山西鋒衛律師事務所安雁：做好服務法治政府建設的「智囊」
發表時間：2013-08-16 13:41:13 作者：本站編輯 來源：本站原創 分享到：微信新浪微博QQ空間
做好服務法治政府建設的「智囊」
安 雁 山西鋒衛律師事務所
《國務院關於加強法治政府建設的意見》頒布及中共山西省委、山西省人民政府印發《「法治山西」建設實施綱要》以來，隨著法治社會建設的推進，越來越多的各級地方政府聘請律師作為顧問，為其在立法、執法、重大決策及民商事務活動中提供法律服務。
本文擬結合山西鋒衛律師事務所擔任山西省有關廳局、市、縣（區）政府常年法律顧問的實踐，就律師在建設法治政府中的作用和服務內容談點看法。
一、律師在建設法治政府中的作用
（一）提高依法行政能力
當前，社會矛盾不斷凸顯、公民的權利意識不斷增強，政府的行政行為更多地被納入公眾視野，受到了越來越多的挑剔和監督。然而，政府內部的法律專業人士數量和專業水平均很難滿足需要，因此，聘請律師擔任政府法律顧問、由律師全面介入政府決策、制定政策和行政處罰及執法領域，積極參與突發事件應對，能夠切實有效地解決依法行政中的問題，從而提高政府的執政能力。
（二）提高行政效率
行政效率是指在保證政府活動目標方向正確，並給社會帶來效益的前提下，行政活動的產出與投入之間的比率。通過政府法律顧問制度，決策制定者可以獲得更完整的信息，使行政決策更具有合法性、合理性和適用性，從而提高行政效率。在某些特殊場合（尤其是易形成政府與民眾衝突的場合），有作為第三方的律師的介入，更有利於社會矛盾的化解，從而提高了行政行為的效率。
（三）提高法律風險防控能力
可以認為，政府工作的全部活動就是依法行使行政職權。政府行政行為違反了法律、法規規定，就要承擔相應的法律責任。依據《行政複議法》、《行政訴訟法》等法律、法規的規定，行政機關一旦作出具體行政行為，就不能另行調查和取證，這就需要政府及各部門必須在作出行政處罰前，確認收集和採用的證據具備合法性和關聯性。否則，行政複議程序或行政訴訟程序一旦啟動，如因行政機關舉證不能或不當，將導致所作出的具體行政行為被確認違法，甚至被撤銷，這不僅使行政機關的工作陷入被動，而且還會降低行政機關的工作效率和增加政府的工作成本，同時，更會影響政府的形象，增加了政府的法律風險。如果有作為第三方的律師的介入，在政府部門處理重大涉法行政法律事務前，及時讓擔任政府法律顧問的律師進行法律論證，並提出法律意見，在作出相關具體行政行為後，相對一方當事人提起複議或者行政訴訟時，政府的法律風險就可以降低到最低。
二、律師在建設法治政府中的服務內容
在建設法治政府中，律師可以為政府提供法律服務的內容，歸納起來有常規型法律服務、項目型法律服務和訴訟服務三大類。
（一）常規型法律服務
常規型法律服務，是指律師為政府立法、執法等提供法律意見，為決議、決策提供意見，為工作人員提供法律培訓等。
1、參與政府擬定立法項目、制定規範性文件的活動，並提供法律論證意見。
（1）服務政府決策。通過擔任政府法律顧問，參與政府有關政策文件和行政措施的審查，保證政府依法行政。律師參與各級政府部門在重大工程決策、重大項目安排、重大民生工作和大額度資金使用的合法性和可行性論證過程中，對相關事項提出法律意見，提出強化社會管理、消除治安隱患的對策和建議。
（2）參與領導接訪。①為來訪人解答法律問題，提供諮詢意見；②對需要通過司法程序或者仲裁、行政複議解決的信訪事項，告知和引導來訪人員向有關司法機關申訴或者向仲裁機構、有關行政機關申請仲裁或行政複議，通過正常的法律渠道依法解決；③接受信訪部門委託，參與重大疑難信訪事項的法律論證，提供法律意見或建議；④對來訪人員進行法制宣傳教育，協助信訪部門維護來訪秩序；⑤對符合法律援助條件的來訪人員，引導其按規定的程序申請法律援助。
（3）參與突發事件善後工作。通過建立突發事件善後工作專家庫，律師與相關專業技術人員以及專家學者共同會商評估，制訂救助、補償、撫恤、安置等善後工作方案並組織實施，妥善解決處置突發事件引發的矛盾糾紛。律師從法律層面剖析突發事件的發生原因和經過，並參與制定改進措施。
2012年2月，發生可口可樂「含氯門」事件後，在山西省質量技術監督局行政處罰之前，山西鋒衛律師事務所律師作為特邀人員，在是否形成食品安全隱患及食品安全事故的論證及認定上，運用排他性理論認定是否構成食品安全隱患及食品安全事故，為山西省質量技術監督局前置法律審查程序，依法處罰可口可樂公司提供了法律保障，最大限度地降低了山西省質量技術監督局的法律風險。
2、從法律角度向政府提供合理化意見或建議，為政府加強內部制度建設和管理提供法律幫助。
3、為政府在國資監管和國企改革發展中所做的重大決策進行可行性論證，出具法律意見，提示法律風險和對策。
4、協助政府指導所屬國有企業的法律顧問工作，協助所屬國有企業建立健全法律風險監控和防範機制。
5、應政府要求，列席政府及所屬國有企業的有關會議，就有關議題提供法律諮詢。
6、協助政府開展法制宣傳教育工作，協助制訂年度法制講座計劃並組織實施，提供法制講座或集中培訓，提供執法人員的專項培訓。
7、根據要求開展法律體檢活動，協助建立法律風險防範體系。
（二）項目型法律服務
項目型法律服務，是指律師為政府完成某個項目（如拆遷、招投標、重大合同籤訂、招商引資等）提供相關法律服務。
1、招商引資
（1）針對政府的特色及發展動態，搜集梳理與本所具備合作關係的社會資源之投資信息和動向，成功引進並擴大了招商引資成果。
2006年，山西鋒衛律師事務所作為政府部門的法律顧問，在香港洽談會中牽線搭橋，促成了太原—焦作（省界）高速公路部分股權轉讓項目，並提供了全程法律服務，這是全國首單保險資金投資基建領域投資項目，涉及標的23億元。
（2）組織大型經貿洽談活動，依託大平臺引進大項目。
（3）開展重大邀商活動，加強與外地企業商會等機構聯繫溝通，提供展示和宣傳的平臺，拓展招商引資渠道。
（4）參與直接投資活動，提供投資架構的策劃、法律審慎調查及法律意見，投資企業的重組、解散及清算各類投資法律實體的設立及日常運營法律事務；投資企業的兼併及收購企業，投資企業反壟斷調查等相關政府審批、登記、備案法律諮詢，並協助辦理法定程序和手續。
2、項目中介服務。根據不同項目的立項要求及評審特點，提供對原始資料進行整理、編輯服務，提供項目診斷與申報策劃服務，提供對項目進行技術、市場及經濟可行性分析，規避項目申報風險服務；提供代理申報工作流程服務，並協助辦理法定程序和手續。
3、為涉及政府洽談、籤約的重大經濟項目的談判，並代政府草擬、修改、審查重大經濟合同等重要法律文書。
2012年，山西鋒衛律師事務所作為首屆世界晉商大會法律總顧問，組建了專門法律服務團隊，為大會提供了全程法律服務：為大會執委會提供法律諮詢百餘次，代執委會草擬、修改、審閱重大合同30餘份，提供合理化建議10餘次；在籤約儀式現場設置了法律服務臺，為參會代表免費提供法律增值服務，進一步提高了大會執委會的信譽度；為大會提供了「首屆世界晉商大會法律保障」的宣傳冊，宣傳冊詳細指明法律服務流程及服務內容，使參會代表能夠更充分地放心參會。
4、協助政府就所屬國有企業改制、重組、併購、破產、上市等事項提供法律諮詢，出具法律意見。
2007年，山西鋒衛律師事務所作為國企天龍集團的法律顧問，主持承辦了天龍集團股權分置改革全程法律服務。
5、拆遷法律服務。為政府在土地徵用、拆遷補償 、房地產產權糾紛訴訟、城市土地糾紛、農村土地糾紛、拆遷補償案件訴訟、拆遷補償談判、重大房產糾紛、拆遷款的分配、追索、徵地補償糾紛、土地糾紛處理提供法律諮詢，出具法律意見
6、招投標法律服務。協助起草招投標方案；提供現場踏勘、招投標答疑會法律服務；根據需求審查起草協議；根據需求編制審查招、投標公告、文件及資格預審文件；提供資格預審服務；審查對招投標文件的澄清文件；開標法律服務；評標法律服務；審查澄清和廢標申請；定標法律服務。
7、盡職調查報告。根據需求提供盡職調查報告。
（三）訴訟服務
訴訟服務，是指律師受政府委託參與涉及政府的訴訟、仲裁、調解、談判等法律事務，為政府提供法律諮詢、論證意見及出庭等。
2012年9月，山西鋒衛律師事務所作為山西省國家稅務局法律顧問，在「運城國稅經費帳戶被凍結案」、「大同國稅行政複議案」和「長治國稅行政複議案」中，為山西省國家稅務局提供了行政複議、調解、談判等法律服務。
三、鋒衛律師在建設法治政府中提供的特色法律服務
（一）研發特色產品，以打包形式提供法律服務
圍繞法律風險管理，山西鋒衛律師事務所進行了長期的系統研發：2008年啟動了企業內部控制暨全面風險管理研發工作，於2011年11月形成產品、2012年投入實務。已為四家上市公司做了內控和全面風險管理的諮詢。近期正在為晉城市多家小微企業做法律體檢的服務。
在企業內部控制暨全面風險管理研發成功之後，山西鋒衛律師事務所於2011年啟動了政府內部控制暨全面風險管理研發工作，預計在2014年形成產品，向政府提供法律風險管理、法律體檢及依法行政等法律服務。
（二）創新服務模式，從事務律師向管理律師轉變
當前，律師業務主要分為訴訟類業務和非訴類業務。訴訟類業務，基本都是偶發性業務，提供的服務所體現的價值基本都是幫助委託人挽回損失；非訴類業務，主要是提供預防法律風險發生的法律服務，比如常年法律顧問業務，但這種服務不能介入到委託單位的決策事務中，所以很難依託此類業務中發揮提高律師價值和地位之作用。而管理律師則是要介入到委託單位的核心業務、核心部門中去，為其提供法律服務，這樣律師才可能創造更大的價值。山西鋒衛律師事務所在作為政府法律顧問期間，不僅將政府法律工作由事後處理推進到事前預防，而且將法律風險管理內容植入到政府日常管理過程中，通過風險內控管理逐步建立政府風險資料庫，逐步開發執法風險預警系統。