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最高人民法院
國有企業利益不屬於合同法第五十二條規定的國家利益，合同法並未對國有企業利益進行有別於其他市場主體的特別保護
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閱讀提示：本案例中合同當事人為國有企業，向最高法院申請再審時主張合同約定不合理，依照合同約定判決其承擔責任損害了國家利益，應認定無效。最高法院詳細論述了國有企業利益與國家利益的關係，未支持該國有企業主張。出於好奇，筆者以「國有企業利益」作為關鍵詞進行司法案例檢索，發現出現上述觀點的案例並不僅此一例（見延伸閱讀部分），可以折射出我國經濟發展進程中國有企業與其他企業之間的關係存在的問題。
裁判要旨
國有企業利益不屬於合同法第五十二條規定的國家利益。合同法是調整平等主體間財產流轉關係的法律，各類市場主體間法律地位平等，其合法利益受法律保護。雖然國有企業是我國重要的市場主體之一，但根據平等原則，合同法並未對國有企業利益進行有別於其他市場主體的特別保護。
案情簡介
一、2009年6月28日，中學生報社（國有企業）與中報公司籤訂《合作協議書》，約定：由中學生報社編輯出版副學科（理化生政史地）報紙，中報公司負責在全國發行；辦報費用（編輯人員工資、稿費、照排費、印刷費）由中報公司承擔；中報公司每年向中學生報社支付代理費1130萬元；除不可抗力因素外，雙方不得以任何理由終止或變更本協議各條款，一方違約另一方有權對由此造成的經濟損失向對方索賠，違約金為300萬元。
二、協議籤訂後，中學生報社向中報公司交付了2009年下半年和2010年、2011年全年的理化周刊報紙的膠片，中報公司根據中學生報社提供的膠片，發行了該年度的報紙。
三、2011年10月24日，中學生報社向中報公司發出《解除合作協議通知書》。
四、中報公司向鄭州中院起訴，請求判令：中學生報社《解除合作協議通知書》無效；中學生報社繼續履行合同，立即將2012年膠片交付中報公司印刷、發行；中學生報社支付違約金及各項損失1231.1240萬元。鄭州中院認為，中報公司尚欠中學生報社2631978.20元未付，判決駁回中報公司的訴訟請求。
五、中報公司不服，上訴至河南高院。河南高院認為，另案民事判決認定中報公司不欠付中學生報社報紙發行代理費，基於該事實，中學生報社在中報公司沒有欠付其報紙發行代理費的情況下，單方解除合同的行為系違約行為，依法應承擔違約責任。故判決中學生報社支付中報公司違約金300萬元。
六、中學生報社不服，向最高法院申請再審，主張合同中的部分約定明顯損害國家利益，應屬無效。最高法院裁定駁回中學生報社的再審申請。
裁判要點
本案《合作協議書》約定：「除不可抗力因素外，甲乙雙方不得以任何理由終止或變更本協議各條款，一方違約另一方有權對由此造成的經濟損失向對方索賠，違約金一次性向對方支付300萬元。」
中學生報社申請再審主張，根據該約定，即使任何一方做出有損對方的行為均不能終止協議，因為終止協議的一方就要承擔300萬元的風險，二審法院以該條款判決中學生報社向中報公司支付300萬元，明顯損害國家利益，實屬無效條款。
最高法院從三個角度，認定中學生報社雖然系國有企業，但其利益不能被簡單認定為國家利益，不能適用合同法第五十二條第二項的規定，未支持中學生報社的上述主張。具體而言：
第一，從合同法的立法宗旨、立法原則角度，合同法是調整平等主體間財產流轉關係的法律，各類市場主體間法律地位平等，其合法利益受法律保護。雖然國有企業是我國重要的市場主體之一，但根據平等原則，合同法並未對國有企業利益進行有別於其他市場主體的特別保護。
第二，從法律適用的後果來看，如果將國有企業利益視為國家利益從而主張適用合同法第五十二條，一旦發生國有企業利益受損均可基於該條法律規定主張合同無效，將會嚴重影響市場交易安全與穩定，破壞交易秩序，這與合同法第一條規定的維護社會經濟秩序的立法宗旨相違背。
第三，從國家利益內涵的闡釋來看，合同法第五十二條中的「國家利益」應是以我國全體公民利益為前提的，國家在整體上所具有的政治利益、經濟利益和國防利益。這一利益應具有至上性、不可辯駁性，而國有企業的利益在合同法層面也僅是代表其自身的利益和作為獨立市場主體的利益，不應與國家利益混同。
實務經驗總結
前事不忘、後事之師。為避免未來發生類似敗訴，提出如下建議：
主張適用合同法第五十二條第二項的規定認定合同無效，應當承擔舉證證明責任，一是證明合同當事人存在惡意串通行為，二是證明該行為損害了國家、集體或者第三人利益。
相關法律規定
《中華人民共和國合同法》
第五十二條 有下列情形之一的，合同無效：
（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；
（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；
（三）以合法形式掩蓋非法目的；
（四）損害社會公共利益；
（五）違反法律、行政法規的強制性規定。
《中華人民共和國民法總則》
第一百五十四條 行為人與相對人惡意串通，損害他人合法權益的民事法律行為無效。
以下為本案在最高法院審理階段，裁判文書中「本院認為」部分就該問題的論述：
《合作協議書》中有關違約責任的條款是否有效。申請人提出，根據《中華人民共和國合同法》（以下簡稱合同法）第五十二條第二項關於「惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益」的合同無效的規定，《合作協議書》第六條第3項的約定因違反上述法律規定應屬無效條款。
本院認為，案涉《合作協議書》是否侵犯國家利益，首先要明確國有企業利益是否屬於合同法第五十二條規定的國家利益。合同法是調整平等主體間財產流轉關係的法律，各類市場主體間法律地位平等，其合法利益受法律保護。雖然國有企業是我國重要的市場主體之一，但根據平等原則，合同法並未對國有企業利益進行有別於其他市場主體的特別保護。
其次，如果將國有企業利益視為國家利益從而主張適用合同法第五十二條，一旦發生國有企業利益受損均可基於該條法律規定主張合同無效，將會嚴重影響市場交易安全與穩定，破壞交易秩序，這與合同法第一條規定的維護社會經濟秩序的立法宗旨相違背。
最後，合同法第五十二條中的「國家利益」應是指以我國全體公民利益為前提的，國家在整體上所具有的政治利益、經濟利益和國防利益。這一利益應具有至上性、不可辯駁性，而國有企業的利益在合同法層面也僅是代表其自身的利益和作為獨立市場主體的利益，不應與國家利益混同。
綜上，無論從合同法的立法宗旨、立法原則、法律適用的後果還是國家利益內涵的闡釋來看，認為國家利益包含國有企業利益都是不妥的。本案中，中學生學習報雖然系國有企業，但其利益不能被簡單認定為國家利益，不能適用合同法第五十二條第二項的規定。
此外，根據河南省湯陰縣人民法院作出的（2011）湯刑初字第145號刑事判決和（2011）湯刑初字第206號刑事判決所認定的馬五勝、劉志偉的犯罪事實，不能證明中學生學習報與中報公司籤訂的《合作協議書》不是雙方的真實意思表示，且《合作協議書》內容不違反法律和行政法規的強制性規定。故《合作協議書》不存在合同法第五十二條規定的應屬無效的情形，系有效協議。
案件來源
《中學生學習報》社有限公司、中報報刊圖書發行（鄭州）有限公司合同糾紛再審審查與審判監督民事裁定書[最高人民法院（2017）最高法民申4336號]
延伸閱讀
認定國有企業利益不等同於合同法第五十二條規定的國家利益的案例：
案例1：中國建築第七工程局有限公司、李紀建設工程施工合同糾紛再審審查與審判監督民事裁定書[最高人民法院（2017）最高法民申1496號]認為，「被申請人認可八張收據是中亞公司內部記帳使用，由中亞公司的員工統一謄寫，是對此前數量眾多金額小的白紙條收據匯總而成，謝留探本就沒在7103175號匯總收據上簽名，但該八張收據均經過中建七局的蔣坤審核籤字確認。因此公安部門對謝留探的詢問筆錄以及司法鑑定意見等並不能證明被申請人存在偽造、變造票據和虛增投資的行為。《中華人民共和國合同法》第五十二條規定：『有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益』，該規定中的『損害國家利益』主要是指損害國家經濟利益、政治利益、安全利益等，而不應當包括某個具體國有企業的物質利益。中建七局系普通的企業法人，應當自主經營、自負盈虧、平等參與市場競爭，並獨立承擔民事責任，在正常生產經營過程中其並不能享有比集體企業和私營企業更特殊的法律保護。另外，中建七局沒有提供被申請人採取了脅迫的手段迫使雙方籤訂《補充協議》和《承諾書》的證據。因此，中建七局關於《補充協議》和《承諾書》無效的理由不能成立。」
案例2：中國長城資產管理公司鄭州辦事處與正陽縣電業公司保證合同糾紛案[河南省高級人民法院（2012）豫法民二終字第69號]認為，「對正陽縣電業公司上訴稱正陽縣工行違法放貸欺詐正陽縣電業公司籤訂的保證合同損害了作為國有企業的正陽縣電業公司的利益即是損害國家利益故本案保證合同應為無效的理由，一則其沒有證據證明正陽縣工行欺詐正陽縣電業公司籤訂保證合同，且如前所述，正陽縣工行在正陽縣領導幹預下從駐馬店信用聯社越權拆藉資金違規貸給正陽化工廠付電費的行為，既不影響本案借款合同的效力，更不影響本案保證合同的效力；二則正陽縣電業公司混淆了國有企業利益與國家利益之間的關係，稱本案保證合同損害了作為國有企業的正陽縣電業公司的利益即是損害國家利益，沒有相應法律依據；」
案例3：廣東易興進出口貿易有限公司與廣東新廣國際集團有限公司合同糾紛二審民事判決書[廣州市中級人民法院（2014）穗中法民二終字第356號]認為，「由於國有企業為獨立經營的企業法人，企業法人是獨立承擔責任，其經濟利益不等同於合同法第五十二條規定的純粹的國家利益。如果將國有企業利益等同於合同法第五十二條規定的國家利益，將導致大量涉及損害國有企業經濟利益的合同無效，進而影響市場交易秩序穩定和社會經濟的發展。因此，不應對合同法第五十二條規定的國家利益做擴大的解釋，不能以《廣東新廣國際集團有限公司貿易分公司承包經營合同》一方的有關人員損害國有企業經濟利益來認定該合同損害國家利益而無效，上訴人關於《廣東新廣國際集團有限公司貿易分公司承包經營合同》無效的理由不成立，本院不予採納。」
案例4：冉小崗與重慶糧食集團酉陽縣糧食有限責任公司合同糾紛二審民事判決書[重慶市第四中級人民法院（2016）渝04民終1209號]認為，「2010年10月25日，酉陽糧食公司與冉小崗籤訂《房屋拆遷補償合同》，可以進一步認定酉陽糧食公司對之前《房屋轉讓合同》、《搬遷協議》的認可。《房屋拆遷補償合同》屬於民事合同，是在《住房轉讓合同》的事實基礎前提下簽訂的，是履行代管職責處理企業改制的善後行為，該合同不違法法律禁止性規定，合法有效，合同各方應當按照合同約定，本著誠信原則切實履行合同義務，至於合同約定合理與否，民事權利可以處分，只要締約是充分協商，不損害國家利益（國有企業利益仍屬企業利益不等同於國家利益）、集體利益、他人利益等不違反《中華人民共和國合同法》第五十二條規定合同無效的法定情形的，應當視為有效合同。」
案例5：毛某某等訴際華五三零三服裝有限公司等損害公司利益責任糾紛民事二審判決書[呼和浩特市中級人民法院（2015）呼商終字第00049號]認為，「對於國有企業利益是否等同於國家利益的問題，當事人存在爭議。對此，本院認為，損害國家利益，主要是指損害國家經濟利益、政治利益、安全利益等，而不應當包括國有企業的利益。雖然國有企業的財產系國家授權經營的財產，但國有企業屬普通的市場主體。市場經濟下的市場主體具有平等性，應當平等對待。合同法律規範所調整的是平等民事主體之間的權利義務關係。《中華人民共和國公司法》沒有賦予國有獨資公司享有不同於其他公司主體的法律地位。如果把國有企業的利益等同於國家利益，將無法解釋國有企業以欺詐、脅迫的手段與其他國有企業、私營企業、自然人訂立的合同是否侵害國家利益的問題。實踐中，如果將國有企業的利益等同於國家利益，則會導致國有企業、國家控股或者參股的企業喪失調整利益關係的可能，從而在市場競爭中處於不利的地位，特別是在國際貿易交易中更會處於不利地位。因此，本院對5303公司所提本案股權轉讓合同損害國家利益的訴辯意見，不予採信。綜上，本案股權轉讓合同不存在《合同法》第52條第1款第1項規定的法定無效情形，毛某某、黃某某所提上訴答辯理由成立，本院予以採信。」
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