原標題：上海的「十三五」發展主線
□ 肖林
■確定上海「十三五」發展主線，必須體現三個方面的要求：一要充分體現國家戰略，代表國家參與國際競爭;二要放在全球發展的大背景中來謀劃，把握全球發展趨勢;三要立足自身發展優勢，著力提升城市核心競爭力。根據上述要求，上海「十三五」發展主線應突出全面深化改革開放，深入實施創新驅動發展戰略，加快經濟轉型升級，提升城市核心競爭力。
■開放是上海最大的優勢。「十三五」時期，上海應跳出6700平方公裡地域範圍的局限，爭取在國家發展戰略全局中發揮更加重要的戰略性、功能性作用。一是進一步發揮自貿試驗區制度創新功能；二是將對接「一帶一路」國家戰略放在突出重要的戰略地位；三是在引領長江經濟帶和長三角發展上要有新思路新突破。
「十三五」時期，是上海基本建成「四個中心」和現代化國際大都市的衝刺時期。面對國內外環境的新變化，上海必須立足長遠，把未來30年發展與「十三五」規劃緊密銜接，不斷提升城市核心競爭力。為此，需要對「十三五」若干重大問題進行深入思考，清晰把握未來發展方向，為科學制定規劃提供參考。
「十三五」上海仍處於戰略機遇期
「十三五」時期，上海發展的外部環境將發生重大變化，總體仍處於戰略機遇期，但風險和挑戰有所增加。從機遇看，經濟全球化不斷深化，新一輪科技革命和產業變革孕育突破，我國經濟綜合實力和國際地位不斷提升，大力推進「一帶一路」和長江經濟帶建設，全面深化改革開放，為上海參與全球競爭、提升城市能級帶來重大契機。從挑戰看，世界經濟在再平衡中艱難復甦，貿易投資自由化標準不斷提高，我國推動經濟增長的傳統紅利弱化，發展中長期積累的矛盾集中顯現，給上海發展帶來諸多不利影響。就上海自身來看，「十三五」進入經濟轉型升級的攻堅期，改革創新的要求更加迫切，面對發展階段和發展動力的轉換，亟需在提質增效上下大力氣，加快形成以創新為引領和支撐的發展模式。
統籌考慮，確定上海「十三五」發展主線，必須體現三個方面的要求：一要充分體現國家戰略，代表國家參與國際競爭。中央要求上海繼續當好全國改革開放排頭兵、創新發展先行者，加快向具有全球影響力的科技創新中心進軍，不斷提高城市核心競爭力。上海要全力貫徹國家戰略，把自身發展放在全國發展的大格局中來謀劃。二要放在全球發展的大背景中來謀劃，把握全球發展趨勢。「十三五」時期，上海發展要立足國際視野，順應全球經濟一體化的發展趨勢，把握新一輪科技革命與產業變革的潮流，特別是體現網際網路時代發展的新理念，不僅要緊跟世界城市發展的第一梯隊，而且要力爭在某些方面成為領跑者。三要立足自身發展優勢，著力提升城市核心競爭力。「十三五」時期，上海處在創新轉型發展的關鍵階段，面臨前所未有的發展機遇和瓶頸。要瞄準未來發展目標，把頂層設計與重點突破有機結合，探索一條符合特大城市特點的科學發展之路。
根據上述要求，上海「十三五」發展主線應突出全面深化改革開放，深入實施創新驅動發展戰略，加快經濟轉型升級，提升城市核心競爭力。
「四個中心」核心功能建設
力爭取得新的重大突破
未來30年，上海城市發展總體方向是建成具有全球重要影響力、與中國經濟實力和國際地位相匹配的全球城市，成為全球高端要素集聚流動網絡的重要樞紐，而「四個中心」是實現全球城市核心功能的重要支撐。近年來，「四個中心」在市場規模和交易量指標上提升顯著，但核心功能仍存在「短板」。在國際金融中心建設上，資本項目可自由兌換未完全放開，上海國際金融中心的影響力尚存在不小差距。在國際航運中心建設上，航運金融、航運保險等高端服務領域仍缺乏話語權，佔全球海上保險市場份額不足1%，佔船舶貸款市場不足1％。。在國際貿易中心建設上，隨著國際投資貿易規則新變化和網際網路發展，制度創新力度亟需加大，貿易業態和模式有待創新。
「十三五」時期，上海要著力加強「四個中心」與自貿試驗區建設、「一帶一路」和長江經濟帶等國家戰略的深度結合，爭取在「四個中心」核心功能建設上取得新的重大突破。一是進一步推進國際金融中心建設。以自貿試驗區金融創新為突破口，拓展自由貿易帳戶功能，積極探索離岸市場與在岸市場銜接聯動，創新面向國際的人民幣金融產品，有序推進資本項目可自由兌換，深化擴大金融市場的開放度。二是進一步推進國際航運中心建設。大力發展航運金融、航運保險等高能級業務，積極吸引國際航運功能性機構和高端要素集聚，優化與長三角其他港口和舟山新區的分工，加快發展江海直達、海鐵聯運，優化岸線資源配置。同時，加快國際航空樞紐建設，提升樞紐中轉換乘效率，積極發展通用航空。三是進一步推進國際貿易中心建設。加強與國際金融、航運中心建設的聯動，積極吸引跨國公司營運中心集聚，促進現貨市場與期貨市場聯動，大力發展離岸貿易，不斷提高服務貿易發展質量和貨物貿易附加值，加快跨境電子商務發展，努力推動消費升級。
建設全球科技創新中心
需實施前瞻性戰略舉措
未來30年，世界科技創新將取得重大突破，全球創新版圖將發生深刻變化。一是全球創新要素系統性東移；二是從大企業主導向跨國公司和中小企業協作並舉轉變；三是從封閉研發向開放式融合研發轉變；四是從單一科技創新向跨領域全面創新轉變；五是跨區域協同創新成為普遍趨勢。這些都將對「十三五」上海建設全球科技創新中心產生重要影響。對照這些趨勢，上海在創新活力、組織方式、體制機制等方面還存在不適應之處，亟待加強和完善。
「十三五」時期，上海加快向具有全球影響力的科技創新中心進軍，必須順應國際上最新趨勢，實施前瞻性的戰略舉措。一是進一步加強科技創新與產業創新協同聯動。既要大力發展「四新」經濟，又要加快傳統產業轉型升級。具體分五類：對戰略性產業（如大飛機等），要加大支持力度，發揮關聯產業帶動效應；對可彎道超車的產業（如網際網路等），要營造濃鬱氛圍，集聚人才，湧現更多優秀企業；對具有世界先進水平的產業（如鋼鐵、造船等），要加強自主創新，打造基礎研發平臺，持續提升技術優勢；對與發達國家還有差距的產業，要培育潛在競爭力，推動產業快速升級；對傳統勞動密集型產業，要加強研發、品質和渠道管理，向微笑曲線兩端轉移。二是技術路徑選擇要保持一定的彈性。新技術革命往往帶來對現有產業的顛覆性重塑，但如果技術路徑選擇失誤的話，可能導致致命打擊，美國底特律的沒落就體現了這一點。上海在這方面必須慎之又慎，技術路徑選擇要留有適當空間，不能過於固化。三是在打破資源分割、各自為政上下更大力氣。上海有不少寶貴的科技資源，但分散在各個高校和科研單位中，沒有發揮整體效應。要以科創中心《意見》出臺為契機，著力打破產學研分割、管理僵化的體制機制，構建多方協同互補的創新鏈條。
開放是上海最大的優勢
開放是上海最大的優勢。未來30年，我國仍處於通過深度融入全球化獲得開放紅利的戰略機遇期。一是將加快從貿易大國向貿易強國轉變；二是在全球貿易規則制定中的影響力日益增大；三是「引進來」和「走出去」雙向引領持續增強；四是人民幣國際地位進一步上升，有望成為全球三大貨幣之一。
把握和順應這些趨勢，「十三五」時期，上海應立足全局，跳出6700平方公裡地域範圍的局限，爭取在國家發展戰略全局中發揮更加重要的戰略性、功能性作用。一是進一步發揮自貿試驗區制度創新功能。要高舉自貿試驗區大旗，按照建設開放度最高的自貿試驗區的目標，對接國際投資貿易通行規則，不斷拓展改革新領域，形成更多制度創新成果，為我國參與國際經貿規則制定、爭取全球經濟治理制度性權力發揮重要作用。二是將對接「一帶一路」國家戰略放在突出重要的戰略地位。「一帶一路」戰略標誌著我國從向東開放轉向東西並舉，在面向發達國家開放的同時，更加注重向發展中國家和轉型經濟體開放。上海作為「一帶一路」最大首位城市，應以經貿投資為突破口，以金融開放為核心，以基礎設施建設為支撐，以人文交流為紐帶，積極推進與「一帶一路」沿線國家和地區的合作。三是在引領長江經濟帶和長三角發展上要有新思路新突破。特別是在發揮中心城市作用、帶動長三角協同發展上要有新舉措，與京津冀一體化規劃形成呼應。
產業創新驅動發展
應實施「五大戰略」 實現「三大轉變」
未來30年，受新技術革命、消費需求升級和生產方式變革的影響，全球產業發展趨勢將發生深刻轉變。一是新技術革命將改變傳統產業形態；二是產業跨界融合將極大深化；三是平臺經濟日益成為主流模式；四是綠色生產和消費成為普遍潮流。這些趨勢將對上海產業發展產生重要影響。
上海必須牢牢把握這些新趨勢，「十三五」時期，應結合貫徹「網際網路+」行動計劃和「中國製造2025」，大力實施「五大戰略」，力爭實現「三大轉變」。「五大戰略」：一是智能化戰略。加大網際網路、雲計算、智能製造等新技術投入，運用信息化手段提升傳統產業，讓生產更加智能、便捷、柔性。二是高端化戰略。推動產業向價值鏈更高環節攀升，強化對核心技術和高端環節的控制能力，不斷提升產品附加值。三是融合化戰略。創新商業模式，形成跨產業、跨領域的產業形態，構建製造業與服務業一體化的新型產業體系。四是平臺化戰略。把握大數據機遇，發展有形與無形相結合、線上線下相結合的新型商業模式，為眾多企業和消費者提供大平臺服務。五是綠色化戰略。積極採用清潔生產，降低原材料和能源消耗，倡導形成低碳節約的消費模式和生活方式。
「三大轉變」：一是從依靠傳統產業向依靠「四新經濟」和高科技產業、促進產業融合發展轉變；二是從依靠股市、房地產向依靠服務業特別是高端服務業轉變；三是從依靠外資和出口拉動向擴大對外投資、以投資帶動貿易和產業發展轉變。
構建網絡化、多中心、扁平化的城市體系
隨著全球城市化的快速推進，傳統的大都市圈和城市群將逐漸向「巨型城市區域」（Mega-city Region）演變，以這些巨型城市區域為代表的空間單元將重塑世界經濟地理格局。未來30年，長三角地區將發展成為巨型城市區域，上海與南京、杭州等城市共同構成區域內的核心節點，不同節點之間密切聯繫，形成網絡化協同發展格局。上海本身也將發展成為巨型城市。
立足這些城市發展規律和新趨勢，「十三五」時期，上海應進一步打破行政區劃的制約，在更大範圍優化區域產業和空間布局，著力構建網絡化、多中心、扁平化的城市體系。一是要大力推進城市多中心化和扁平化發展。在中心城區建設更多的副中心，並進一步加快發展郊區新城，建設若干個節點城市，在市域範圍內構建網絡狀的城市空間體系。同時，加強與周邊地區的協同，將非核心功能和人口向郊區新城和周邊城市疏解。二是優化產業分工協作。上海今後產業發展應更加突出高端引領和創新力提升。要圍繞強化核心優勢，優化與周邊城市的產業分工，形成功能互補的產業格局。三是加快基礎設施一體化。加快上海與外省市的鐵路、高速公路對接，提升長三角「同城效應」。強化長三角機場群協作，打造上海國際航空大都市。
建成國際文化大都市是長遠目標
未來30年，上海在邁向深具魅力和創造力的全球城市過程中，不僅要具備硬實力，更要提升軟實力，既要成為全球金融中心、全球科技創新中心，也要建成具有影響力的國際文化大都市。就目前而言，上海文化在全球影響力上還遠遠不夠，亟待迅速提升。一是文化創新活力不足。具有原創性、能夠引領國際文化潮流的產品十分缺乏，文化創意產業的國際競爭力薄弱。二是多元文化交流融合不夠。中西文化交流還不夠頻繁，碰撞融合不足，文化多樣性尚需提升。三是公共文化服務有待完善。有影響的公共文化品牌不多，服務方式和內容需要創新，針對性、吸引力不夠強。
「十三五」時期，上海應從全面建成國際文化大都市的長遠目標出發，加大文化建設力度，爭取取得新突破。一是要將培育和踐行社會主義核心價值體系作為未來文化建設的核心內容，體現習近平總書記對上海發展的新要求。二是要將振興海派文化作為文化發展的重要抓手。進一步發揮中西合璧、多元交融的優勢，塑造海派文化的新內涵和新形象。三是更加注重發展公共文化。加強公共文化品牌建設，保護和弘揚民俗文化，提升上海城市文化品位。
如何實現高水平高質量的小康社會
未來30年，低碳、綠色、生態、宜居是全球城市發展的重要價值取向，也是全球城市競爭力的核心組成部分。2020年是我國全面建成小康社會的目標年。習近平總書記2013年12月在中央經濟工作會議期間指出，上海要實現的小康是高水平的小康。對照這一要求，上海在一些方面還存在明顯差距。比如，人均公園綠化面積偏低，PM2.5超標問題突出。基本公共服務均等化任務繁重，教育、醫療等公共服務存在較大提升空間。居民收入增速趨緩，預計2020年農村居民人均收入比2010年翻一番的目標有望實現，但城市居民收入翻番難度較大。
「十三五」時期，上海要按照未來全球城市發展趨勢和習近平總書記的要求，將進一步提高市民生活質量、全面建成更高水平的小康社會作為規劃的重要出發點。一是要進一步發揮世博效應。深入弘揚世博會「城市，讓生活更美好」理念，不斷加大改善民生力度。二是要將收入分配製度改革作為改善民生的重要抓手。重點聚焦兩個環節：在初次分配環節，充分發揮市場機制的決定性作用，健全要素參與分配機制，多渠道增加居民財產性收入；在再分配環節，強化政府的統籌保障責任，規範收入分配秩序，加強壟斷行業收入監管。三是要將改善生態環境放在更加突出的位置。以PM2.5、臭氧為重點加大空氣汙染防治力度，全面消除河道黑臭，加快郊野公園建設，改善城市環境質量。四是要大力推進教育和醫療衛生發展。深化教育綜合改革，提高教育發展質量，促進教育內涵發展，大幅提高教育國際化水平。建成與「四個中心」和現代化國際大都市相適應的高水平、高質量的公共衛生體系和醫療服務體系，打造健康城市，發展健康醫療。五是要完善就業和社會保障體系。結合產業轉型升級，大力優化就業結構，實現高質量的就業。進一步擴大社會保障覆蓋面，構建與高水平小康社會相適應的社會保障體系。
關於社會治理創新
未來30年，上海社會結構將發生深刻變化，對社會治理提出諸多新的挑戰：一是人口和文化將日益多元化；二是社會極化和分化會進一步明顯；三是網際網路將改變社會形態，不可控性增加。
根據上述趨勢，「十三五」時期，上海應未雨綢繆，進一步加快社會治理創新，切實把去年市委一號課題成果落到實處。一是將打造「法治中國的先行區和示範區」作為社會治理創新的重要目標。進一步加強對權力的制約和監督，提高司法公信力，引導人們理性表達訴求，在全社會塑造對法治的信仰。二是爭取在多元共治上取得突破。要建立多層次的溝通對話機制，並將社會組織和第三方參與納入制度化軌道，促進基層自治組織發育與成長。三是將創新網絡社會治理作為社會治理創新的重要內容。提高對網絡民意的快速反應和合理引導能力，通過溝通、協商、對話與合作，構建網絡社會夥伴關係。
打造安全城市
未來30年，隨著上海城市規模不斷擴大，面臨的各類致災因素和風險隱患將不斷增多，特別是網絡安全、恐怖襲擊等非傳統安全風險將明顯上升，「蝴蝶效應」凸顯，對城市安全運行造成較大挑戰。同時，大量房屋與基礎設施面臨老化，軌道交通、高層建築、地下空間等風險也應受到足夠重視。
「十三五」時期，上海應將打造安全城市作為城市發展的重要目標，進一步強化城市安全防禦體系，提升風險監測和應急處置能力。一是要高度重視和加強城市安全基礎資料庫建設。對重要基礎設施和風險源進行全面梳理，建立系統的安全管理資料庫，並進行動態更新，運用物聯網、大數據等最新信息化技術，提升安全管理效率。二是要聚焦重點領域，強化安全管理責任落實。聚焦軌道交通、高層建築、建設工程、危險化學品、食品安全等薄弱環節，加強隱患排查和問題整改，狠抓安全責任落實，確保萬無一失。
（作者系上海市人民政府發展研究中心主任、黨組書記）