黨的十八屆三中全會首次提出了國有資本投資、運營公司的概念，並為其賦予了「以管資本為主加強國有資產監管，完善國有資產管理體制」的歷史重任。這是新一輪國企改革的重要創舉，引發了廣泛關注。
隨著《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》和《國務院關於改革和完善國有資產管理體制的若干意見》等文件的出臺，兩類公司的概念漸趨清晰。
2014年起，國務院國資委先後選擇了國投、中糧等8家央企開展國有資本投資公司試點，並選擇誠通、國新兩家央企開展國有資本運營公司試點。
這些試點單位圍繞著「與國資委、出資企業的關係，國有資本專業化運營的路徑，內部市場化管理機制」三大問題，展開了積極探索。探索涉及現代企業制度、混改、市場化招聘等幾乎所有國企改革內容，堪稱系統工程。
對於改革成效，國務院國資委副秘書長彭華崗評價說，國有資本投資、運營公司試點探索了新體制、新機制、新模式，在組織調整、戰略管控、業務發展、分類授權等方面取得了一批可複製、可推廣的經驗。
與此同時，相關企業發展速度不斷提高。如2013年到2016年，國投公司利潤年均增長超過16%。2017年上半年，國投利潤同比增長41%。再如，中糧集團2016年利潤增長80%。2017年上半年利潤超過60億元，同比增長120%，創歷史最好水平。
新體制：成為「管資本為主」的專業平臺
按照設計，國有資本投資、運營公司的具體使命和職能有明顯區別：國有資本投資公司是以投資融資和項目建設為主，通過投資實業擁有股權；國有資本運營公司則以資本營運為主，不投資實業，主要戰場是資本市場。
同時，兩類公司也具有一定程度相似性。比如，二者都是國家授權經營國有資本的公司制企業，是國有資本市場化運作的專業平臺，對所出資企業行使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。再如，兩類公司的試點企業同時面臨著理順與國資委、出資企業關係的重要挑戰。
對此，國資委按照「一企一策」的原則，明確對國有資本投資、運營公司拓展授權內容，加大授權力度。
中國誠通集團董事長馬正武舉例說，試點以來，國資委一方面把之前授予國投、中糧的權限授予誠通；另一方面取消了對誠通主業變更、重大投資的審批權限。
為了確保上述授權接得住，用得好，國資委調整了中國誠通董事會的人員構成，充實了適應國有資本運營公司需要的證券、金融專業背景的外部董事，強化了誠通董事會的戰略引領能力。
對此，國務院國資委主任肖亞慶強調，授權不是一放了之，必須堅持責權對等、放管結合，逐步建立授權工作評估調整機制。
基於同樣的邏輯，這10家試點企業積極還權給出資企業，通過治理結構優化、完善相關制度，實現向「管資本為主」的轉變。
比如，國投按照「一企一策、試點先行」的原則，分類授權，推動子公司成為獨立的市場主體。
國投選取了外部條件、公司治理、人才隊伍建設和企業競爭力4個維度的14個指標，對所有二級子公司進行了全方位的測評，將子公司劃分為充分授權、部分授權、優化管理三類。其中，對國投電力、國投高新開展充分授權試點改革，將《公司法》規定的選人用人權、自主經營權、薪酬分配權等70多個事項授權國投電力董事會和國投高新董事會決策，推動決策責任歸位和管理責任到位，實現資本權利上移，產業經營責任下沉。對國投礦業、國投交通、國投資本等9家子公司提出授權清單，實行授權管理。
同時，國投通過推行股權董事制度，做實子公司董事會，推動子公司董事會成為決策和責任主體，確保授權「授得下、接得住、行得穩」。
再如，招商局總部持續加大對二級公司及其董事會的放權和授權力度，2015-2016年總部累計調整下放投資管理、人事管理等方面關鍵權利39項，二級公司在投資、融資、工資總額等環節的自主權進一步擴大，市場主體地位進一步強化。
試點中，中糧集團總部向專業化公司充分下放用人權、資產配置權、生產和研發創新權、考核評價權和薪酬分配權五大類關鍵權力。
2017年上半年，中國寶武完成對一級子公司重大事項決策程序梳理，對投資、股權轉讓及資金運作等事項授權進行優化。完善總部職能部門對派出董事、監事的工作支撐機制，並著手建設派出董事、監事信息推送機制。
中國誠通則調整了對出資企業的履職重點，更加聚焦股東權利，注重資本回報和收益。一方面，中國誠通對出資企業用手投票：通過派出董事、監事等方式依法履職，承擔積極股東職責，通過送達《管理建議函》和《風險提示函》等市場化方式發揮積極股東作用，該管的絕不缺位，不該管的絕不伸手。另一方面，中國誠通用腳投票：各出資企業必須提高證券化、多元化、市場化水平，實現戰略性和收益性的平衡。「如果你的業務既不符合國家戰略，又不能掙錢，那我就要撤出。」馬正武說。
馬正武告訴記者，改革後，儘管國資委和中國誠通都是以管資本為主，但前者更注重宏觀層面的布局、運作、回報、安全等維度的政策制定等，後者則更多從微觀、具體的角度，注重資本的具體去向、具體收益等。「形成了互補關係」。
堅持黨的領導、加強黨的建設，是國有企業的「根」和「魂」。兩類公司在試點過程中，把加強黨建與改革、試點緊密融合在一起，實現強根鑄魂。
比如，中國誠通黨委明確提出，「資本到哪裡，黨的作用就發揮到哪裡」，不斷細化完善「管資本」形態下的黨建工作規則、流程、措施，實現管資本和管黨建相統一。
國投公司黨組堅持目標引領和問題導向，建立了「國投卓越黨建管理模式」，在442個基層黨組織進行了三年的實踐，增強了基層黨組織的戰鬥堡壘作用，得到了中組部和國資委的認可和肯定。
新機制：激發企業活力 形成監督閉環
習近平總書記強調，推進國企改革要奔著問題去。兩類公司試點過程中，各試點單位針對總部權限過大，審批流程過長等問題，通過多種舉措，實現管理重心下沉，有效增強了企業活力，提高了國企核心競爭力。
試點改革的核心是要增強企業活力，總部改革則是基礎。中糧為了適應從「管資產」到「管資本」的轉變，重建集團管控模式，實現「小總部，大產業」，建立「集團總部資本層-專業化公司資產層-生產單位執行層」三級架構。其中，總部負責國有資本的配置與監管，資產運營職能則全部下放至專業化公司。與此同時，中糧集團對集團總部進行了瘦身健體，總部職能部門從13個壓縮到7個，人員從610人調整至240人左右。
「小總部、大產業」的思路，幾乎是10家兩類公司試點企業的共同選擇。比如，國投總部改革後，職能部門由14個減少為9個，處室由56個減少到32個，管理人員控制在230人以內。
2015年，招商局總部實施「大部制」改革，總部職能部門從13個減少到7個。2017年，招商局對總部職能進一步調整優化。此項改革完成後，招商局總部人員編制減少17%，人員壓縮到200人以內，人均管理資產近360億元。
中國誠通在試點過程中，將總部部門分為前、中、後臺，前臺部門承擔持股管理、股權運作、股權融資、股權管理、金融理財等資本運營核心業務；中臺部門承擔資產管理運作、戰略研究、風險防控、綜合協同等任務，為資本運營提供有力支撐；後臺部門在黨的建設、廉潔監督、人才隊伍建設、綜合服務等方面為資本運營價值實現提供基礎保障。
國新總部增設了金融事業部、基金管理部、股權代表管理部，充實和完善了財務部、投資部、資產部等部門在資本運營方面的職能。與國有資本運營公司功能定位相適應的組織架構已初步建立。
通過職能改革，上述企業總部層面的履職方向更加精準。比如，招商局集團董事長李建紅說，「以前集團領導管得很多，現在主要抓戰略、管人才、防風險」。
總部改革的同時，試點企業在激發一線活力方面也下了很大力氣。比如，國新以職業經理人制度為重點，建立和完善市場化的選人用人機制，拓寬選人用人渠道，建立市場化的選聘、考核評價、薪酬激勵約束和退出機制。改革後，國新總部不直接向市場化運作的業務板塊派遣人員，改由業務板塊通過市場化渠道進行招聘。
為激發員工創新創業熱情，中國寶武出臺了《關於進一步加強技術創新工作的指導意見》等文件，明確科技成果、智慧財產權歸屬和利益分享機制，推進科研人員崗位、績效和薪酬管理市場化，探索促進創新的激勵制度。
招商局的代表動作，是在創新性領域引入個人跟投機制，項目決策以後，決策者實行跟投或反向跟投，員工則自願跟投，失敗了與公司共同承擔責任，成功了也會按比例分享收益，此舉可以充分調動公司上下的積極性，實現國有資產保值增值。
中糧集團則深入開展混改。除承擔保障國家糧食安全任務的核心主業外，其他業務不強求絕對控股、不搞「一股獨大」和「假混改」。截至目前，已有十四家專業化公司實現股權多元化，計劃2018年底之前實現18家專業化公司全部混改。
放權和搞活，不意味著放鬆監管。相反，多家試點單位探索了新形勢下國資監管的新思路，破解了「一放就亂、一管就死」的難題。比如，國投推進專業監督與職能監督結合，業務監督與紀檢監督結合，變「專科大夫檢查」為「全科大夫會診」，形成「查、督、辦」工作常態化和閉環管理機制，確保授權到哪，監督跟到哪，授權有邊界，監督全覆蓋。
針對同體監督偏軟問題，國投公司將審計監督權上收總部，並設立審計中心，子公司原則上不設審計機構，按外部監管要求必須設的，業務服從總部領導，審計負責人以總部考察推薦為主。
圍繞著解決放權和監督問題，中糧集團總部設立大風控部門「審計與法律風控部」，由集團董事長直接分管，通過在專業化公司實行「審計直管、紀檢專設、財務統一、董事專職「四根支柱」構建起大監督體系，在大幅放權的同時加強對各種風險的監督，確保「看得見、管得住、審得清」。
新模式：以市場化手段完成國家戰略
在實際運作中，國有資本投資公司和國有資本運營公司最大的區別在於：前者具備鮮明的產業功能，側重在重要行業和關鍵領域發揮作用，相比之下，運營公司則更多通過市場運營實現國有資本的保值增值，成為國資委開展資本運作和結構調整的市場化主體，執行國家戰略，體現出資人意志，與國資委做好聯動，與中央企業做好協同。在資本運營中，運營公司也會培育新興產業，但培育成熟後有可能出售或轉給相關的國有投資公司。
正因為基本使命不同，所以國有資本投資、運營公司試點企業探索出了截然不同的產業路徑。但其指向卻是一致的，即以市場化手段完成國家戰略。
國有資本投資公司更加注重產業進退調整。在「退」的方面，國投先後退出了航運和煤炭板塊，中糧退出了酒莊、木材等低效無效資產領域，招商局採取清算或轉讓方式退出了多家燃氣公司，基本告別了燃氣業務。
同時，試點企業也在整合中「進」。中糧集團聚焦糧、油、糖、棉主業，以核心產品為主線整合組建多個專業化公司。趙雙連說，「十三五」期間，中糧將致力打造2-3個營收超1000億元規模、4-5個營收超500億元規模的專業化公司。
中國交建以原有優勢產業為基礎，通過資本運營、股權運作、產業培育孵化，積極打造世界領先的交通基礎設施、城市綜合開發、裝備製造及海洋重工、疏浚環保及海洋、園區投資建設運營服務、產業金融服務等六大產業集團。
招商局集團不斷加快內部整合，加快對外併購，目前已完成地產、公路、航運等多個板塊的重整。存量整合之餘，招商局研判認為，未來保險產業、大健康產業和郵輪產業發展前景廣闊，因此加大了相關領域的投資。
經過三年的進退調整，國投圍繞經濟命脈和民生領域，已形成了基礎產業、戰略性新興產業、金融及服務業、國際業務四大戰略業務單元。對此，國投公司董事長王會生表示，「投資公司的根本核心就是要會投、會賣，有進、有退。」
對此，肖亞慶的要求是，投資公司核心主業要走在行業前列，力爭國際先進水平，資本回報水平要優於一般產業集團。
相比之下，國有資本運營公司不追求對實體產業和實體企業的控制。他們履職的主要形式，是打造相關的平臺。
中國誠通試點一年多來，積極打造基金、股權、資產、金融四大平臺，強化「投融資、股權管理、資產經營、金融服務」四項服務功能。國新公司的做法與中國誠通不謀而合，搭建了投資基金、金融服務、股權運作和資產管理四大業務板塊。
馬正武表示，國有資本運營公司的核心職能就是通過投資、持股等手段，把固定資產變成可流動的資本，實現國有資產保值增值，滿足國有經濟布局調整、國有企業改革需要。
兩家國有資本運營公司試點企業的探索中，同時把基金板塊作為公司履職的最主要手段。
國新高度重視以股權投資基金模式引領和帶動社會資本，以增量投資優化國有資本布局結構，目前已逐步形成系列化、差異化、協同化的國新基金系，基金總規模超過5000億元，首期到位資金達2265億元。其中，僅中國國有資本風險投資基金總規模就達2000億元，首期規模1020億元。
2016年9月，經國務院批准，受國務院國資委委託，中國誠通發起設立了中國國有企業結構調整基金，總規模 3500億元，首期募集資金 1310億元。截至目前，該基金已完成（含已籤約）項目投資16筆，合計籤約金額約511億元，其中國有企業項目佔比超過90%。在近日廣為矚目的中國聯通混改中，結構調整基金出資129.75億元，引發了廣泛關注。
中國寶武發揮產業龍頭「更懂鋼鐵」的行業優勢，聯合WL羅斯公司、中美綠色基金、招商局集團三家具有各自優勢的合作夥伴，共同組建中國第一支鋼鐵產業結構調整基金——四源合鋼鐵產業結構調整基金，基金規模初定400-800億元。四源合鋼鐵產業結構調整基金致力於通過市場化方式、專業化運作、全球化資源嫁接，助力中國鋼鐵行業化解過剩產能、出清殭屍企業、加快兼併重組、提高產業集中度、實施混合所有制、推動新型國際產能合作，從而有效釋放行業存量資產資源並高效優化配置，在實現中國鋼鐵行業結構調整、轉型升級和可持續健康發展的同時，也有效支撐國家「一帶一路」戰略的實施。
應該說，這幾支基金的成功發起和實際運作，把中央企業、地方企業、金融企業和社會資本等各方資金集聚起來，為央企結構調整和轉型升級提供了融資新渠道和投資新機制。
此外，國有資本運營公司在助力供給側改革，引領一帶一路發展，推動國企改革，幫助困難企業脫困等領域均發揮了積極作用。
2016年4月底，中國鐵物發生債務危機，中國誠通臨危受命，馬正武出任中國鐵物管委會主任。誠通託管後，確定了「風險不外溢」的總原則，既不影響中國誠通的正常發展，也不影響央企整體的信用水平。隨即，中國鐵物以資產為擔保，向中國誠通借款，償還了第一筆債務。此後，中國誠通通過加強資產盤活，解除了中國鐵物的債務危機；第二步，通過業務重組，對接國家戰略，激活其生產要素；第三步，通過深化改革，實現了機制體制轉換。三步跨越，讓中國鐵物結束了連續47個月的虧損狀態，重新整裝上路。
對此，國資委黨委書記郝鵬在誠通調研時表示，中國誠通勇於承擔急、難、險、重任務，敢於「啃硬骨頭」，協助國資委做了大量卓有成效的工作，在推動中央企業重組整合、實現國有資本布局結構調整方面發揮了重要作用，功不可沒。
作為新一輪國企改革的新生事物，國有資本投資、運營公司的改革探索是一項極為複雜的系統工程，且沒有經驗可以參考。在此背景下，試點企業肩負著重要的歷史使命。儘管目前已取得了一些成就，但是相關的探索才剛剛開始，未來的路還有很長。（國資報告記者 劉青山）
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