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綜合行政執法改革的理念、法治功能與法律控制
【摘 要】我國綜合行政執法改革模式已基本形成，但實踐中仍暴露出合法性支撐不足、合理性欠缺、效率不高等問題。改革以「整體政府」理念順利推行，尤為強調行政權力類型化的意義。從設計初衷與實踐樣態中可知，綜合行政執法改革發揮著規範行政執法行為、優化行政執法體制與化解執法爭議等法治功能。在職權法定原則與行政保留原則協調作用的前提下，綜合行政執法改革應受行政合理性原則的約束，並符合效率原則的基本要求，以促進法治政府建設的合法、科學與高效。
【關鍵詞】綜合行政執法改革；法治理念；法治功能；法律限制
《國務院關於全面推進依法行政的決定》（國發〔1999〕23號）要求在法治政府建設中應「以政府機構改革為契機，理順行政執法體制」；直至2004年，才在《國務院關於印發全面推進依法行政實施綱要的通知》（以下簡稱「2004年實施綱要」中首次明確綜合執法試點改革可以採取相對集中行政處罰權與行政許可權的方式展開；2010年，《國務院關於加強法治政府建設的意見》確認綜合行政執法的基本任務是合理界定執法權限、明確執法責任、減少執法層級並提高基層執法能力。十八大以來，綜合執法改革進入全面深化的階段，先後通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）、《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014）、《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》、《中國中央 國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（2015）等文件，對執法主體、執法權限、執法領域、執法程序、執法能力等內容提出新的要求。
綜合行政執法改革對於我國行政執法體制的完善發揮了重要作用。一方面，理順行政執法體制，能有效避免多頭執法、重複執法的發生；另一方面，依託於大數據發展的綜合行政執法改革朝著法治化、標準化、智慧化與精細化推進，有利於規範我國行政執法行為並提升行政執法能力。
但是，由政策文件推動的綜合行政執法改革面臨實踐困境，比如部門之間的權責關係梳理不順、缺乏高效的溝通協調機制、人員編制的配置及考核機制不合理等。當改革從城市管理領域向其他領域推行後，傳統執法理念與現代技術治理之間形成的衝突愈加明顯，這在學術研討中基本達成共識。學者分析後指出，法律制度的先天缺陷導致致使執法權限不明確、職能交叉或重疊，統一立法的缺失又使得改革過程與改革成果並不總是保持一致。也有學者梳理了行政執法制度史後認為，綜合行政執法模式始終處於探索中，因為缺乏統一的制度安排，以致於我國政府層級間執法職責分工不明、執法成本分擔機制模糊。
實踐表明，缺乏較深入的法理分析是當前制約綜合行政執法改革發展的主要原因。本文擬分析綜合行政執法改革的理念、功能等法理基礎，揭示當下改革運行與機制構建存在的問題，提出新時代綜合行政執法改革的法律限制與優化路徑。
一、綜合行政執法改革的內容及困境
有關綜合行政執法改革的統一立法尚未出現，但以各類地方性法規、規章及行政規範性文件為支撐的規範已經形成相對固定的做法。《行政處罰法》在制定之初就賦予省級政府調整行政處罰實施權的權限，為行政執法改革提供了有效的法律依據。事實上，我國綜合行政執法改革模式已經形成。立足於國家治理體系和治理能力現代化的要求，十九屆四中全會以機構職能優化、協同高效為出發點，探索跨領域跨部門綜合執法模式。同時，地方各級政府也出臺行政規範性文件回應中央的改革部署，以推進全國範圍內的綜合行政執法。
（一）綜合行政執法改革的基本特點
「行政執法改革是伴隨著政府管制實踐的發展而發展的」,權力內部結構決定著權力運行的效率。我國綜合行政執法改革與法治政府的提出、建設進度基本保持一致，且每一階段的行政執法水平是法治政府評估的重要指標。
其一，我國綜合行政執法改革經歷了從無到有、從試點執法到全面執法、從同領域集中執法到跨領域綜合執法的歷程，大致可以分為集中執法試點階段（1999-2014）、全面推進綜合執法階段（2015-2017）、探索重要領域綜合執法階段（2017-至今）等三個階段。
依法行政的要求是提出綜合行政執法改革的契機，體現為「2004年實施綱要」對綜合執法改革試點的具體安排，採取集中行政處罰權的方式先試先行。但是，試點階段的行政執法改革步調並不總是一致，比如四川省於2003年正式啟動試點工作，湖北省襄樊市（現已更名為襄陽市）則於2004年選擇在城市管理領域進行試點，福建省委編辦對交通領域試點改革的重視發端於2011年。
全面推進綜合行政執法的階段起始於2015年《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，全國各地隨後以不同方式推動改革。以浙江省為例，這一階段共出臺15件與「綜合行政執法改革」相關的行政規範性文件，其中2015年6件、2016年7件、2017年2件。如圖1所示，全國制定的行政規範性文件總量在2016年迎來第一個高峰，共有29件，2017年則略有回落。
2017年以後進入全新階段，在全面綜合執法的推進基礎上，以商務、交通運輸、市場監管、農業、文化市場與生態環境保護等作為綜合執法改革的重點領域，要求理順省、市、縣三級行政執法體制，健全跨部門、跨領域、跨區域的執法聯動機制。
其二，各地推行的綜合行政執法改革具有明顯的差異性。
1. 綜合執法改革的覆蓋程度有所不同。如圖2所示，華東地區7個省份共發布44件行政規範性文件，佔總數量的43%；其次是西南地區和華北地區，分別發布14件和13件，佔總數量的14%和13%；東北地區最少，僅有5件。其中，西南地區與西北地區同樣包括5個省、自治區，但前者針對綜合執法改革的文件總量是後者的2~3倍；華東地區佔比大的原因在於，江蘇省與浙江省自推行綜合行政執法改革以來，先後分別制定了行政規範性文件11件和16件。
2. 綜合行政執法改革的進度不同。如圖3所示，五個省份關於綜合行政執法改革的行政規範性文件總量均為6件，但所反映的改革步調卻不一致。改革試點階段，四川省與江西省的改革節奏相對一致，但前者起步早於後者，四川省於2003年便發布了《四川省人民政府關於實行綜合行政執法試點工作的意見》，江西省則在2007年發布的《關於規範行政權力運行加強行政權力運行監督的意見》中提出推進綜合行政執法改革；2011年，福建省委編辦制定交通領域綜合行政執法改革的實施意見後，三明市、廈門市、南平市等下轄市才陸續採取改革措施。全國進入改革的第三個階段後，河北省與貴州省的反應相對積極，但略有不同。河北省率先於2006年在林業領域進行試點，隨後確定滄州市作為擴大試點的對象，在全省範圍內結合放管服、鄉村振興、證照分離等促進改革的深化；而貴州省的試點工作開始於2016年，分別確定仁懷市、興義市、福泉市等試點地區，並結合營商環境、行政管理的需求陸續推進改革。
（二）主要改革措施的梳理
從中央到地方形成的行政規範體系共同促進綜合行政執法改革的推進，採取四種主要措施展開，體現在執法體制、執法理念與職能、執法規範和法律支撐上。
第一，重構行政執法體制，契合綜合行政執法改革的初衷，目的是解決多頭執法、重複執法等執法亂象，著眼於與行政執法關聯的機構、職權與人事。常見的做法是，省級以下的地方政府組建綜合行政執法局，橫向上將市容環境管理、市政管理、城鄉規劃、農業管理、酒類生產流通監管、能源管理、價格監督、防災減災、殯葬管理、公安交通、工商行政管理等領域的執法權劃轉至綜合行政執法局，涉及行政處罰權、行政強制權、行政檢查權等執法權力類型。與之對應的人事管理則採取兩種做法，一是由同級政府（管委會）統籌協調，即人事任免、獎懲、處分等事務均不在綜合執法（分）局；二是原職能機構的在編人員隨執法權的轉移一併劃轉入綜合行政執法局，由後者統一人事管理，在執法權委託的情況下，執法人員的業務考核以被委託對象的評定為主。
第二，轉變行政執法理念與職能，是提升綜合行政執法改革認同感的關鍵，體現在三個層面：其一，行政執法理念應契合服務政府轉型的需求，要求各級行政機關「強化服務理念」，並「貫穿於行政執法全過程」，即轉變「管理者」的思維，在行政執法中以服務者的立場回應行政相對人。其二，監管理念應是管理職能與執法職能的有機整合，這在各地改革政策中得以反覆強調，通過「釐清綜合執法機構和行政管理部門關係」實現具體職能的相對分開，同時又要轉變行政管理「以罰代管」的傳統監管模式，維護執行者與決策者的穩固關係。其三，強調行政執法的向心引力作用，從監管權力與監管手段入手，不僅是體制內執法權力與執法人員的整合，還應當引入經濟和信息等手段。
第三，完善執法規範，通過統一執法標準與程序予以實現，並在數字政府建設進程中逐步實現考核指標化。首先，應確保執法程序的法定化，明確執法步驟、環節和時限，通過音像記錄等全過程記錄方式實現執法過程的透明化、公開化，保障行政相對人的程序權利。其次，保證裁量權基準化的推進在省、市、縣（區）各級政府及職能部門得以全面鋪開，細化、量化執法裁量權以減少行政執法的隨意性。最後，建立綜合信息管理平臺，開展「網際網路+監管」的執法新方式，探索各主管部門與綜合執法部門之間的數據共享模式，實現辦案流程和執法工作的數位化，實現適度的非現場執法和信息化移動執法。
第四，同步推進綜合行政執法改革的立法保障，為改革成果的穩固性與制度化提供法律支撐。自2000年以來，地方立法權發揮著重要作用。據不完全統計，省級地方性法規有《四川省城市管理綜合行政執法條例》，成都市、海口市、昆明市、鞍山市、烏魯木齊市、西安市等地合計出臺6部市級地方性法規；部門規章有《文化市場綜合行政執法管理辦法》，浙江省、北京市、湖南省等出臺3部省級政府規章，貴陽市、青島市、遵義市等也根據改革需求制定市級政府規章。以上立法涉及執法權限與職責、執法規範、執法協作、執法監督、執法保障與法律責任等五個核心內容。
（三）綜合行政執法改革面臨的困境
綜合行政執法改革全面推行並發揮重要作用的同時，也面臨許多問題。
首先，改革的合法性支撐仍顯不足。支撐綜合執法改革的法律依據仍以《行政處罰法》第16條的規定為主，但規定僅針對行政處罰權的集中，對執法權外延所涉的行政強制權、行政檢查權等卻未提及。當然也存在一些地方性法規或規章在對綜合行政執法的界定中提及後兩種執法權，不過僅是對改革後重組的組織結構進行確定。理論上，由地方立法權保障綜合執法改革的順利推進是可行的，但實踐中立法對改革決策、改革過程的規範作用仍然被忽視。改革所依據的規範性文件不在《立法法》所確定的法律規範框架內，據此進行的機構設置、職權配置無法與職權法定原則契合。
其次，行政執法體制關係未能有效梳理。縱向上，市、縣（區）、鄉鎮之間的執法關係依託於優化的組織架構與清晰的事權配置。比較遺憾的是，綜合行政執法改革未能跳出我國「條塊模式」下的組織窠臼，實踐部門仍希冀綜合行政執法部門之間形成一一對應的上下級關係，而忽略本級政府的領導作用。橫向上，試圖通過制定清單以劃清職能部門與綜合執法部門的權責，但實際上僅集中了行政處罰權，而與之匹配的其他權力則大多保留在原部門，並且存量案件與執法權的調整未能形成有效銜接。
再有，行政執法權的集中未受合理性原則的有效制約。綜合行政執法改革未遵循行政法的合理原則，導致執法權的集中缺乏合理性，主要體現在兩個方面：一是將所有職能部門的執法權全部集中於綜合執法部門，忽略了前者的設立初衷與後者的專業需求，某些事項的執法權是否應保留在原部門應充分論證。二是將某一職能部門的全部執法權予以剝離，忽視原職能部門的管理需求，導致其行政監管效率下降。
最後，執法權的全面集中導致權力運行脫節，又未能建立有效的協調機制。實踐反映出，主管部門與執法部門之間的溝通成本顯著增加，比如執法線索的發現與移交、處理與反饋沒有對應的機制，雙方易因執法權歸屬與責任追究發生爭執。根本原因在於，執法權從原部門脫離後，與管理、審批、執法、監督等權力運行環節脫鉤，責任未事先被理清，導致溝通協調機制的建立未能引起足夠的重視。
二、綜合行政執法改革的理念推演
（一）學術爭議的歸納
關於綜合行政執法改革的內在邏輯，學術界的探討形成了不少於四種的觀點。
第一種觀點認為綜合行政執法改革遵循著問題導向的基本定理，即為解決現實的執法困境。以城市管理為例，行政執法的弊端體現在縱向層級多、資源分散、各自為政，而現實卻需要跨界、跨部門、跨區域、跨層級的合作，為了解決部門分工不合理、權力劃分過度以及信息不對稱等管理問題才倡導綜合執法改革的推行。
第二種觀點是從管理體制本身出發，認為「管理—執法」的分離是權力形成制衡的必然趨勢。學者主張，「從管理執法一體轉向管理與執法相分離」是「政治體制改革的結果」，綜合行政執法改革包含其中，但是問題並未完全消解，因為法律支撐與行政資源的缺失。也有著眼於行政權歸屬的觀點，認為執法改革應「實現管理權、審批權與監督權、處罰權的適當分開」，不同屬性的權力類型交由不同的行政部門行使，強化外部監督作用。
第三種觀點認為，基於成本效益的驅動，綜合行政執法改革的提出與進展必須回應「何謂最優」執法模式。學者認為，「某個特定的時間和地點均存在最優執法體制」，部門獨立執法與綜合執法存在各自的優點，也同樣取決於社會無序的程度與強制的成本，後者無非是重組執法權，增加政府強制支出以降低社會無序的程度。
第四種觀點則主張，社會轉型迅速，政府治理的模式與能力應與之匹配，對應的行政執法理念與方式隨之調整。計劃經濟時代的瓦解促使中國社會從總體性社會向分化性社會轉變，社會結構的碎片化催生了多元的社會管理主體，政府、市場和社會各層次需求強化了城市管理三維結構的作用，原因在於人口結構複雜化、階層利益多元化與社會異質性。當然，國家治理理論的推進實際上催化了這場改革，因為執法對象是特殊的弱勢群體或底層群眾，執法方式卻是強制性的，更加需要「治理」理念滲透入行政執法中，以尋求內部權力與外部權利的平衡與公允。
以上學術觀點具有合理性，分別從管理學、經濟學、政治學等視角出發論證了綜合行政執法改革的必要性。無論是為了解決現實的執法問題，還是出於優化執法體制或政府治理結構的目的，綜合行政執法改革作為提高政府治理能效的重要舉措，獲得實務界與學術界的肯定與支持。
（二）綜合行政執法改革的理念
在改革推行之初與深化階段，均不可避免地需要回答一個問題，即綜合行政執法改革集中執法權的正當性是什麼？立足於以憲法為核心的法律規範所確定的公權力架構，分析綜合行政執法改革的內在法理，探索推行改革的邏輯基礎。
1. 整體政府是綜合行政執法改革的出發點
我國《憲法》確定的行政權力主體是各級人民政府，根據第30條劃分的五級行政區域，第107條與第108條規定地方各級人民政府享有行政管理權限。具體而言，行政權首先在中央與地方各級政府之間形成縱向劃分的關係，這依託於憲法與地方政府組織法明確的行政組織框架；然後，各級政府才依據管理需求將行政管理權限橫向切割到各職能部門，分別在不同事權領域運行。邏輯上，應該是先存在縱向上的政府概念，無論新設或撤銷、增加或減少相關職能部門，只要憲法未對此進行修正，完整的一級政府是始終存在的。這樣看來，行政執法改革對執法權的集中或分散，最終呈現的結果仍然是某一級政府對外的執法行為，因為「一國的行政權是一個有機的整體，是以一體化的形式表現出來的」。
對此，學者也主張以「整體性治理」的理論窺探綜合行政執法改革，從內外、上下四個維度對行政執法的目標進行審視，尤其強調公共組織內部的聯動與外部的合作，可以表現為「分享領導權、共同預算、融合性結構、聯合團隊」等途徑。這種治理結構下的行政執法模式就不再是普通的聯合性執法，它凸顯以「一個整體政府」為執法主體，既有的職能部門出現不同形式、不同程度的融合，取決於執法事項的屬性，可以融合執法權力、執法人員、執法部門等，執法部門與管理部門也不單純是部際協作的關係。綜合行政執法改革正在打破我國行政執法的固有格局，回歸我國《憲法》設定的基礎執法體制，即以縱向上地方基層政府為主要的執法主體，執法權調整據此展開。
2. 綜合執法改革從權力運行視角出發對行政權力類型化
因為「只有行使行政權的行為」才被認為是行政行為，將行政行為作為權力劃分標準是通常做法，表現為行政處罰權、行政許可權、行政強制權、行政裁決權以及行政規範制定權。但是，國家體制改革的深化引入新的劃分方法，從權力運行視角出發，將行政權力劃分為決策權、執行權、監督權等類型，以突出運行環節中權力的實質功能。
對於新的權力劃分類型，學術界秉持基本的認同。有學者梳理了國內對行政權的定義，有的比較明確地指出行政權應包括執行國家法律的權力和管理國家內政、外交事務的權力；甚至有學者直接提出「行政管理與行政執法之間並非不可分離」，前者是事前針對權利人的行使方式，而後者是針對侵權人的行使手段，措施也有明顯的區別。也有學者引入公共治理理論，主張行政執法權的分散、集中抑或綜合，均離不開其他主體管理權的協同。
無論是理論層面還是實踐層面，綜合行政執法改革均對該共識進行了有效的吸收。首先，改革承認行政權力可以從運行過程上進行實質性區分，針對當前行政執法呈現的弊端，將行政權力劃分為決策權、執法權與監督權；其次，改革以集中的方式將不同類型的行政權力交由運行環節上的不同主體，最終在權力運行措施上體現差異。
3. 行政執法權的集中是行政權力運行機制優化的可替代手段
學者已經對行政強制的成本效益進行了剖析，執法權的分散不當然處於劣勢，分散格局的產生與持續與行政管理需求緊密相連，並有充分的合憲性支撐。《憲法》第107條對工作需要進行闡述與說明，以事權性質界定各級人民政府行政管理工作的範圍；與此同時，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015）第64條、第66條規定，「地方各級人民政府根據工作需要和精幹的原則，設立必要的工作部門」，且各工作部門受同級人民政府統一領導、上級主管部門的業務指導或領導。這樣看來，人民政府享有完整的行政執法權，有權決定是否設置工作部門，有權決定是否將對應事權的執法權限賦予所設工作部門；並且，行政執法權的配置也應遵循「精幹原則」，即符合精簡、效能與節約的要求，體現為行政權力運行的效率原則。
依照憲法預設的權力運行軌跡，假設當前分散的執法權格局能夠化解政府治理困境，將執法衝突化整為零，那麼政府有充分的實踐支撐對執法權的責任制予以保障。然而，行政權力的運行並不總是依法而為。從多次機構改革的初衷可見，規制亂象叢生的執法權是直接目的，原因在於：金字塔式的政府機構雖然表面上維持了基本的穩定結構，在最底層卻充斥著膨脹的機構與龐大的人員編制，以致於本就分散的執法權愈加碎片化。
為此，政府在行政權力運行的優化路徑上有法定的選擇權。行政效率是衡量行政管理體制改革的關鍵指標，而行政權力運行機制的現實需求往往與行政效率息息相關。我國的行政實踐表明，政府在設置新的工作部門時，往往將某一事權領域的多數權力一併賦予後者，涉及行政決策權、執法權、監督權以及相關人事管理權，僅保留一級政府的財政權及少量的立法權等。當政府通過劃分任務、建立機構等手段將行政權力「打包」至新設機構時，期待分散、專業的行政隊伍能夠保證執法效率。一旦分散的力量因行政邊界模糊阻礙行政效率的提高時，政府又可以依據自身意志對既有的執法格局進行調整，這具有憲法提供的正當性保障。
筆者認為，分散執法權或集中執法權，都是人民政府立足於功能性結構進行行政權力分配時採取的方式，既涉及執法權的配置亦包括執法組織的調整，「這個框架是否嚴密、科學、合理同行政權力運行緊密相關」。當強調事權管理專業化時，依託於橫向上功能性組織框架的執法權體制發揮重要作用；當強調權力強制的必要性時，則將集中行政權力視作打破既有功能結構的重要手段。前者側重事權的劃分，後者突出權力的制衡以及行政行為的規範，取決於行政權力運行所產生的綜合效益。
三、綜合行政執法改革的法治功能塑造
結合改革實踐，學者從不同視角出發對綜合行政執法改革的功能進行整理、剖析與歸納。有些學者認為，在城管執法領域推行此項改革能夠科學劃定執法權限範圍、加強執法隊伍建設、建立職權協調機制以及轉變執法觀念等；也有學者認為，綜合執法改革能夠根治傳統執法擾民的惡疾、提高行政效率、改革現行行政體制與推進社會和經濟發展；亦有說法強調其在行政管理體制上的促進作用突出，並提高依法管理水平。總體而言，以上學說基於問題導向的規律，從現狀所呈現的困境與弊端入手，期待改革能夠有效解決執法難題，並對當前行政執法體制優化有積極的推動作用。本文對學者觀點、實踐初衷與當前實效進行歸納後認為，綜合行政執法改革應發揮三種法治功能，分別是預設功能、衍生功能與實質功能。
（一）預設功能：規範行政執法行為
所謂預設功能，是指設計並推行綜合行政執法改革應最終實現的直接效益。中央文件在設置改革總體目標時，要求「改進執法方式，提高執法素養，把嚴格規範公正文明執法的要求落實到城市管理執法全過程」；學者也同樣提及，暴力執法、野蠻執法現象的發生反映了當前行政執法決策者與執行者為同一主體的弊端。這樣看來，實務界與學術界對改革初衷保有相對一致的態度，即應當通過改革的深化逐步規範行政執法行為。
首先，法治思維的滲透將從本質上約束執法行為，即對執法人員執法行為、執法過程與行政執法實際效果進行改造，規範行政執法方式。其次，行政程序的完善能從形式上限制行政執法權的行使，通過行政法律規範「確定綜合行政執法程序的具體內容」以彰顯正當程序的制約作用。為此，推行「雙隨機」、「行政公示」、「全過程記錄」等執法程序相關的改革以促成與綜合行政執法改革的配套。最後，在逐漸完善行政執法行為的規範背景下，對客觀實效的評價採用科學的量化指標。各地建立的大數據分析平臺，實現行政執法流程的數位化，並將其納入考核指標以完善行政執法人員的量化考核機制，對行政執法人員產生直接的約束力。
（二）衍生功能：優化行政執法體制
衍生功能可以理解為，為規範行政執法行為而實施的改革措施將促使對我國行政執法體制的審視與優化。如果將「規範行政執法行為」作為改革的直接目的，那麼「優化行政執法體制」則是由前者發展而演變產生的效益，即綜合行政執法改革的衍生功能。其遵循的邏輯是，多頭多層重複執法、暴力執法等亂象發生的主要原因是不規範的行政執法行為；行政執法體制不順導致行政執法職責不清，當發生在上下級執法主體之間、同級但不同職能執法主體之間時，便引致前述的不規範的行政執法行為。
因此，「行政組織的科學建構以及管制權力的合理配置可避免管制政策效果被內部制度摩擦力所消化」，即行政執法體制決定了行政執法質量。各地實踐做法也對此予以印證。首先，改革梳理了基層各級政府的執法權能，將行政執法權主要保留在區、縣一級，並適當下沉至鄉鎮、街道辦事處。在縱向關係上重新審視與行政執法相關的「事」「權」關係，結論是，並不是所有執法層級均必須行使相同的執法權。其次，改革通過新設或確定行使執法權的機構，促使人民政府工作部門界定權責界限，橫向上優化了政府內部組織架構與職能配置。改革最終仍需要解決的問題是，「究竟設置幾級執法主體最為科學合理」。
（三）實質功能：消解行政執法主體與行政相對人之間的執法衝突
暴力執法事件多因相對人權利未給予適當保障而飽受社會熱議。學者提出「人性化執法」的概念，應以人為本，「倡導在執法活動中以人為主體和目的，尊重公民權利，依據所具有的正常感情和理性採取適當的具體工作方式來執行法律」。政府職能轉變後，行政管理理念從「行政管控」向「公共服務」轉化，以突顯「人」的主體地位，這對綜合行政執法改革產生深刻影響。
綜合執法部門的執法權包括行政處罰、強制措施、強制執行、行政檢查等，直接關係行政相對人的權利。在具體的行政執法活動中，尊重和保障執法相對人的實體權利和程序權利，對公民權利的關注需要落實相關權利類型、權利實現路徑以及立法保障。地方立法已經作出嘗試，增加行政執法相對人權利保障條款，從形式上滿足改革正當性的要求；並且，為執法相對人提供法律支撐，程序權利的設定為預先化解爭議提供了法定協商機制，敦促執法部門理性選擇執法方式，從而化解行政執法權與公民權利之間的衝突。
四、綜合行政執法改革的法律限制
在全面依法治國重要戰略的部署下，綜合行政執法改革著眼於行政體制優化、執法權配置、機構調整與人員變動，本質上是公權力在行政組織內部的重新匹配。改革對於規範行政執法行為、化解行政執法爭議的實效明顯，但隨著覆蓋面、縱向面的加深，合法性不足、合理性欠缺、部門矛盾加劇等問題也逐漸暴露。我國綜合行政執法改革應符合法治政府建設的要求，在職權法定原則與行政保留原則統一的前提下，遵循合理性原則與行政效率原則，以保障改革符合我國法治原則與精神。
（一）職權法定原則與行政保留原則的統一
依法行政是法治政府建設的基本要求，亦是促成綜合行政執法改革的內部驅動。在行政法領域，職權法定原則的基本含義是「任何行政職權的來源與作用都必須具有明確的法定依據，否則越權無效，要受到法律追究、承擔法律責任」。這是政府依法行政的核心所在，卻也因此使得綜合行政執法改革的推進陷入合法性爭議。其一，改革的決策行為無充足的法律依據。《行政處罰法》賦予省級政府行使集中行政處罰權的決定權，而與之匹配的行政檢查權、行政強制權的集中卻無明確的法律依據可以遵循。實踐中，設立綜合行政執法局的同時通過地方「三定」方案與「權力清單」等方式將執法權一併賦予。然而，「三定」方案與「權力清單」的法律屬性始終存有爭議，通常被認定為規範性文件，尚未被《立法法》納入法的淵源之內。其二，改革後行政執法行為的法律依據有所缺失。既有的法律規定多將原部門確定為執法主體，但改革以後，綜合行政執法部門以新的執法主體對行政相對人作出執法行為。根據《憲法》第107條「縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限」之規定，綜合行政執法部門行政執法權應有法可依。一旦法律更新滯後、因執法行為引發行政爭議，行政複議、行政訴訟等救濟途徑的適用將面臨規範障礙。
但是，也「並非所有行政活動都具有法律上的根據」，發展迅速且需國家及時作出反應的領域範圍正在拓展。行政機構改革涉及的政府機構調整、管理事權匹配、法定職權重塑等內容屬於重要的行政管理行為，可以由行政機關自行決定，踐行行政保留之原則將有利於正確處理改革與立法之間的互動關係，從而保障行政主體依法、正確行政。
所謂行政保留，是指「憲法所保障的特定範圍的國家和社會事務由行政機關自主決定，換言之，指行政不受其他國家機構過度幹涉的自主空間」。其中，「自主空間」包括憲法明確的授權範圍與無法律規範下的主動先行範圍。根據《憲法》第八十九條對國務院「規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令」等職權的設定，《立法法》第九條以授權立法的名義默示了行政保留原則在行政管理中的適用。
為化解綜合行政執法改革帶來的合法性爭議，規範行政保留之適用能夠滿足「職權法定」原則的基本要求。學者提出，國家機關對權力的運行是「最為適當的、科學的以及符合規律的」這一視角是審視權力配置的新路徑，這意味著「並非所有的行政組織事項都需要納入法律保留的範圍內」。即使是機構建立與設置這一組織行為，也可在行政保留範圍內由行政主體自主決定。在我國，由《憲法》與《立法法》所確定的立法體制明確了行政保留範圍的基本框架，賦予行政機關一定的立法權限，以行政法規、規章等行政法律規範的形式更好地履行行政管理職權。具體到某一類行政體制機制改革，比如綜合行政執法改革，應首先規範中央到地方的改革行為，以保障政府在機構設置、職權調整等相關措施上的合法性；其次，應規範改革後的行政行為，新的行為主體與職權範圍需在法律規範內明確，可以是規章、地方性法規、行政法規以及法律。
（二）受合理性原則的約束
「一個公權力主體，除非合理地、秉持善意地並基於與公共利益相關的合法因素而活動，否則其不能實施上述任何行為。」基於正義原則與人權保障的要求，綜合行政執法改革應受合理性原則的約束。從行政組織內部來看，集中決定的主體是國務院或國務院授權的省級政府，集中內容是行政處罰權的實施。但是，《行政處罰法》的授權範圍並不具體，只明確規定了「行政機關」，卻未指明哪一層級的行政機關或哪一事權領域的行政機關。對於綜合行政執法改革而言，省級政府有權決定其所屬職能部門、下級政府能否行使行政處罰權，有權決定前述主體實施行政處罰權的種類與幅度。從行政相對人出發，行政處罰、行政強制等執法權是幹涉型的法律行為，對行政相對人產生負擔義務，具有典型的外部特徵。改革行為雖直接作用於行政組織內部，但改革的結果——新的執法主體與執法職責——則由外部相對人具體承擔。
因此，綜合行政執法改革是在權衡公共利益與公共利益之間、公共利益與個人利益之關係的基礎上作出判斷與選擇的結果，實則是一項裁量權的實現。誠然，部分事權領域、部分地區在集中執法權後取得了相對理想的實效，但這並不表明「好用」就可以過度使用，需要正確把握合理界限。「行政主體在行使某項行政權力前，必須將其對行政相對人可能造成的損害與達成行政目的可能獲得的利益進行權衡，只有在後者重於前者時才能採取。」這要求，省級政府在決定是否開展以及如何開展綜合行政執法改革時，應考察改革目的與手段之間是否存在絕對的必要，是否存在其他可替代性的手段以降低對相對人的負面影響。
首先，應通過事權關係的界定來明確執法權集中的標準。實踐中常採用的路徑是，率先選擇某一事權領域進行試點，待條件成熟時，開展跨領域、跨部門綜合執法工作，在逐步規範後探索市場監管、生態環境保護、交通運輸等重點領域的綜合行政執法。可見，將領域作為集中執法權的標準是當前的主要做法。但是，較為細緻的行政職責在領域劃定中難以精確區分，時常出現職責交叉、重疊等問題。以領域為集中標準便意味著，原部門之間的職責爭議被移至綜合行政執法體制內。根本原因在於，只關注權力調整卻忽視為何調整，以致綜合行政執法改革的使命感有所欠缺。
「事權」則是使命感的立足點，「因事確權」是職能部門存在的重要依據，因此以事權作為行政執法權集中的適用標準具有一定的合理性。其中，「事」是指社會需要政府提供管理與服務事項的總稱，「權」則是政府工作部門實現公共目標的能力與手段，「權」是為實現「事」而由法律賦予的。跳脫當前管理領域的桎梏，回顧政府工作部門的設置初衷以探尋與職能匹配的「事」的範圍，整理相同或類似的事項以及法定權力，從而明確綜合行政執法部門可以行使的執法權範圍。
其次，執法權的集中應當適當。政策文件指明「相對集中行政執法權」，表明的基本立場是：不是所有的執法權都應當或可以集中，應當以「適當」為相對集中的統一標準。一些地方的做法是，行政審批局集中行使審批權限達到80%以上，以實現提高行政效率與高效便民的目的。但行政執法是典型意義的負擔行政行為，對執法相對人的權利義務影響較大，集中的程度不應太高，因此部分省份將之限制在30%以內。
「適當」標準的把握可以從三個方面予以考量。一是跨管理領域的集中應存在可實踐的可能性，也就是說，綜合行政執法部門並不一定適宜行使所有行政管理領域的執法權，專業性過強的事權仍應由主管部門來承擔。二是循序漸進地集中行政執法權種類與數量，在原執法部門保留適當的專業執法權。因為「一刀切」的做法不但會加深部門之間的職責矛盾，更使綜合行政執法的日常運行面臨困難。三是應當明確集中的比例，並由地方政府根據執法需求對其進行選擇。
（三）符合效率原則的基本要求
中共中央十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，應在深化行政執法體制改革中遵循「減少層次、整合隊伍、提高效率的原則」，從而實現合理配置執法權的目的。行政法意義上的效率原則在行政管理領域的適用有所強化，亦成為行政執法改革成效的衡量標準。所謂效率原則，是指「行政法的制定、實施的成本與其所能夠實現的行政主體行政活動行政相對人行為的成果之間的比例」，反映在行政組織機構的設置上，則尤其「注重各行政機關之間相互配合作用」。回歸至效率本身的意涵上，綜合行政執法改革本應追求實施成本與其所實現的結果之間的比例，以及此項改革對整個行政體制優化所能達到的效果，否則將違背改革初衷。
實踐中，推行「三權分置」在某些層面上減損了政府內部行政管理的效率。一方面，審批權、執法權與管理權分離後，以執法權主導的權力運行脫節，原主管部門因主要監管手段剝離而逐漸喪失監管動力。另一方面，權責協調機制的滯後加重了部門之間的矛盾，主體之間的權責爭議由原職能部門之間向職能部門與綜合行政執法部門之間轉變，以致某些複雜的、專業的或存量案件久拖未決。
為保證並提升行政管理的效率，綜合行政執法改革還應在三個方面作出調整。其一，轉變行政監管理念。「三權分置」的做法打破了「以罰代管」的監督傳統，行政處罰是主要的監管手段之一，卻不是唯一的實現路徑，事前預防、事中管理與事後處置之間應形成動態的權力監管閉環。其二，明確原主管部門的法律地位，保留全部日常管理權、部分存量或專業案件執法權，並配以足量的執法權與執法人員。其三，進一步明確主管部門與執法部門之間的分工與合作內容。無論是主管部門抑或執法部門均是同級政府的內部所屬，應意識到「整體政府」理念對改革的內推作用，建立內部協調機制，嘗試對線索發現、移交、處理、監督等執法環節進行細化，以促使執法行為的合法、高效。
來源：四川大學學報（哲學社會科學版）
作者系四川大學法學院 助理研究員 楊丹
發布單位：中國工商出版社 新媒體部（數字出版部）
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原標題：《不是所有的執法權都應當或可以集中！專家解讀綜合行政執法改革的理念、法治功能與法律控制》
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