公共安全管理專業核心課程，公共管理學導論，管理類專業備考知識點
一、公共管理學概述
（一）公共管理的含義
與西方國家不同的是，在中國，公共管理不僅是一種理論形態、一種管理公共事務的活動，同時還是一個學科。因此，我們必須從公共管理的內涵人手進行闡釋，才能從理論形態上、管理公共事務的活動上和學科意義上準確地理解公共管理。
1991年美國召開了第一次全國公共管理學術研討會(The National Public Management Research Conference)，1993年由波齊曼(Barry Bozeman)整理編輯出版了大會研究成果《公共管理：藝術的現狀》(Public Management：The State of the Art)論文集。1993年美國召開了第二次全國公共管理學術研討會，由唐納德凱特爾(Donald F．Kettl)，和布裡頓米爾沃德(HBrinton Milward)整理，編輯出版了大會研究成果《公共管理的現狀》(The State of Public Management)論文集。這兩本論文集對公共管理的含義進行了闡述。
波齊曼在《公共管理：藝術的現狀》一書中，通過總結所收錄的各篇論文的觀點，指出學者們關於公共管理所達成的共識包括：第一，關心規範研究和規範理論；第二，焦點集中在公共管理和公共組織的明確特徵尤其是政治影響上；第三，問題焦點甚於過程焦點；第四，強調組織脈絡背景和經驗知識；第五，關注戰略和多元組織問題。
波齊曼和斯特拉斯曼(Jeffrey D．Strassman)1990年出版的《公共管理戰略》被認為是第一部較完整的公共管理教科書。在談到該書為什麼使用「公共管理」而非「公共行政」概念時，他們說原因在於公共管理涉及以往公共行政所無法包含的兩個核心問題：一是戰略問題，即關於公共組織的外部環境和它們更廣泛的使命和目標問題；二是公共管理不僅在政府機構的背景上出現，而且也在其他公共機構的背景上出現，而公共行政總是與官僚機構相聯繫。他們還認為，公共管理注重組織的外部管理，而公共行政著眼於內部管理。
唐納德凱特爾認為，公共管理運動發展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同於以往的公共行政途徑，也不同於政策分析中的執行研究途徑。凱特爾綜合了20世紀80年代公共管理的研究成果，將公共管理的特點歸納為以下幾個方面：
第一，排斥公共行政和執行研究。公共管理從一開始就明確拒絕公共行政和政策執行研究這兩種傳統。這從主要的公共管理學者很少是公共行政學家或政治學家這一點就可以得到說明。公共管理學者來自於各種學科背景，傾向於推進原有的知識背景而產生新的見識。他們把公共行政學和政策執行研究拋在一邊，因為他們認為前者對政策和管理沒有多大指導意義，而後者則給人們描繪出一幅政策及項目很少起作用的灰暗、令人失望的圖畫。其實，公共管理更多的是從商學院的戰略研究中成長起來的。
第二，是一種樂觀的規範研究領域。與政策執行研究致力於研究取得項目或政策目標的不可能性不同，公共管理致力於研究如何產生結果。政策執行研究的發起者普雷斯曼(Jeffrey L．Pressman)和韋爾達夫斯基(Aaron Wildavsky)在《執行》一書中說：聯邦的項目起作用是令人驚奇的事；林恩(Laurence E. L ynn)在《管理公共事務))中則說：「政策執行者對於政府績效的獲得是關鍵的。
第三，以高層管理者的戰略決策為焦點。公共管理分析的單位是公共部門的高層管理者的行為。在公共管理者看來，公共管理是要給公共管理者堅定的支持以便使他們取得結果，高層管理者的工作是決定戰略；公共行政學主要的任務尋找行政原則一這些原則很少對實踐者有指導作用；政策執行研究則似乎認為執行難以有結果。
第四，通過案例研究來發展知識。公共管理研究通過一種粗糙的演繹方法，通過與商學院相類似的決策案例和公共管理者的個人經驗來尋找真知灼見。公共管理者認為，難以做出預測和發展出模式，但可以靠觀察來了解什麼東西能起作用，什麼東西不起作用，並從觀察中提出管理者所能運用的命題，最終的目標是確定規範，以指導公共管理者的行為。
第五，為管理研究取得與政策研究相同的立足點而努力：在公共政策學院中，政策分析已取得支配地位。這不僅是因為經濟學往往在其中起主導作用；而且還因為政策被當作更重要的問題；公共管理在政策分析中是次要角色。但是，成功的政策創新表明，它們很少是由政策分析的綜合研究所產生的。相反，由於管理者最了解情況，管理實際更為重要。因此，公共管理者自覺地為管理能夠取得與經濟學和政策分析同等的地位而努力。
費利耶（Ewan Ferlie）等人在《行動中的新公共管理》一書中列舉了新公共管理必須研究的四個重要的且具有爭論的主題：第一，公共部門與私人部門之間的差別和相似性；第二，組織變遷；第三，正在變化著的公共管理主體的角色與關係；第四，公共服務組織的戰略頂層。
從國外學者關於「公共管理」(public management)的論述中我們發現，公共管理至今還沒有形成一種獨立的範式，它是公共行政 (public：administration)中重視分共組織或非營利組織實施管理的技術與方法、重視公共項目與績效管理、重視公共政策執行的理論派別和分支學科。它是80年代中後期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是「新公共管理」運動的推動下，以公共部門管理問題的解決為核心、融合多種學科相關知識和方法所形成的一個知識框架。公共管理在實施管理的主體、管理活動的內容與範圍、管理目標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。
因此，公共管理學的概念是：公共管理學是公共行政的一個分支學科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規律的學問。
（二）公共管理學的概念範疇
「公共」是公共行政學最基本的範疇，管理主體、管理的目的與性質、管理所肩負與承擔的社會公共責任與義務以及活動都充分反映和體現了「公共」。由此構成的概念體系和管理理念組成了公共行政學思想體系。公共行政學自產生以來，不管出現了多少理論流派，都是圍繞「公共」這個核心展開的。公共行政實踐所進行的各種改革，也都是圍繞公共組織機構的設置，公共組織職能及其行為方式，公共利益的分配，社會保障體系的建立，社會公正和公平的保證，以及政府公共部門與社會公眾、與市場、與社會之問管理體制的重新架構，體制創新，管理理念創新，管理能力提升等方方面面進行的。因此，從公共行政學的理論研究到公共行政實踐，「公共」始終都是公共行政學各類問題的核心。
公共管理學作為公共行政學的分支學科，．「公共性」理所當然地也是公共管理的基本範疇，以「公共」為核心，公共行政、公共政策、公共事務(publi affairs)、公共物品(public goods)、公共服務(public services)、公共部門 (public sector)、公共治理(public governance)共同構成公共管理學的基本概念範疇體系。
1、 公共管理與公共行政
administration(行政、管理)和management(管理)是兩個含義相近的詞，以至於人們經常將這兩個詞互換地加以使用，例如「business administration」(商業管理)、「administrative behavior」(管理行為)。但事實上，這兩個概念的含義是有明顯差異的。公共行政的概念必須回答和解決由誰來進行公共行政、什麼是公共行政活動的內容與範圍以及如何行政這三個問題，即公共行政的主體問題、公共行政的內容與範圍問題以及公共行政的行為方式問題。
在學術界，關於公共行政、公共管理之間關係的理解，主要有三種不同的觀點：第一，認為公共管理是公共行政的一個學派，認為公共管理在實踐上，就是以市場化和企業精神為主要特徵的公共行政改革；公共管理在理論上，就是為改革提供支持的理論與觀點，主要包括管理主義、新泰勒主義和全面質量管理理論、績效管理理論等。第二，認為公共管理是公共行政的替代品，將公共管理看作一種不同於公共行政和公共政策的新途徑、新範式或新的學科框架，即公共行政――公共政策――公共管理。第三，認為公共管理是公共行政的屬概念，公共管理範圍更為廣泛、公共行政只是其中的一部分。
從目前國際學術界關於公共行政、公共管理的研究來分析，主流的觀點認為公共管理作為一種獨立的範式還沒有出現，公共管理是公共行政的一個分支學派，是關於公共行政的項目設計、組織結構化、政策和管理計劃、經由預算系統的資源配置、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應用方法論等方面的總的看法。奧特(J．S Ott)、海德(Albert C Hyde)和沙夫裡茨(Jay M Shamtz)1991年主編的《公共管理精華讀物》中明確指出：「公共管理是更廣泛的公共行政領域的一個主要部分……公共管理的焦點是作為一種職業的公共行政和作為這種職業實 踐者的公共管理者……公共管理集中關注那些可以用來將思想和政策轉變為行動的 管理工具、技術、知識和技巧。這些工具的能力包括職位分類、招募和選擇程序、 影響管理、預算分析和規劃、監督技巧、長期或戰略計劃、項目和組織評估、反 饋和控制機制(特別是通過信息管理系統的反饋和控制機制)、合同管理、項目 管理和組織重構等等。」因此，公共管理是公共行政學中一個涉及技術和方法 的子領域，關注的是效率、責任制、目標的獲取以及大量的其他管理方法和技術 問題。羅森布魯姆(D．H．Rosenhloom)在《公共行政學：管理、政治和法律的 途徑》中認為，公共行政是管理的、政治的和法律的理論的應用和為全社會或社 會的一部分履行規制和服務職能而執行立法的和司法的政府法令的過程。這是 一種相當廣泛的含義，涵蓋了所有的公共部門及其管理活動。
因此，我們認為，公共管理學是公共行政的一個分支學派，是公共行政中重視公共組織或非營利組織實施公共管理的技術與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策執行的理論派別。它在實施公共管理的主體、公共管理活動的 內容與範圍、公共管理的目標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。在某種程度和範圍內，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理並不能替代公共行政的全部。
公共管理與公共行政之間的差別在於公共行政更加重視「設計」，公共管理則更加重視實現公共行政目標的具體「運作」過程；公共行政更加強調政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調管理的、經濟的手段；公共行政更加關注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，公共管理更加關注結果、對結果的獲得負個人責任和外部取向。公共管理理論吸取了現代經濟學和私營管理的理論與方法，包括從「理性人」的假設中獲得績效管理的依據；從公共選擇與交易成本分析理論中獲得政府公共部門應以顧客為導向，提高公共服務的效率、服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度的依據；從成本一效益分析中獲得確定政府績效目標，測量與評估政府績效的依據；從私營管理中吸取管理的具體方法，提出在公共部門的管理中也應引進市場與競爭機制，採取績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發、服務承諾制、決策與執行分開等方法。
無疑地，公共管理學的出現給公共行政注人了新的活力，使公共行政獲得了 實現其目標的新手段，從而極大地推動了公共行政的自我發展。
2、公共管理與公共產品
為社會提供公共產品和公共服務，是公共管理的重要內容，是公共管理活動滿足社會需求的重要目標之一。認識公共產品理論有助於更好地認識和把握公共管理的基本內涵，因為一方面公共事務與私人事務更多的是互補，公共事務與私人事務之間是逐步過渡的，即有一個可以稱為準公共事務的中間地帶；另一方面公共事 務通常是以一定的產品的形式來表現和實現的。因此，公共管理活動離不開公共事務的管理、公共產品與公共服務的提供，需探究採取什麼樣的提供方式會更加有效。
為社會提供公共產品和公共服務是公共管理的重要職能和目標。公共選擇學派的創始人布坎南把公共產品界定為「任何由集體或社會集團決定，為了任何原因，通過集體組織提供的產品或服務」。
薩繆爾森等著的《經濟學》認為，與來自於純粹的私有物品的效益不同，來自於公共產品的效益牽涉到對一個人以上的不可分割的外部消費效果。相比之下，如果一種產品能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的 個人，而且對其他人沒有產生外部效果的話，那麼，這種物品就是私人物品。公 共產品常常要求集體行動，而私有物品則可以通過市場被有效率地提供出來。
斯蒂格利茨的《經濟學》認為，公共產品是這樣一種物品，在增加一個人對它分享時，並不導致成本的增長(它們的消費是非競爭性的)，而排除任何個人對它的分享都要花費巨大成本(它們是非排他性的)。
世界銀行發布的((1997年世界發展報告：變革世界中的政府》認為，公共產品是指非競爭性的和非排他性的物品。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費並不減少對其他使用者的供應，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。這些特徵使得對公共產品的消費進行收費是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種產品的積極性。
綜上所述，公共產品也稱為公共商品、公共物品或公共品，是指用於滿足社會公共消費需要的物品、勞務或服務，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特徵的物品。與公共產品相對應是的私人物品(private goods)，即具有消費上的競爭性和排他性等特徵的物品。公共產品的上述特徵以及其規模效益大、初始投資量大的特點，使得私人企業或市場不願意提供、難以提供或雖提供卻難以做到有效益，因而，一般由政府或其他公共部門提供。而私人物品的效用邊界清楚，市場是提供此類產品的最佳方式。
公共產品可以從不同的角度來加以劃分。按照公共產品是否同時具有非排他性和非競爭性，將公共產品區分為純公共產品和準公共產品。嚴格滿足和完全具備消費上的非排他性和非競爭性特徵的物品是純公共產品，例如國防、公共安全、外交、法規政策、環境保護、基礎研究、空間技術等。只具備非排他性和非競爭性兩個特點中的一個，另一個不具備或不完全具備，或者雖然兩個特點都不完全具備但卻具有較大的外部收益的產品是準公共產品。準公共產品是介於純公共產品和私人產品之間的公共產品。道路、能源、交通、通信、城市公共服務、教育、廣播電視、社會保障等都是準公共產品。
按照是否具有形狀，將公共產品區分為有形的公共產品和無形的公共產品。有形的公共產品是指看得見、摸得著的公共產品，如公共設施；無形的公共產品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一類的服務。
按照受益範圍，將公共產品區分為全國性公共產品和地方性公共產品。全國性公共產品是指全國範圍內居民都受益並由國家或中央政府提供的公共產品或服務，如國防、外交、全國性立法、國家行政事務管理等。地方性公共產品是指一定地區或社區居民受益、由地方政府或地方性公共組織提供的公共產品或服務，如地方性行政管理、地方性法規、城市基礎設施、地方政策等。一般來說，全國性的公共產品大多屬於純公共產品，而地方性公共產品則以準公共產品為主，有些實際上已屬於俱樂部產品。
關於公共產品及服務的供給方式，以薩繆爾森為代表的福利經濟學家認為，由於公共產品具有非排他性和非競爭性的特徵，所以通過市場方式提供公共產品，實現排他性是不可能的或者成本是高昂的，並且在規模經濟上缺乏效率。在福利經濟學家們看來，政府提供公共產品比市場方式即通過私人提供具有更高的效率。20世紀60年代末70年代初，新自由主義經濟學思潮興起，它懷疑政府作為公共產品唯一供給者的合理性。戈爾丁、布魯貝克爾、史密茲、德姆塞茨以及科斯等人從理論和經驗兩方面論證了公共產品的私人供給的可能性。德姆塞茨和戈爾丁從技術的角度討論了私人提供公共產品的可能性，即如果存在排他性技術，則私人可以很好地供給某些公共產品。例如，高速公路作為一種準公共產品，在入口處可以設置收費站，因此高速公路可以通過私人投資、私人收費的方式來興建。
在認識公共產品時必須注意：第一，由於私有制國家也有公共產品，公有制國家也有私人物品，因此，公共產品和私人物品的劃分不是由社會制度決定的，與社會制度沒有必然聯繫。第二，在不同社會中，由於受社會制度和社會發展程度的影響和制約，公共產品的範圍存在著客觀的差別，例如，森林、土地、礦產資源等在私有制國家完全可以成為私人物品，公共性並不確定，而在公有制國家則成為公共產品，具有較強的公共性，這點往往是通過法律予以明確規定的。第三，在市場經濟條件下，公共管理更強調公共部門的重點不是直接提供公共產品，而是如何為保證公共產品的有效供給營造環境。
3、公共管理與公共政策
公共政策與公共管理密切相關。一方面，公共政策以調節公共利益為目的，具有公共管理的性質，而且公共政策需要通過公共管理系統才能得以貫徹實施；另一方面，公共管理過程中，高級管理層常常要制定有關公共政策，而直接運用公共政策來管理公共事務是中、低層公共管理的常見方式。
公共政策與公共管理密切相關，但還是有著質的區別。就其政策的屬性及其針對社會公共事務的內涵而言，公共政策是一種與人類社會的生存和發展相聯繫的歷史現象；就學科而言，公共政策是第二次世界大戰後首先在西方興起的專門學科，是一個獨立的研究領域。公共政策是指擁有合法權威的包括立法機關、行政機關、司法機關在內的政府，以及由它們授權的有關機構或部門為了解決公共資源或者社會公共利益的分配等社會問題所作出的正式的決定或安排，這種決定或安排是確立一定社會生活的行為準則和行為依據，通常可以表現為法律、政令、計劃、方案、程序等形式。
因此，公共政策與公共管理既相聯繫又有區別。就二者的區別而言，公共政策與公共管理具有不同的功能。公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規則，它通過對社會的政治、經濟和文化等各方面的規定和引導，在總體上為一個社會中人們的生活和社會發展創造必需的環境，是人們生活的一種外在條件。公共管理則是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活質量和實現公共利益。
就二者之間的相互聯繫而言，公共政策與公共管理的基本屬性都是公共性，即關注的都是社會公共利益，涉及的都是社會公共事務領域，都以解決社會公共問題為手段、以提高公眾生活質量為目標。雖然兩者運行過程的最終結果的表現不同，即公共政策過程的運行表現為觀念形態的形成與完善，而公共管理過程的運行表現為客觀的物質交換過程，但兩者都有一個由確認問題到制定方案，最後實施和評估的相同的過程。因此，公共政策與公共管理有著某些相通或相同的地方，具有密切的聯繫。
第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。公共管理的基本特性是公共性，其目標是提高公眾基本生活質量，增進社會公共利益。因此，什麼是這一社會的公共性，如何提高公眾的基本生活質量，以什麼標準去評估公共管理的績效，則必須依賴公共政策。可以說，公共政策使公共管理具有了明確的目的性，公共管理必然也必須在相關公共政策的指導下進行，否則公共管理就會失去管理活動的目標，也失去中心，其公共性也就會在特定的社會中變成抽象的、不可理解的東西。不僅如此，由於公共政策有法律、政令等各種表現形式，因而它還是公共管理機構及人員在進行管理工作，即從目標確立到具體的實施管理中必須遵循的基本準則和要求。它制約著公共管理主體的行為，使公共管理主體必須把社會公眾的共同利益放在首位，按照法律和政策的要求去從事公共管理活動，即公共管理人員必須依法進行管理。
第二，公共政策具有一定的公共管理職能。公共政策雖然總體上屬於觀念領域，其自身並不實施管理行為，但是，由於在根本上，社會公共問題的解決和社會生活的有序化離不開公共政策，進而整個社會的經濟、文化的進步離不開公共政策的合理制定，而使社會生活秩序化本身就意味著一種宏觀的調節和導引，因此，實際上公共政策具有其特定的公共事務管理職能。相比較公共管理而言，公共政策是從宏觀角度來調節和控制社會生活的，公共管理則更加偏重依據一定時期的有關法律和大政方針來具體實施對公共事務的管理和實現公共政策。所以，從對社會生活的調節和控制來說，公共政策具有宏觀公共管理職能。
第三，公共管理是實現公共政策的基本途徑。公共政策本質上是一種指導思想和原則，雖然它具有宏觀公共管理職能，但這種管理職能就公共政策本身來說，其功能的發揮還只是表現為對社會公共生活的引導。這種抽象的觀念和原則只有落實到具體的行為中才能變為現實。公共政策的現實化過程一般都必須依賴於各種具體的公共管理行為，表現為公共管理過程，所以公共管理是公共政策實現的基本途徑。公共管理實現公共政策通常表現為相互關聯的兩個方面。一方面，相當一部分公共管理活動就是直接針對公共政策的執行和貫徹而設計和進行的，這一部分公共管理的直接目標就是要把有關公共政策變為現實。另一方面，一些公共管理部門雖然不直接針對公共政策的實施來設置和運行，但在其進行的公共管理活動中，公共政策作為行為準則與指導思想必須融人公共管理機構和人員的行為中，其最終結果也就體現或實現了公共政策。
第四，在一定層面上，公共管理行為與相關公共政策是合二為一的。制定公共政策的主體基本上是包括立法、行政和司法機構在內的國家公共部門，制定和貫徹公共政策是公共部門進行社會公共事務管理的基本內容之一。而就公共管理來說，其主體系統包括政府組織與非政府公共組織，而其中的政府是一個廣義的政府，即包括立法、行政和司法機構在內的政府。因此，高層次的政府如中央政府和省級政府乃至市級政府，制定有關公共政策的行為就是公共管理的行為，其制定有關公共政策的過程，同時也就是一個政府進行公共管理的過程。所以，一般在政府這一層面上，公共管理與公共政策的制定是合二為一的。
4、公共管理與工商企業管理
當代公共管理的一個顯著特點就是將工商企業管理的一些經驗、方法和理論引入到公共管理之中。作為人類社會的管理活動來說，公共管理與工商企業管理之間存在著相通之處，都必須履行包括計劃、組織、指揮、協調、人事、預算和控制等在內的一般的管理職能。但由於管理所要達成的目標不同、管理對象及內容的不同、管理行為的依據不同，它們之間又存在著差異。公共管理與工商企業管理是既相聯繫又相區別的兩類管理活動。其區別主要表現在：
（1）管理性質的不同
公共管理是國家、政府以及其他公共組織的職能、活動範圍，與公共利益相關，具有廣泛的社會公眾參與，以行使公共權力為基礎，是一個公共的事務領域。工商企業管理是工商企業或者個人對從原材料購買、加工生產到銷售等活動所進行的管理，是工商企業自己的事，主要遵循市場價值規律，是企業內部的事務領域。因此，與工商企業管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共組織的活動，而且公共管理的運作是在政治環境中進行的，具有了明顯的政治性或公共性的特徵。
（2）公共管理與工商企業管理的使命不同
公共管理以服務公眾、實現公共利益和維護公共秩序為目的；工商企業管理以營利為目的。公共管理的服務導向、顧客導向是基於委託一代理而形成的，反映了公共管理的民主、憲政理念；工商企業管理的服務導向、顧客導向是基於利潤而形成的，是為了在競爭中爭得更多的顧客和市場份額以獲取更多的利潤。
（3）效率意識的強弱不同
公共管理所需經費大部分來自於公共財政預算，公共管理者並沒有太多的削減開支和有效運作的誘因，成本一效益的觀念和意識差；工商企業運作的經費來源於本企業的生產所得，以獲取更多的企業利潤為動機，成本一效益的觀念和意識強。公共管理提供公共產品，工商企業主要提供私人物品，也參與公共產品的提供。
（4）責任的性質、範圍不同
與工商企業管理相比，公共管理更強調公共責任、社會責任。在工商企業管理中，權威和責任的劃分是比較清楚的；在公共管理中，公共管理運作的規模和複雜性、對官僚機構加以政治控制的要求、對一致性和協調的尋求等因素導致了責任機制的擴散，這種擴散加深並複雜化了公共決策的過程。
（5）管理的廣泛性、複雜性的程度不同
就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統比私人組織中的人事管理系統要複雜和嚴格得多。一般而言，政府工作人員的僱用和解僱要困難得多。在公共部門，僱用和提拔僱員的功績系統，包含了幾種標準，這往往超出了技術效率的觀點。
5、公共治理與善治
「公共治理」(public governance)與「善治」(good governance)是公共管理的核心概念。治理問題是20世紀90年代以來國際社會科學界尤其是公共管理界研究的熱點之一。世界銀行1992年度的報告就以「治理與發展」為標題；經濟合作與發展組織(OECD))1996年度公共管理發展報告的題目是「轉變中的治理」；《國際社會科學雜誌》1998年用了一期來專門探討治理問題。治理概念的定義繁多，可泛指任何一種活動的協調方式，包括最小國家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會一控制系統和自組織網絡等六種不同的用法。
世界銀行在20世紀80年代末用「治理危機」來概括非洲國家在發展過程中面臨的主要問題。在這裡，治理被等同於單個國家的可統治性，是「為了發展而在一個國家的經濟與社會資源的管理中運用權力的方式」。90年代後，世界銀行提出了「善治」口號，合法、法治、負責、透明、有效的政府構成了善治的基本要素，成為規範政治權力的主要標準。有人把治理視為公民社會的「自組織的組織間網絡」，認為這是一種沒有政府的治理，在公共資源管理、社區服務和跨國的地區性政策網絡中普遍存在。全球治理委員會也認為：「治理是或公或私的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突或不同利益得以調和並採取聯合行動的持續過程。」
二、公共管理學的研究對象
公共管理學的研究對象是要進一步解決公共管理學研究什麼的問題，包括從公共管理的產生中進一步認識它與公共行政、公共政策的關係，從公共管理與公共行政學、公共政策的關係中進一步認識公共管理學的特徵，從而科學地認識現階段公共管理是作為分支學科的學科定位還是獨立範式的學科定位。
（一）公共管理的興起
1．公共行政的反思
（1）公共行政的發展演進
從歷史的觀點來看，公共行政學自產生後100多年以來，經歷7許多重大發展階段，形成了許多理論流派。但迄今為止構成公共行政學研究背景的文化的、社會的和心理的因素沒有變，共同體信念沒有變。從19世紀末到20世紀60年代，公共行政學經歷了傳統公共行政學(traditional public administration)和行為科學公共行政學(behaviorism public administration)兩個發展階段。在這兩個發展階段上，雖然使用了不同的概念、理論、方法與研究模型，但公共行政學研究仍零植於領導藝術、經濟效率與政黨關係等方面；以管理學為其理論基礎，科學管理在公共行政學理論中佔據了主導地位；公務員的專長也受高度重視。 以效率、效益為導向的技術視野是這兩個階段公共行政的標誌，而平等與公正的問題在公共行政學理論中沒有受到重視。這兩個階段的區別是傳統公共行政學著重從制度、體制的構架與研究上尋求提高公共行政效率的途徑。所以，成爾遜、泰勒、法約爾、韋伯、古利克、厄威克等著重研究的是公共行政的組織結構與原則以及分工、層級節制體系、法令規章及工作標準，把專業分工原理廣泛地引入公共行政之中，提出了職能化、專業化管理的原理，總結概括出了管理幅度和管理層次原理；倡導「理性化一法律化」的組織形態；強調公共行政運作應以法律為規範。行為科學公共行政學著重從人和組織行為對效率的影響上尋求提高公共 行政效率的途徑。所以，以巴納德為代表的社會系統學派，以西蒙為代表的決策理論學派，以波齊曼、凱特爾、普雷斯曼、韋這夫斯基等為代表的公共政策分析與執行學派綜合運用人類學、社會學、．心理學等學科方法分析公共行政行為及其活動，使公共行政研究從體制結構的研究轉向了公共行政行為的研究，將公共行政所關注的問題由體制結構轉移到了公共項目(public program)及其產生的結果(consequence)上。
以經濟和效率為公共行政的基本目標，忽視了公共行政所應負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，從而構成了對現有政治制度的糧本威脅，導致了各種社會危機，對政府的不信任和民權運動高漲。政策科學和公共行政學集合在一起，以塔爾科特.柏森斯、卡斯特、羅森蘇韋克、高斯、雷格斯等為代表的學者採用系統分析方法，從整個公共行政活動及其與環境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內部各個部分之間的關係，致力於謀求公共行政與其環境之間及公共行政內部各部分之間的動態的、具體的一致性，以保證公共行政的高效能、高效率。這種研究強調公共行政適應環境的權變觀念與生態觀念，使公共行政學發展到系統權變公共行政學時期。60年代後期，以弗雷德裡克森(Frederickson)為代表的新公共行政學理論(new public administratior。)發展了社會公平理論，認為經濟和效率不是公共行政的核心價值，核心價值應是社會公平(social equity)，主張將「效率至上」轉為「公平至上」；強調公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型』強調公共行政的顧客導向，將顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標。
70年代出現和興起的政策科學(p01icy science)和公共政策分析(Public Policy Analysis)成為了公共行政中的主流學派。為了適應公共行政部門對政策執行和政策管理的要求，以普雷斯曼(Jeffrey L Pressman)和韋達夫斯基為主要代表的學者謀求政策科學、政策分析與公共行政的結合，使政策科學與政策分析轉而重點研究政策執行和公共項目(Public Programs)，而不再重點研究機構(Institu1ion)。正如凱特爾(I)onald F．Kettl)所說，政策執行研究將問題的焦點由結構與過程轉移到公共項目及其所產生的結果上。
總之，在當代，從科學知識的發展來說i隨著資訊時代和知識經濟的來臨，人們從多角度、多側面來認識公共行政，各學科之間相互交叉、相互滲透的明顯趨勢導致了公共行政學多元式的綜合(merger of p1Liralism)研銷方式。這種研究方式強調各學科之問理論與方法的互補，運用各學科理論及其研究方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題。這些不同的理論與方法都縣存同公其行政學範式下理論研究與實踐活動的自我調整，例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的、政治的和法律的方法採履行對整個社會及各個部分進行規則管理和提供公共服務的職能；以戴維-奧斯本、特德、蓋布勒為代表的企業家政府理論(entrepreneurial government theory)，主張把企業或私營部門經營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來；以胡德等為代表的新公共管理理論，從現代經濟學和私營管理理論與方法中吸取營養，形成了自己的理論基礎。公共管理的P途徑和B途徑逐漸匯合，形成了公共管理這個新興的分支學科。
2．公共行政的反思
為了迎合工業革命後社會對政府管理效率的需求，作為公共行政學的奠基人，威爾遜(w()odtow Wikson)認為執行憲法比制定憲法更加困難。為了使政府不走彎路，他把政府劃分為兩個領域(spheres)即「政治」與「行政」，他認為就政府應當做什麼而言，政治領域就是由大多數選舉出來的代表來決定各種選擇；行政領域就是政府貫徹執行經過合法程序所通過的各種規定，這種執行過程不是政治幹預。根據威爾遜的觀點，政治與公共政策的形成有關，行政與公共政策的執行有關。在此基礎上，他進一步闡發了公共行政應當從政治中分離出來的基本思想：(1)行政學科應當建立在單一的組織原型的基礎上，它能普遍運用於一切政治制度；(2)任何良好的行政科學必須使它自己從政治學領域中分離出來；(3)行政科學的指導價值是效率；(4)有效的公共行政要求政府權力有單一的領導中心。」同時，他還認為建立獨立的公共行政學的目的就是「使政府不走彎路，使政府專心處理公務和少作政治幹預，加強和純潔政府的組織機構，為政府的盡職盡責帶來美譽」。威爾遜的這些思想奠定了公共行政學的理論基礎，並對後來公共行政學的發展產生了重大影響。
雖然理論與實踐已證明政治與行政是不可分的，但從功能主義的角度來說，威爾遜關於「政治一行政二分法」(the politics administration dichotomy)的思想對於公共行政學從政治學中分離出來成為獨立的學科和形成公共行政學範式，以及調和發展民主與追求行政效率、行政專業化所產生的衝突具有十分重要的意義。因為民主憲政的內涵要求民眾的控制和參與，這就會與行政效率理論和專業化理論相衝突。行政效率理論和專業化理論強調的是系統化的規則與內部程序，這在相當大的程度上不同於民主化的監控。在當時的社會條件下，威爾遜所面臨的基本難題就是如何調和這兩|種思想或觀念。正是從解決這一基本難題出發，威爾遜提出了把政府劃分為「政治」與「行政」兩個領域。
繼威爾遜之後，懷特(Leonard white)在1926年出版了美國第一本公共行政學教科書《行政學導論》。這本書的核心觀點是：(1)行政是一個單獨的過程，無論從哪一級角度看，其基本特徵是大致相同的；(2)行政研究應當建立在管理的基礎上，而不應當建立在法律的基礎上；(3)行政由一門藝術轉化為一門科學的趨勢日益具有重要意義；(4)行政已經成為，而且將繼續是現代政府的中心問題。懷特的這本書使公共行政學成為了一個單獨的研究領域，並具有較為完整的學科體系，標誌著這門學科的基本形成。但值得提出的是在美國，公共行政研究與專業培訓的增長則是在20世紀30年代和40年代。
20世紀60年代中期以後，公共行政學明顯地表現為兩種取向：一種是以弗雷德裡克森等人為代表的新公共行政學(new肌lblk：administration)，它強調民主取向，強調社會公平與公正；另一種是政策分析或政策科學(policy analysisor public sciences)，其根源可以追溯到1951年拉斯韋爾(H．Lasswell)等主編的《政策科學》一書。60年代末和70年代初政策科學迅速成長，在七八十年代成為與公共行政學相抗衡的學派。公共政策學院和商學院的推動，特別是前者對政策執行的研究培育出了公共政策途徑。
由此可以看出，效率、公平公正、民主、秩序等共同構成了公共行政的價值體系，從而使公共行政的研究表現出兩種價值取向：一種是管理主義的取向，它秉承管理學和經濟學的傳統，關注效率，強調工具理性；一種是憲政主義的取向，它秉承政治學和法學的傳統，關注民主、社會公平，強調對公共權力的制約和限制。公共行政從產生到20世紀60年代，是以管理主義為研究取向的；新公共行政學是以憲政主義為研究取向的。20世紀70年代由公共政策學院和商學院發展而來的公共管理分支，表現出強烈的管理主義取向。例如，佩裡和克雷默 (Kenneth L Kraemer)在《公共管理：公共的和私人的觀點》一書中在界定什麼是公共管理時明確表示，他們關於公共管理的靈感來自威爾遜的「公共行政學研究」，並將威爾遜的思想基礎歸納為如下四個方面：(1)以政府作為主要的組織脈絡背景；(2)以執行功能作為合適的焦點；(3)以發現有效管理的原則和技術作為發展管理能力的關鍵；(4)將比較作為該領域研究取得進展的方法。因此說，公共管理學是新泰勒主義的復興，或者說是古典行政學的回歸。
這樣，無論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對公共行政學途徑的補充與發展。在20世紀二三十年代所形成的、並在60年代中期以前一直居於支配地位的公共行政學是建立在科層制理論和政治一行政二分法的基礎上的，它將自己的研究對象主要集中於行政組織或官僚體制上，以組織的內部為取向，注重機構、過程和程序以及行政原則的研究，並以行政效率作為追求的最高目標。在與厄威克(Lyndall Urwick)合編的《行政科學論文集》中，古利克 (LutheI&,lick)將公共行政學的基本原則概括為「P()SIⅪORB」，即計劃
(planning)、組織(organizing)、人事(staffing)、指揮(directing)、協調(co-ordinating)、報告(reporting)和預算(budgetmg)七個原則或原理。
第二次世界大戰後，傳統的公共行政學受到了來自各個方面尤其是政治學行為主義的批判。在這些批判者中有西蒙、達爾、阿普爾比(Paul H．Appleby)、諾頓朗(Norton E．Long)和沃爾多等。行為主義革命從對體制(官僚機構)的研究轉向對政治行為的研究，從而使公共行政學失去了在政治學中的中心地位。然而，至今行政學的根基並未真正動搖，新的範式並未確立。儘管西蒙猛烈地抨擊行政學的政治一行政二分法及其行政原則，並提出一種以決策為中心的行政理論，但他最終並未擺脫行政學框架的束縛。
2、公共管理的產生
20世紀80年代，公共管理途徑在美國大學的公共政策學院和商學院逐漸成長起來。波齊曼和凱特爾等學者對此作了清楚的說明。波齊曼在《兩種公共管理概念》一文中說：在70年代末的美國大學中，幾乎同時出現了兩種明顯不同的公共管理途徑：一種是來自公共政策學院的政策途徑(the policy approach)稱為P途徑；另一種是來自商學院並受傳統公共行政學影響的商業途徑(the business approach)，簡稱為B途徑。
在波齊曼看來，公共政策分析或政策科學是一種以政策研究定向，重視定量分析方法尤其是經濟學分析手段的一種新學科，公共政策學院部分地是以與舊的公共行政學院決裂的方式創建起來的。然而，這種新學院或新學派很快發現了自己的局限性：停留於政策制定或部門管理很少要求正式的定量分析或重大的政策設計，而對政策執行或政策管理有更多的要求。公共政策學院需要某些與公共行政學相類似，但又與這個舊的學科有區別的東西。公共管理正是在70年代開始興起的執行研究熱潮中，作為這種解決辦法而出現的。
普雷斯曼和韋達夫斯基所發起的政策執行研究，將項目作為基本的分析單位，機構方面的重要性不再由它自身所決定，而是由它與公共項目績效的相關性所決定。許多執行研究的學者將執行研究看作是一種新的東西(既不同於政策制定研究，也不同於傳統的行政研究)。凱特爾認為，執行研究從兩個方面推動了公共管理的形成：(1)執行研究將問題的焦點由組織(尤其是結構和過程)轉移到公共項目及其產生的結果上。這種研究焦點的轉移具有深刻的含義，即學者們再也不能單一地看待組織及其對公共項目的貢獻了。執行研究把項目放到了核心地位並要求研究組織對項目做出貢獻。(2)執行研究首次使績效問題變成了爭論的焦點，公共行政學者們不能再自信地假定如果行政人員以正確的方式執行並調整行政系統的話，那麼，政治家所制定的政策就能產生有效的結果。管理績效問題超出傳統行政學所能解釋的範圍，這就正如哈格羅夫(Erwin C．Hargrove)所說：在政策方案和政策結果的鏈條中缺少一個環節，那就是績效管理。
執行研究超出了公共行政學，也超出了政治學，從而具有了一個更廣泛、綜合的跨學科基礎。這是因為公共行政學的組織焦點留下了一些重要的問題沒有解決，執行運動的學者們也想從績效重要性的發現中創立一種新的知識體系，而來自不同學科領域的學者帶來了不同的思考方式和知識基礎。正是這種由組織結構與過程向項目與績效的焦點轉移的趨勢以及不同學科學者的共同努力，促成了公共管理學的興起。
在這個過程中，工商企業管理的研究者們為公共管理學的產生作出了貢獻。他們將工商管理和經濟學的概念、理論和方法應用於公共部門管理的研究中，並仍然關注組織結構和強調以過程為取向，主張在公共部門中引入私人部門的管理經驗和模式，並把焦點集中在戰略和組織管理上。
1991年美國的公共管理學術研討會是公共管理學作為一個新的分支學科產生的標誌。大會論文集――《公共管理：藝術的現狀》，可以看作是公共管理學派的「宣言」。這次會議的主要動機是「把不同公共管理途徑的信徒們團結起來」，目的是：(1)評估公共管理學科的現狀；(2)發表和交流最新最好的公共管理研究成果；(3)通過弄清理論、研究和方法論的分歧來推動公共管理的發展；(4)為公共管理學者之間的交流創造便利條件。會議達到了預期的目的，取得了巨大的成功。
因此，20世紀90年代以後，公共管理學逐步成為與公共行政、公共政策分析共同進行公共部門管理研究的三大途徑之一。歐文E休斯在《公共管理與行政》一書中認為，公共行政、公共政策和公共管理都是對公共部門的研究，是三種不同的範式或途徑，它們之間是相關的。然而在美國公共部門的研究中，這三個學派的學者之間的學術聯繫很少，他們有各自的追隨者，有各自的學術會議和雜誌。由於公共管理的特點以及其更適於當代公共管理實踐的要求，被部分學者看作是代表了公共部門管理研究領域的發展方向，它更具生命力，更有前景。
（二）公共管理學的研究對象
1．確定研究對象的基本思路
作為公共行政學的分支學科，公共管理學的研究對象、研究範疇和方法論體系決定了公共管理學研究的固有規律。公共管理學應按照學術活動固有規律來開展其研究活動，才能揭示公共管理現象、各種公共管理關係及其發展的規律性。
公共管理學是以公共管理活動為基本對象，研究以政府為核心的公共組織管理什麼、如何進行管理、管理中的各種關係以及發展規律的學問。從這個角度看，公共管理學不是對公共行政學的否定，而是對公共行政學的積極發展。從研究對象來說，公共管理學不再像公共行政學那樣更多地將自己限制在對政府行政機關的研究上，而是把研究範圍擴展到其他非政府的公共組織方面。從研究焦點來說，公共管理學從以往公共行政學的「內部取向」轉變為「外部取向」，由重視機構、過程與程序的研究轉到重視項目、環境、戰略與績效的研究。從研究方法來說，公共管理學改變了以往以規範研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應用，廣泛吸收經濟學、管理學和政策分析方法等學科的理論與技術手段。
公共管理學的發展，離不開更開放的學術視野和更廣闊的學科發展平臺。我們主張公共管理是經濟學、管理學乃至社會學等多學科融合的結果，但政治學、行政學仍然是公共管理學的學科基礎。切斷公共管理學與政治學、行政學的內在聯繫，極容易導致把公共管理看作是純技術化的「管理主義」傾向。公共管理學應該是價值理性與工具理性的有機統一體，不僅要解決「如何做」的問題，也要解決「為誰做」的問題；不僅要回答在實踐中出現的各種公共事務和社會問題如何解決的「管理」問題，同時更要回答「為何做」和「為誰做」的「公共」問題。
由此分析，公共管理學研究的對象，同時也是其服務的對象。這又使公共管理學研究具有了實踐功能。公共管理學所包含的每一種理論與方法，都直接或間接地為公共管理實踐活動提供了具體的指導，具有重大的諮詢參考意義。公共管理學研究的實踐性是公共管理學的生命力之所在。公共管理學研究應重視實踐、注重現實。但現實並不等於現存，用恩格斯的話來說，現實是具有必然性的現存。公共管理學不能僅僅局限於只研究現存的東西和現實中所存在的問題，否則，其結果只會遠離現實。
公共管理學研究既遵循學術規範，研究和探討各種公共管理現象、關係及其發展規律，同時又服務於公共管理的實踐活動。因此，公共管理學研究的目標也必然包括兩個方面：在學科理論與學科建設方面，研究各種公共管理現象、關係及其發展規律；豐富和發展公共管理學的理論與研究方法；健全和完善公共管理學學科體系與基本範疇體系；健全和完善公共管理學教育體系和人才培養體系，開展公共管理教育和專業人才培養。在為公共管理實踐服務方面，公共管理學著力於為公共管理活動解決現實問題提供可供選擇的理論與方法，特別是要研究如何推行電子政務和應用信息技術創新公共管理方式、建立電子化政府；研究如何開展績效管理、建立績效評估指標體系；研究如何提高管理效率和管理能力、建立和發展公共責任機制；研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結構、功能及其與環境的關係；研究公共管理活動的過程及其環節(如組織、決策、溝通、協調、監控、評估等)；研究如何應用人類所創造的各種科學知識及方法來解決公共事務的管理問題，以促進包括政府在內的各類公共組織更有效地提供公共物品與公共服務，為公共管理實踐提供具體操作規程，提供有效的理論與方法指導。
因此，公共管理學是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規律性的學科，它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。
2．公共行政學的研究對象與體系
公共行政學的基本理論是人們對各種行政現象、行政關係及其發展規律的系統認識與說明。因此，隨著人們認識與說明的不同，公共行政學的基本理論也就有不同的表達方法。例如，羅伯特登哈特(Robert B．Denhardt)認為，公共行政學理論來源於公共組織理論、政治學理論、社會學理論、經濟學理論、倫理學理論等，由此出發，他把公共行政學理論概括為：(1)政治與行政；(2)官僚機構與民主政治；(3)組織與管理；(4)理論與實踐；(5)公共組織理論。美國傑克瑞賓(Jack Rabin)等教授編寫的《公共行政手冊》 (Handbook ofPublic Administration)一書，把公共行政學的基本理論概括為：公共組織理論；公共預算與財政管理理論；公共人事行政理論；聯邦與政府間關係理論；公共政策與分析理論；公共決策理論；比較公共行政理論；公共行政的法律規則理論；公共行政教育理論；司法行政理論；行政發展理論；行政環境理論等。美國詹姆斯佩裡(James L．Perry)教授在他1996年出版的《公共行政手冊》 (Handbook of Public Administration)一書中，把公共行政學的基本理論概括為：公共組織理論、行政責任理論、公共政策的制定與執行理論、公共預算與財政管理理論、人力資源管理理論、公共行政倫理理論、公共行政技術與方法論。公共行政學者霍哲(Holzer)教授和蓋布雷林(Gabrielian)博士將100年來美國公共行政學總結為五大理論：誠實、黨派及像企業一樣的政府；經典管理模式；政治與政策制定；人類行為；項目的有效性。
與研究對象相聯繫，關於公共行政的概念，德懷特沃爾多在他早期研究《什麼是公共行政?》中認為，公共行政存在著「兩種典型定義：第一，公共行政是為達到政府目的而對人與物質的組織與管理；第二，公共行政是管理國家事務的藝術與科學」。他認為，關於公共行政學是藝術還是科學的爭淪，其原因在於「『公共行政』這個詞有兩種用法」，「一是知識探索的一個領域、一門學科或一種研究；二是一個過程或一種行為――管理公共事務。這兩種含義緊密相關，卻又各不相同」。他還認為，公共行政學是「研究公共行政這一特定過程的學問」，而「公共行政就是政府持續不斷地活躍著的業務工作，這種業務工作通過一系列組織和管理程序，同法律的執行聯繫起來」。
FA．尼格羅和L．G．尼格羅認為，公共行政學研究政府的公共行政活動，而公共行政可以分解為如下內容：「(1)是公共機構中的一個協作性集體的努力； (2)它遍布於三大政府部門(行政、立法和司法)及它們之間的相互關係之中； (3)它在公共政策的形成過程中發揮重要作用，因而是政治過程的一個部分； (4)在許多主要方面與私人行政不同；(5)在為社區服務方面與大量的私人團體和個人有著密切聯繫。」
理察J斯蒂爾曼二世(Richard J．StillmanⅡ)編寫的公共行政學教材《公共行政：概念與案例》，列舉了12種關於公共行政的概念，並指出：這些公共行政概念中一般地都包含了如下幾個方面：第一，公共行政是指政府行政部門的活動，當然，它也與立法和司法部門相聯繫；第二，公共行政必須明確地表達和執行公共政策；第三，公共行政包含著涉及與協調人的行為和人的努力的廣泛問題；第四，公共行政在許多方面不同於私域管理；第五，公共行政擔負著提供公共產品和公共服務的職責；第六，公共行政執行法律的活動必須以法律為基礎。
對我國來說，在公開出版的教科書中，「行政管理』』理論一般都包括行政環境理論、行政組織理論、行政領導理論、行政決策理論、行政職能理論、行政執行理論、人事行政理論、財務行政理論、行政法制理論、行政道德理論、行政監督理論、行政發展與改革理論等。
我國的「行政管理」理論與西方公共行政學理論在理論的具體內容上存在較大區別。因此，我們在研究公共行政學的基本理論時，有兩個方面的基本任務：一是公共行政學應包含哪些基本理論；二是各個基本理論的主要內容。同時，我們也不能把以往公共行政學中各學派的理論觀點就等同於公共行政學的基本理論。公共行政學的基本理論是對各種行政現象、行政關係及其發展規律的系統認識與說明。因此，各種行政現象、行政關係及其發展規律構成公共行政學基本理論的外延；系統地認識與說明各種行政現象、行政關係及其發展規律則構成公共行政學基本理論的具體內容。
我國學術界關於行政、公共行政的認識可劃分為兩個階段。第一個階段是從 20世紀80年代行政學在我國的恢復到1997年國務院學位委員會提出研究生專 業目錄的修改。在這段時問裡，我國的行政管理學是作為政治學的一個分支學科 進行專業設置的；相關概念「行政」、「行政學」、「公共行政」、「行政管理」、「行 政管理學」，在含義上沒有明確區別，都是指政府行政機關依法對國家公共事務、政府內部事務和社會公共事務的管理。
第二個階段是從1997年研究生專業目錄提出修改一直到現在。在這段時問裡，中國社會主義市場經濟和社會改革獲得了日益深入的發展，並處於由計劃經 濟體制向市場經濟體制過渡的歷史轉軌時期；國際經濟一體化、全球化的趨勢日益明顯，西方國家以政府改革為核心的「新公共管理運動」(new public management movement)的思想理論大量傳人中國。與體制轉型的社會現實相聯繫和受 外來新思想的影響，以政府管理為核心內容的行政管理概念已經不適應我國社會 發展的要求，改變原有行政管理的主體範圍、管理對象範圍、管理方式以及行政理念的要求日益強烈。
顯然，與公共行政學相比，儘管政府行政機關仍是公共管理學研究的核心主體，但其他公共組織的管理活動也同時納入了公共管理學的研究範圍之中。
3.公共管理學的理論體系
我們按照公共管理主體、公共管理價值、公共管理資源與公共管理手段等基本範疇及其內在邏輯聯繫建構公共管理學的理論體系。該體系包括公共管理主體、公共管理價值與規範、公共資源管理、公共危機管理以及公共管理技術與方法、公共管理改革與發展。具體如下：
一是公共管理主體理論，主要內容包括公共組織理論、公共領導理論。
二是公共管理價值與規範理論，主要內容包括公共政策、公共管理倫理、公共責任、公共管理法律和公共管理監督。
三是公共資源管理理論，主要內容包括公共人力資源管理、公共預算與公共財政管理、政務信息資源管理。
四是公共危機管理以及公共管理技術與方法，主要內容包括公共危機管理、傳統行政管理方法、當代公共管理治理的新工具(市場化工具、工商管理技術和社會化手段)、公共部門績效評估。
五是公共管理改革與發展理論，主要內容包括公共部門改革、公共治理新模式。
4．公共管理學的學科特徵
作為公共部門管理研究的公共管理途徑，與公共行政學途徑、公共政策途徑相比較而言，其基本特徵在《公共管理：藝術的現狀》和《公共管理的現狀》這兩本論文集中已經作了相當充分的討論。凱特爾認為，公共管理運動所發展起來的公共管理途徑既不同於公共行政學途徑，也不同於政策分析中的執行研究途徑。公共管理途徑的倡導者試圖從案例分析和實踐經驗中汲取可以廣泛應用的經驗教訓。凱特爾綜合了20世紀80年代公共管理學的代表性著作，對公共管理學的學科特徵進行了較全面的歸納。
公共管理學的學科特徵主要表現為：
(1)研究對象與範圍的特徵。公共管理學並不像公共行政學那樣，將自己主要局限於政府行政機關特別是官僚機構的研究上，而是把研究對象擴大到立法機關、司法機關等其他政府機關和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。
(2)跨學科和綜合性的特點。公共行政學主要建立在政治學的基礎上，尤其是將官僚體制理論和政治～行政二分法作為其理論基礎；公共管理學的研究者來自各個不同的學科，他們充分吸收了當代各門科學的理論和方法，特別是更多地依賴於經濟學的理論和方法，並日益與工商管理學相融合。因此，公共管理學具有更廣泛的學科知識框架，更具跨學科、綜合性的特點。
20世紀70年代以來，政策科學與經濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合，最終導致公共部門管理領域新途徑的出現。公共管理學者來自於公共行政學、經濟學、政策分析、管理學等學科領域；公共管理學突破了公共行政學的學科界限，把當代經濟學、政策科學、管理學、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統公共行政學、政策科學的某些主題的基礎上，在研究領域及主題上有重大的突破與創新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換範式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；公共管理學更多地從經濟學的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，常常被人們稱為「以經濟學為基礎的新政策管理理論」或「市場導向的公共行政學」。
(3)具體研究問題的特徵。公共管理學將研究焦點由傳統公共行政學的「內部取向」轉變為「外部取向」，從重視機構、過程和程序研究轉到重視項目、結果與績效的研究，這使得戰略管理、公共管理的政治環境、項目執行、績效評估、公共責任制及公共管理倫理這樣一些在公共行政學中沒有的或不被重視的主題成為公共管理學的核心主題。
同時，公共管理學也涉及大量的公共行政學沒有涉及的其他主題，如公共物品、公共選擇、集體行動的邏輯、委託一代理、產權、交易成本、交換範式、制度安排與創新、政府失敗、準市場、學習型組織、多元組織、認知風格、管理網絡、管理工具、成本核算、信息管理系統等等。
(4)公共管理學既是實證的，又是規範的。公共管理學既是實證的，重視經驗研究、重視從經驗中汲取知識和重視以問題為導向，又是規範的，提倡研究 「應該不應該」的問題，用以規範公共管理行為。因此，案例分析成為公共管理的一種核心研究方法，這就有別於公共行政學過多地局限於規範研究，囿於普遍適用的「行政原則」的探討。
(5)更具現實性。公共管理學將其建立在當代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎上，是從這種實踐中產生的新理論體系，反過來又成為指導這種實踐的模式。與公共行政學相比，它更具有現實性。
三、公共管理學的研究途徑和方法
1．公共管理學的研究途徑
公共行政學在其發展的不同階段，採取了不同的研究途徑或研究方法。早期的公共行政學者主要採用制度或法理的研究途徑(形式主義的研究方法)，側重於政府制度、機構、法規方面的研究；20世紀20年代，受「科學管理革命」的影響，公共行政學採用了所謂的「原則」研究途徑，注重一般的行政管理原則的探索和概括；三四十年代，受政治學「行為主義革命」的影響，公共行政學推崇經驗科學的研究方法，把觀察、實驗、模擬、抽樣、訪談、調查一類的方法用於對行政行為的研究；二戰後尤其是五六十年代之後，公共行政學者廣泛地運用運籌學、系統分析、損益分析、案例研究、計算機模擬等新的研究方法及手段。
公共管理學作為公共行政學中的一個分支學科，由於學科背景等方面的差異，在研究取向上展現出不同的風貌，從而顯現出不同的研究途徑。美國著名學者波齊曼認為，公共管理學研究可分為兩種途徑：公共政策途徑(the policy approach，又稱為P途徑)和企業管理途徑(the hlsiness approach，又稱為B途徑)。
波齊曼在《公共管理：學科的現狀》的導言――「兩種公共管理概念」一文中則力圖將P途徑和B途徑加以綜合，認為公共管理途徑應具有如下特徵：
(1)既關心戰略，又關心過程，但以一種外部的焦點為取向；(2)在強調硬知識(管理方法、技術尤其是定量分析技術)的同時，繼續關注「軟知識(管理的政治環境、價值等)；(3)以資深公共管理者(中層和高層管理者)為方向； (4)給公共管理中的「公共的」下更廣泛的定義，以便將非營利組織、私人企業的公共方面包含其中；(5)關注理論和規範研究。
P途徑強調的是與政策分析的淵源關係，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關。但P途徑的公共管理對政策分析強調計量分析與經濟學應用的思路不滿，更看重政治和管理的層面。具體地說，P途徑的公共管理有如下特徵：第一，著眼於高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務的取向，推崇通過個案研究來發展相關知識；第三，強調與政策分析結合，進行具有前瞻眭的規範性的理論研究。
B途徑重視的不再是內部行政管理的機制與過程，而是受管理主義的影響，主張效法企業，以企業管理的方法來提升公共部門的服務質量，新公共管理思潮是其代表。在這一派的理論中，許多概念是直接從企業管理借鑑過來的，如民營化、企業型政府、全面質量管理、績效評估等。具體來說，B途徑的公共管理的特徵是：第一，偏愛企業管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴格區分；第三，除了重視策略管理及組織問的管理外，還強調對公共管理的過程進行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法。
按照波齊曼的說法，公共管理這兩個來源或途徑有其各自的體制與職業上的背景或基礎，P途徑主要來自公共政策學院，並流行於「公共政策分析與管理學會」中，其研究成果(論文)最常見於《公共政策分析與管理》雜誌；而B途徑主要來自商學院，並為管理科學學院的公共部門管理學部以及美國公共行政學會所使用，其論著最常見於《管理科學評論》、《管理科學院院刊》和《公共行政評論》等雜誌。波齊曼將這兩種途徑加以比較，認為兩者有某些共同點，如以組織外部定向(即關心行政機構以外的東西)，強調政治因素在管理中的作用；重視規範研究並關心改善管理績效，主張從經驗中學習，尤其是偏愛案例分析法。這兩種途徑又各有所長：P途徑重新認識政策分析對於公共管理的重要性，學習實踐者的經驗，重視吸取經驗教訓並加以傳播，促進政治執行官與資深管理者的對話；而B途徑更強調以研究和理論取向，應用和融合不同學科的理論、方法和技術，發展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎的綜合框架，注重戰略管理，一關心過程問題，把焦點集中在職業化的公共管理者而非政治執行官身上。
作為公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑之間的差異也是明顯的。但它們之間也有很多共同之處，例如：它們的眼光並不局限於行政機關內部，而將關注的焦點放到公共部門與外在環境的關係上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重視經驗性的材料。
公共管理學是一個跨學科、綜合性的研究領域，它可以有不同的研究途徑、方法或觀點。首先，公共管理學可以從不同的社會科學學科的框架中來加以研究，在西方(美國)公共管理學的發展中，形成的較有影響的學科途徑有管理學途徑、政治學途徑、法學途徑和經濟學途徑。其次，可以從某些社會科學的理論、假設或模型出發來研究公共管理過程，由此形成的研究途徑更是多種多樣。研究途徑、方法的不同，對公共管理過程就會做出不同的描述或解釋，從而形成不同的公共管理理論。
戴維H羅森布魯姆在《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》一書中認為，公共行政學的研究有三種主要的研究途徑，即管理途徑(包括傳統的管理途徑和新公共管理途徑)、政治途徑和法律途徑。他說：公共行政的研究有三條相對分明的途徑，各自對公共行政有不同的闡述。一些人把公共行政視作一種管理行為，與民營部門的運作相類似；另外一些人則強調公共行政的公共性，從而關注其政治的層面；還有一些人注意到了主權、憲法和管制實踐在公共行政中的重要性，從而將公共行政視為一種法律事務。三種不同的研究途徑對於公共行政的運作，傾向於強調不同的價值和程序、不同的結構安排，也用不同的方法看待公民個人，而每一種途徑對於如何發展公共行政的知識也有各自不同的主張。更為複雜的管理途徑又可以分為兩派：傳統的管理途徑和當代以改革為導向的「新公共管彈」。
公共管理學更多地以經濟學為基礎，因此，經濟學途徑已成為公共管理學研究的一個重要途徑。它採用經濟學的理論假定、概念框架、分析方法及技術來看待公共管理問題。在當代公共管理及公共政策學科中，最有影響的經濟學途徑是公共選擇理論和新制度學派。萊恩在《公共部門：概念、模型與途徑》(第三版)一書中認為，公共部門中的政策制定與執行的過程是通過來自公共選擇、新制度經濟學、政策執行、管理與評估等不同領域的模型或途徑來進行研究的。
公共選擇理論是20世紀70年代發展起來的一種「新政治經濟學」或「政治的經濟學」理論，80年代以後被廣泛地應用於公共管理和公共政策領域。公共選擇理論將「經濟人」假說、交換範式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領域。作為一種公共政策的研究途徑，公共選擇理論假定：政治行動者個人(不管是決策者還是投票者)都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。
新制度主義或新制度學派是一種新的、影響在不斷加強的公共政策研究途徑。它強調製度在政治生活中的決定性作用，認為制度自身是人類設計的產物，是工具性指向的、個人的目的結果；制度之所以在社會中存在，是因為它們可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制(官僚制)；作為持續不斷的正式或非正式的規則，制度規定行為角色、約束行為和形成期望，因而它們不僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。
2．公共管理學研究方法
公共管理學是一門實踐性、應用性的學科，從學科歸屬來看，它既是一個獨立的研究領域，又是公共行政學的一個重要分支學科。因此，它的研究方法與公共行政學有諸多的相同和相似之處，也有明顯的差別。公共管理學的興起，在方法上的突出特徵是強調用跨學科研究途徑來研究公共管理問題，提倡以問題為中心的研究方法，既保留了公共行政學的一些行之有效的研究方法，又注意隨時吸收當代科學方法的新成果。公共管理學的基本研究方法有：
（1）實踐抽象法
社會管理是人類社會最基本也是最古老的管理職能，在長期的公共管理實踐中，人們已形成一些較穩定、定型化的行之有效的操作方式或思考方式。因此，如果將這些經驗式的程式加以總結、概括和抽象，就可以形成一定的公共管理理論。這種對管理實踐進行總結、概括和抽象，以獲得新的公共管理理論的方法，就是實踐抽象法。
實踐抽象法主要是通過分析公共管理人員怎樣進行實際操作，如他們如何確立問題，如何搜集信息去分析問題，如何尋求、判別與選擇解決問題的種種方案，如何實施最優的方案等等，找出公共管理過程或某一個環節中帶有規律性的東西，從而抽象出公共管理的理論、原則、方法等，用以指導新的公共管理實踐。實踐抽象法的基本取向，是從實踐中來，再回到實踐中去的不斷反覆。
（2）實體分析法
公共管理中的實體分析法，就是在進行公共管理研究時，將公共管理的主體即公共組織，如政府公共部門、非營利組織和準政府組織等，作為一個實體來看待，重點分析該實體存在和發展的前提條件及其與環境的關係，從而獲得對這一實體活動的條件和規律等的認識。運用這一研究方法的一個前提條件是要熟悉、了解政府部門和相應的非政府組織及其行為過程，了解法律、政策等要素。例如，制約公共管理機構的主要因素、公共管理機構的目的、所開展的活動、所擁有的資源和權限、所面臨的主要問題等。通過對這些基本問題的理解，去分析公共管理機構作為實體性存在的基本狀況，獲得公共管理的認識和理論。
實際上，實體分析法不僅僅是研究公共管理的方法，也是公共管理實踐中經常使用的工作方法，因為在公共管理中，通過這種實體分析法，往往可以形成一套理論和技術，幫助公共管理人員去分析本部門關於管理目的、制約因素、資源和權限以及面臨的主要問題等情況，從而制定並實施相應的管理方案和措施，提高管理的效率。
（3）實驗法
實驗法的本質是通過設計模擬實驗，將事物的各個因素、事物的發展過程再現出來，以找到這種事物在真實世界中的各種數據及面貌。使用這一方法的必備條件是：實驗環境必須是經過周密設計並排除與實驗無關因素幹擾的可控環境，實驗按計劃有步驟地進行，實驗結果通常必須進行科學的統計和分析。為了得出精確可靠的實驗結果，可以進行反覆實驗和對比實驗。
實驗法最初來自於自然科學。自然科學中的實驗分析可以做到精確，社會科學中的實驗做不到這一點，因為它涉及人的行為，而人的行為在許多情況下是難以真正準確地加以預測的。因而嚴格地說，社會科學中的實驗分析更多的只是一種準實驗分析。公共管理學中實驗分析更多的是準實驗分析，通過選擇某些對象或領域，甚至人為地提供某些條件，推行管理實驗或政策實驗，以取得經驗，全面推廣或鋪開。
實驗法也是公共管理研究中的一個重要方法。在公共管理研究中，可以通過選擇特定的對象或領域，甚至人為地提供某些條件，進行管理實驗或政策實驗，以取得在更大範圍推行某一類公共項目、實施某一種改革甚至整個公共管理體制改革的經驗。實驗法可以採用典型實驗法和跟蹤實驗法進行研究。
（4）系統分析法
就其本質而言，系統分析是一種根據客觀事物所具有的系統特徵，從事物的整體出發，著眼於整體與部分、整體與層次、整體與結構、結構與功能、整體與環境等的相互聯繫和相互作用，求得優化的整體目標的現代科學方法。公共管理學中使用系統分析方法的目的，是要幫助人們理解公共管理系統及其與社會環境的關係；鼓勵對公共管理系統的各個組成部分、公共管理過程的各個環節進行同時的研究；引導人們注重這一系統中的結構、層次與功能；促使人們從不同的角度提出問題，開拓新的知識領域。系統分析方法的內容包括整體分析、環境分析、結構分析、層次分析、相關分析等等。
20世紀60年代以後發展起來的系統分析方法為公共行政學理論與管理知識的匯合、為各種公共行政學理論流派的統一創造了機會。系統分析方法給人們提供了一種從整個公共行政活動及其與環境的相互作用中看待公共行政的途徑，也為研究公共行政內部各個部分之間的關係提供了指導。同時，系統理論還為公共行政適應環境的權變觀念與生態觀念提供了基礎。運用這種研究方式著重研究的是公共行政與其環境之間的相互關係和公共行政內部各部分之間的相互關係以及確定關係模式即量變形態；致力於謀求公共行政與其環境之間及公共行政內部各部分之間的動態的、具體的一致性，以保證公共行政的高效能、高效率。在這方面最主要的代表人物是塔爾科特柏森斯、卡斯特、羅森茨韋克、高斯、雷格斯等。
（5）比較分析法
比較分析法，通常是指把所要研究的對象與不同的或相似的事物放在一起作比較，或將研究對象在不同階段的情況進行比較，通過鑑別事物之間的異同及其制約因素等，加深對事物的認識，找出事物的本質或規律性的東西。相應地，比較分析法可分為橫向比較法和縱向比較法。比較分析法的要點是通過對不同事物或同一事物在不同階段的情況等進行比較，從中找出共同點、本質或規律性的東西。公共管理學中的比較分析要求研究者對不同國家或地區的公共管理系統及過程加以比較，要求對同一個國家或地區在不同歷史時期的公共管理系統及過程加以比較，從中既找到公共行政學的一般的或普遍的理論，又發現各國家或地區在不同時期的公共管理特色，豐富整個公共管理學的理論及方法理論體系。
比較研究法是公共管理研究和學習中的一個極為常用的方法，尤其是對我國來說，在當今建立社會主義市場經濟體制的改革走向深入、加人WTO後進一步改革開放、參與國際經濟競爭的背景下，這一比較分析方法更為重要。如運用縱向比較法，通過對我國建國以來不同的歷史時期對公共管理所包含的特定的社會公共事務管理模式和方法等的比較，就能從歷史演變的角度，對公共管理的不同變化和特點進行分析，尋找出這種變化的歷史原因和實質，加深對現階段公共管理的認識。又如，運用橫向比較法，通過對不同國家和地區同一時期或不同時期公共管理系統和過程的分析，可以發現各個國家或地區在不同時期的公共管理特色，尤其是總結髮現其成功的經驗或失敗的教訓，從而擇優棄劣、取長補短，為提高我國的公共管理水平提供有益的借鑑。
（6）多學科交叉式的綜合研究方式
隨著資訊時代和知識經濟的來臨，人們也開始不斷地從多角度、多側面來認識事物，各學科之間相互交叉、相互滲透的趨勢十分明顯，從而導致了公共管理學多學科交叉式的綜合研究方式。這種研究方式強調各學科之間理論與方法的互補，運用各學科理論及其研究方法來解釋與解決公共管理中實際存在的問題。
（7）案例分析法
案例分析的要點是對已經發生的公共管理事件，分析者儘可能從客觀公正的觀察者立場加以描寫或敘述，以腳本等形式說明一個事件有關的情況，力圖再現與事件相關的當事人的觀點、所處的環境，供讀者評判。這種方法的重點是強調人際關係、政治等因素對管理過程的影響，而不是抽象推理或刻畫細節，因而它特別適應公共管理學及工商管理學研究的需要。案例分析既是當代公共管理科學的一種重要研究方法，又是當代公共管理科學的一種重要教學形式。