「全面深化改革若干問題」重大課題系列研究報告
作者：南京大學政府管理學院院長 張鳳陽
一、政府治理改革的特殊重要性
在靜態意義上觀察「五位一體」的總布局，政治建設與經濟建設、社會建設、文化建設、生態文明建設仿佛是一種並列關係，它們分屬不同的領域、承載不同的任務，因而也具有不同的特點。但是，一當在動態意義上思考全面深化改革的實踐操作，政府角色的特殊重要性就凸現出來了。這不僅因為，經濟、社會、文化、生態文明諸領域的改革都需要政府主導推進，更重要的是，政府自身若非深化改革、全面準確地履行職能，其他領域的改革就無法坐實。就此而言，政府治理改革堪稱牽一髮動全身的關鍵性樞紐。
黨的十八屆三中全會《決定》，著眼於國家治理的現代化，以建設法治政府和服務型政府為目標，以加快政府職能轉變為主軸，以簡政放權和陽光政府打造為抓手，圍繞理順政府-市場-社會等方面的關係，提出了關於政府治理改革的一攬子方案。由於這個方案的落實不可避免地觸碰既定的部門利益、地方利益和官員利益，因此，解決政府系統本身改革動力不足的問題，應被看作推進政府治理改革，繼而撬動全局性改革的重要著力點。
二、作為激勵機制的「政績錦標賽」
改革開放以來，中國在保持政治-社會秩序總體穩定的前提下，實現了三十多年的高速經濟增長。圍繞這一發展奇蹟，國內外學者提出了各種各樣的理論解釋，其中，「政績錦標賽」是頗具代表性的一個。儘管這種解釋並非沒有局限，但它從激勵機制角度所做的分析，不僅可以幫助我們理解近三十年來政府治理的運作邏輯，事實上也為思考後續政府治理改革提供了有益的啟發。
作為一種本土性解釋框架，「政績錦標賽」的基本假設是：1、人事權集中，即中央或上級有權任免下級官員；2、存在一種委託人和代理人都可觀察、可量度的競賽指標，例如GDP；3、各參賽方所做的事情相似，其業績可以相互比較；4、地方官員握有影響本地經濟社會發展的重要資源，因而能在相當程度上控制最終考核績效；5、將官員的晉升機會與其施政績效緊密掛鈎，形成逐級競賽的激勵機制。
組織開展「爭上遊」、「爭先進」的各類競賽，本是共產黨的一個革命傳統，而且，這個傳統在建國後一直保留著，並未發生間斷。所以，撇開黨員幹部的榮譽感和責任感，僅從個人晉升衝動的角度來理解「政績錦標賽」，無疑顯得偏狹。但即使如此，我們終歸得承認，中央政府或上級政府將以經濟發展為中心的屬地管理事項一攬子交付給下級政府，而將下級政府官員的考核和任命委託給上級部門，實行逐級行政發包，大體上還是反映了改革開放以來我國政府管理的基本狀況。如果說，這種「政績錦標賽」對推動三十年高速經濟增長的確起了巨大作用，那麼，它給人們的啟示，像不少學者指出的那樣，就是要充分考慮政府角色在當代中國國家治理中的特殊重要性，並設法「把政府激勵搞對」。
[責任編輯:蔣正翔]
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