摘要：在一流學科建設中通過科學決策制定合理的政策，並堅決執行，對於一流目標的實現至關重要。現有政策框架下，「雙一流」建設面臨規模過大、目標廣泛、建設周期短、突出績效評價等政策約束，學科發展容易陷入過度追求排名與短期效應的窠臼。為加快一流學科建設有必要對「雙一流」建設中一流學科建設政策的非預期效果進行必要的檢視，以為相關政策創新提供參考。
關鍵詞：「雙一流」建設；一流學科建設；政策檢視
作者簡介：王建華（1977—），男，河南息縣人，博士，南京師範大學教育科學學院/立德樹人協同創新中心教授、博士生導師，主要從事高等教育基本理論研究。
作為新時代高等教育重點建設的國家戰略，「雙一流」建設需要「為實現『兩個一百年』奮鬥目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力支撐」。根據《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）的時間安排，「雙一流」建設的第一個建設周期即將結束，相關建設高校和學科是否完成建設任務，有沒有實現「若干所大學和一批學科進入世界一流行列，若干學科進入世界一流學科前列」的目標很快就會揭曉。但作為一項長期規劃和發展戰略，相較於達成第一階段建設目標，如何實現「雙一流」建設第二階段，尤其是第三階段的最終目標才是最重要的。為了確保「雙一流」建設總體目標的最終完成，有必要對於第一個建設周期中一流學科建設所暴露出的問題從政策層面進行檢視。
一、從重點學科建設到一流學科建設
「雙一流」建設中的一流學科建設和原來的國家重點學科建設相比，除政策定位（一個是一流的水平，一個是重點的身份）和政策參照系（一個是世界，一個是國家）不同之外，根本區別還在於政策動因不同。
首先，對某些學科進行重點建設具有內在與外在的必然性。所謂內在的必然性，意味著任一所大學都不可能同時建設所有重要的學科。一所大學總是會選擇優先發展某些學科，而放棄另一些或許同樣重要的學科。所謂外在的必然性，意味著政府不可能對所有大學的所有學科平均分配資源。無論何時，也無論在哪個國家的哪所大學，學科建設上的平均主義都是無效率的或低效率的。至於大學和政府到底會優先發展或重點支持哪些學科受很多因素制約。擇其緊要而言，一是學科的比較優勢，即政府和大學會優先發展那個時代最具有統攝性的優勢學科；二是學科的潛在價值，即政府和大學會大力發展那些最具潛力的新興學科；三是學科的現實價值，即能夠滿足經濟社會發展中的重大需求。「從戰略發展的眼光看，一所大學無論其擁有多少學科，其基本戰略架構無外乎傳統優勢學科或新興拓展學科兩種類型：前一類是它過去和現在一直在依靠的學科中堅力量，後一類是它將來欲有所依靠的學科中堅力量，兩者共同構成現實的學科發展架構。至於那些從來沒有獲得過優勢的傳統學科，原則上都是應當被排除在戰略發展目標之外的。」其次，政府和大學選擇部分學科進行重點建設也符合現代社會追求效率的政策倫理。和其他社會組織一樣，對於大學的學科建設而言，沒有永恆的重點，但也不能沒有重點。沒有重點就沒有政策，也就沒有戰略。無論是政府的政策驅動還是大學內部的知識驅動，也無論實踐中是否稱之為「重點學科」，在某一具體的時間區間內，無論哪一所大學的學科建設總會有所側重。當然，不同時期、不同國家、不同的大學傳統、不同的學科制度、學科「重點建設」的方式和程度也會存在一定的差異。由於政府對於學科建設介入程度和資源配置方式的不同，加之大學制度和學科制度的差異，有些國家雖然也有重點建設，但一所大學內部學科發展的水平相對均衡，而另一些國家因為持續的有針對性的重點建設，在一所大學內部學科發展的水平相差則非常懸殊。
至於一個國家為什麼要建設世界一流學科，既可以看作學科重點建設邏輯的自然延伸，也可以理解為政府的戰略選擇和政策設計。所謂重點建設邏輯的自然延伸，即某些學科經過長期的重點建設，自然會走向世界一流，成為世界一流學科。某種意義上，世界一流學科建設相當於學科重點建設的自然而然的結果。但必須注意的是，並非隨便哪個國家的重點學科都可以成為世界一流學科，也並非所有的國家重點學科都可以成為世界一流學科。所謂政府的戰略選擇，即政府根據高等教育發展以及經濟社會發展的需要，從現有學科發展水平出發，將世界一流學科作為學科建設的政策目標，基於第三方評價，通過加大投入將某些優勢學科在限定時間內建設成為世界一流學科。當前我國「雙一流」建設中的世界一流學科建設，既可以看作前期「國家重點學科建設」的自然延伸，也可以看作世界一流大學建設過程中政府對於高校學科建設的一種戰略選擇與前瞻性規劃。
總之，重點學科建設與一流學科建設既有關聯也有區別。首先，重點建設是一流學科建設無法迴避的政策先項。沒有重點建設政策難以成就真正的世界一流學科。其次，重點建設並非必然導向世界一流學科。能否建成世界一流學科和重點建設學科的前期積累密切相關。只有那些具備建設世界一流學科實力的學科，經由持續的重點建設才有可能在政策實施周期內成為世界一流學科。如果忽視了準入門檻，將一流建設學科的範圍擴展得過寬，無論如何努力，在短期內那些相對弱勢或不具有比較優勢的學科終究無法成為真正的世界一流學科。
二、一流建設學科的遴選方式
《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）明確規定，政府「採取認定方式確定一流大學、一流學科建設高校及建設學科」。具體程序包括：「設立世界一流大學和一流學科建設專家委員會，由政府有關部門、高校、科研機構、行業組織人員組成。專家委員會根據《總體方案》要求和本辦法，以中國特色學科評價為主要依據，參考國際相關評價因素，綜合高校辦學條件、學科水平、辦學質量、主要貢獻、國際影響力等情況，以及高校主管部門意見，論證確定一流大學和一流學科建設高校的認定標準。」「根據認定標準專家委員會遴選產生擬建設高校名單，並提出意見建議。教育部、財政部、發展改革委審議確定建議名單。」從第一輪遴選的具體操作來看，與國家重點學科建設的申報評選不一樣，「雙一流」建設對於一流建設學科的認定採取了政府指定和學校自定兩種方式。所謂政府指定，即由政府部門組成的專家遴選委員會，根據前期確定的遴選標準提出一流建設學科的建議名單。然後由政府將名單通報給相關高校。高校根據政府下達的名單向上提交相關材料和建設方案。所謂學校自定，即根據現有的遴選標準，某些原「985工程」和「211工程」建設高校沒有學科符合一流建設學科的遴選標準，但考慮到重點建設政策的連續性，有些學校需要進入一流大學建設高校行列，有些高校需要進入一流學科建設高校行列，至少要有一個或一個以上一流建設學科。為此，政府將一流建設學科的選擇權和決定權下放給相關高校，由高校自定。2017年9月，教育部、財政部、國家發展改革委聯合印發了《關於公布世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單的通知》，確定137所高校的465個學科入選一流建設學科，其中38所高校的44個學科為「自定」學科。這44個「自定」學科中93.2%來自原「211工程」建設高校，6.8%來自原「985工程」建設高校。
2017年「雙一流」建設高校和建設學科名單公布以後，這種不需要高校申報，直接由政府根據某種標準和條件，組織專家委員會進行遴選「雙一流」建設高校和「雙一流」建設學科的方式，既受到了社會的好評，也面臨某些質疑。這種方式的優點是，避免了遴選對學校辦學活動的幹擾，可以最大程度地避免材料申報和人情關係等對於確定建設名單的幹擾。缺點是，無論政府如何科學組織，也無論專家委員會如何客觀、公正、負責，通過公共渠道獲得的關於高校和學科的數據都是不完整的，甚至是不準確的。僅僅基於學校和學科發展的部分狀態數據，尤其是某些帶有高顯示度的數據，進行一流建設學科的遴選，經常會導致以標誌性成果代替學科整體發展水平或以學科排名代替學科發展水平。「雙一流」建設學科最後的名單中有不少高校的學科僅僅是憑一項國家自然科學獎二等獎就入選了一流建設學科。這種單一指標的遴選雖然很客觀，容易操作，但也存在巨大的不確定性，極容易導致忽視學科的綜合實力和發展潛力。這也是最終很多高校由政府指定的一流建設學科並非該學科領域公認的優勢學科，而有些高校真正優勢的學科並未入圍一流建設學科的根本原因所在。比如，華南理工大學的「農學」憑藉在第三方評價中的良好表現入選了一流建設學科，而「建築學」沒有入選；同樣，復旦大學的「機械及航空航天和製造工程」由於符合某項遴選條件而入選一流建設學科，而「新聞學」沒有入選。而與復旦大學相比，航空航天原本是西工大、哈工大、南航等高校的優勢、強勢學科，但這些高校的一流建設學科裡都沒有航空航天。
對於一流學科建設，如果說政府根據遴選標準指定的學科可能存在「誤差」，那麼高校自定的學科則存在明顯的「差距」。在已公布的465個一流建設學科中高校自定學科的水平普遍不高。從全國第三輪學科評估的結果來看，44個「自定」學科得分排名最高的是第三，僅有3個學科，且得分與第一名差距較大，一般相差10分左右；得分排名第四和第五的各有3個學科；得分排名前五的學科加起來僅佔「自定」學科總數的20.5%。大多數「自定」學科排在第六名之後，其中第六至第十名的有13個學科，佔29.5%；第十名以後有12個學科，佔27.3%，其中有3個學科的排名排在最後三名；還有9個學科未參加全國第三輪學科評估。從全國第四輪學科評估的結果來看，44個「自定」學科中等級最高的為A（2%～5%），有6個學科，A-（5%～10%）有5個學科，兩者加起來排名前10%的學科只有11個，僅佔「自定」學科總數的25%；B+（10%～20%）的學科最多，有15個，佔34.1%；B（20%～30%）的學科有6個，B-（30%～40%）的學科有5個，C（50%～60%）的學科有1個；還有4個學科位於全國學科評估排名的後30%，另有2個學科未參加第四次學科評估。
根據《實施辦法》的規定，為「打破身份固化，建立建設高校及建設學科有進有出動態調整機制」，「雙一流」建設第一個建設周期結束後，政府將「根據期末評價結果等情況，重新確定下一輪建設範圍」。基於此，在下一輪的「雙一流」建設學科的遴選中對於政府指定和學校自定這兩種一流建設學科的認定方式，需要有針對性地進行改進。對一流建設學科的認定，既不能完全交給政府，也不能完全交給高校。完全交給政府容易導致行政權力對於學術權力的僭越，完全交給高校則容易導致辦學自主權的濫用。比較理想的方式是，將政府的審定與學校的自主選擇結合起來，即學校可以根據政府公布的遴選標準，自主確定一流建設學科的名單，政府根據經濟社會發展需要擇優資助。比如，香港的「卓越學科領域計劃」就「將部分管理權下移，由高校負責學科建設的初步環節，由政府把控學科建設的篩選、審核和監督，形成『有限自由』的學科建設模式，不僅能充分發揮高校的主動性與積極性，還能有效保障學科建設質量與資源使用效率」。「雙一流」建設中第一批「一流建設學科」名單的遴選方式雖然也包括政府指定和學校自定，但兩種方式均單獨使用，沒有相互結合。政府指定完全自上而上，學校自定完全自下而上，從而導致名單中相同的一流建設學科之間水平相差懸殊。
截至目前，政府一直沒有公布「雙一流」建設學科的具體遴選標準，《實施辦法》也只是原則性地規定「以中國特色學科評價為主要依據，參考國際相關評價因素，綜合高校辦學條件、學科水平、辦學質量、主要貢獻、國際影響力等情況，以及高校主管部門意見」。但綜合近年來媒體公布的信息以及名單本身所透露的信息仍然可以看出，對於一流建設學科的遴選，主要標準仍然是第三方的量化評價，大致包括國際上主要的學科排行榜、ESI排名，國內的一級學科評估成績以及國家自然科學獎等。由於這些遴選標準相互獨立，一個學科只要符合某一遴選條件即可以被認定為一流建設學科，從而導致有些學科由於可能符合的條件多，一流建設學科入選頻率過高，而另一些學科由於可能符合的條件少，入選的比例則極低，還有些學科根本沒有學科點入選一流建設學科名單。以現行學科目錄中的一級學科設置為參照，第一批「一流建設學科」中重複入選數量超過20的有材料科學與工程、化學兩個學科，分別為30次和25次；重複入選數量在10～20次之間的為生物學（16次）、計算機科學與技術（14次）、數學（14次）、生態學（11次）、機械工程（10次）等。而人文社科類學科，如法學、馬克思主義理論、政治學、管理科學與工程、應用經濟學、外國語言文學與中國語言文學，最多重複入選6次。其餘學科入選都在5次及以下，如民族學、社會學、公共管理、商業與管理、教育學、心理學、考古學等入選2次，社會政策與管理、會計與金融、藝術與設計等入選1次。事實證明，這種過於簡單化的遴選方式不但造成了現有入選學科在門類上分布不均衡和水平上的巨大差異，對於後續的學科建設方式也產生了消極影響。
近年來，由於一流建設學科遴選標準的不良導向，「雙一流」建設高校對於第三方評價和學科排名給予了過度關注，從而導致大學和院系在一流學科建設上愈來愈重視可量化的評估指標。其結果，在各種排行榜上我國高校學科的排名不斷攀升，但學科的原始創新能力沒有根本提升。據統計，「自2016年9月到2019年9月三年間的數據，中國高校入圍ESI前1%、1‰的學科數均顯著增加。以前1%學科為例，從絕對數量上來看，中國高校每年新增學科數過百。2016年9月中國高校的入圍總數為745個，到2017年9月增加了121個，達到866個，2018年繼續增加達到971個，而在2019年9月達到了1 138個，三年累計增加了52.8%」。雖然ESI數據喜人，但與世界頂尖高校的一流學科相比，中國大學的學科發展水平差距依然巨大。再比如，根據USNews2020世界大學計算機學科排行榜，中國有4所大學進入前10名。其中，清華大學高居榜首，東南大學居第6位，上海交通大學居第7位，華中科技大學居第8位。相比之下，前10名僅有3所美國大學。其中，德克薩斯大學奧斯汀分校排名第5，史丹福大學和麻省理工學院則位居第9和第10位。根據USNews 2020世界大學工程學排行榜，中國也有4所高校進入前10名。其中，清華大學位居榜首，哈爾濱工業大學第6名，上海交通大學第8名，浙江大學第9名。同樣地，前10名也僅有3所美國大學。其中，麻省理工學院第2名，加州大學伯克利分校第7名，史丹福大學第10名。單看USNews 2020的學科排行榜，似乎中國大學在計算機學科和工程學方面都超過美國的大學，但事實可能沒有這麼簡單。就學科的原始創新能力來看，中國的大學無論在計算機學科還是工程學科方面距離真正的世界一流都還有很大的差距。如有學者所言：「數量指標容易達到，而制度內涵不容易建立。實現『雙一流』建設目標的艱巨性不容低估。」對於一流學科建設而言，根本的任務在於科研的原始創新和拔尖創新人才的培養。若沒有產出原創性的科研成果，並培養出具有創新能力的人才，再漂亮的數據和排名都是無意義的。
三、一流學科建設的規模與質量
與以前諸多重點建設政策相比，「雙一流」建設的一個顯著特點就在於明確提出「建設高校實行總量控制、開放競爭、動態調整」。但遺憾的是，截至目前，政府已發布的相關政策文件中並沒有透露「雙一流」建設高校的總量是多少，因此所謂「總量控制」仍然只是一個「軟約束」而非「硬軟束」。此外，由於第一個建設周期尚未結束，已公布的137所建設高校，465個建設學科在第一個建設周期之後，政府是否會真的實施「總量控制，開放競爭，動態調整」也不得而知。某種意義上，「雙一流」建設推進的過程也是「雙一流」建設政策逐漸完善的過程。現在的關鍵問題是，關於「雙一流」建設如何實現「總量控制、開放競爭、動態調整」的後續政策沒有跟上，從而使「雙一流」建設的第二個建設周期有極大的可能會重複過去重點建設的老路，相關建設名單只做「加法」、不做「減法」（截至2019年9月25日，137所「雙一流」建設高校中79所高校已經公布了中期評估結果，絕大部分高校得到了很高的評價），從而導致《總體方案》和《實施辦法》中相關政策設計逐漸「變形」。
早在「雙一流」建設名單公布之時，相關部門就曾反覆強調，公布的名單只是「建設」名單，並不意味著中國大學已經有465個一流學科。但媒體的報導以及網絡傳播的過程中「建設」二字往往被忽視，似乎入選名單的學科就是世界一流學科。參照《總體方案》和《實施辦法》的相關表述，對於世界一流學科建設的數量，政府部門最初也是比較克制和謹慎的。在《總體方案》所描述的階段性目標中，凡涉及一流學科數量的表述都是模糊化處理。比如，到2020年是一批學科進入世界行列，若干學科進入世界一流學科前列；到2030年是更多的學科進入世界一流行列，一批學科進入世界一流學科前列；到本世紀中葉是一流學科的數量和實力進入世界前列。《實施辦法》的「總則」第五條更是明確提出「支持建設一百個左右學科，著力打造學科領域高峰」。但「雙一流」建設最終公布的一流學科建設名單遠遠突破了《實施辦法》中所提出的「一百個左右」。據相關專家披露，在實際遴選過程中，根據專家委員會投票確定的「遴選條件」，共有421個學科符合要求，涉及99所高校。但最終的「雙一流」建設名單包含465個學科，涉及137所學校，比專家委員會第一輪投票後的建議名單新增了44個自定學科，38所學校。之所以增加38所學校主要是為了保證全國31個省份每個省份至少有一所「雙一流」建設高校。之所以增加44個自定學科則是因為有的學校需要進入「雙一流」建設，但又沒有符合遴選條件的學科。這種局面的出現使得「雙一流」建設在一開始就面臨規模過於龐大的壓力，接下來建設高校和學科如果不能切實實行「總量控制、開放競爭、動態調整」，那麼很多「一流大學建設高校」和「一流學科建設學科」將很難成為真正的世界一流。道理很簡單。無論是大學還是學科，真正的世界一流都是很少的。以中國高校現有的學術競爭力，能夠成為世界一流大學的大學屈指可數，能夠成為世界一流學科的學科恐怕也不會太多。
與其他國家類似的「卓越計劃」相比，我國「雙一流」建設名單過於龐大，入選名單的學科和大學彼此之間的水平差異過大。基於政治考量，現有建設名單將「最好的」「較好的」和一些「還不錯的」高校（學科）一起列為了「雙一流」建設高校（學科）。不同建設高校的一流建設學科之間的實力相差懸殊。有些高校的有些學科接近世界一流，經過「雙一流」建設可以成長為真正的世界一流學科，但還有很多高校的一流建設學科，尤其是某些「自定學科」，學科水平距離世界一流的差距較大，在「雙一流」建設周期內很難成為真正的世界一流。表面上看，似乎只要有若干個「最好的」高校和一批「最好的」學科最後成了「世界一流」，「雙一流」建設就取得了成功；但事實上，由於有大量水平一般的高校和學科同樣屬於「雙一流」建設，無形之中不但稀釋了優質資源，也降低了「雙一流」建設高校的含金量和競爭力，不利於那些原本「最好的」高校和「最好的」學科衝擊「世界一流」。
如果說由於受遴選標準以及建設數量的限制，「雙一流」建設中能否入選一流學科建設名單有一定的偶然性，那麼要建成世界一流學科則沒有任何的運氣可言。每一個真正的世界一流學科一定是在與同類學科的激烈競爭中脫穎而出，一定擁有絕對超群的學術實力。但當前「雙一流」建設中各建設高校和學科對於進入世界一流學科「行列」和「前列」的理解趨於簡單化，似乎只要進入了某個學科排行榜的前多少名就是世界一流學科，從而導致地方政府和建設高校在學科建設規劃中對於一個學科成為世界一流的難度估計嚴重不足。低估了世界一流學科建設所需要的「硬實力」，高估了「雙一流」建設中一流學科建設在數量上可能取得的突破。究其根本，政策制定者和最終決策者「容易看到表面的目標並低估實現總體目標的難度，所以在制定發展規劃時容易出現激進，以跨越式作為制定激進政策的工具。有些發展目標可以跨越，而有些目標則難以跨越，制度建立及其功用的發揮就是難以跨越的內容」。從學科成長的機緣來看，雖然不同時期、不同大學「建設某一學科的決策由誰做出、憑什麼做出，依靠什麼來建設學科，以及建設的方式上」會有所不同，但世界一流學科之所以為一流的絕對標準必須是一樣的。無論過去、現在還是未來，也無論基於什麼的機緣，世界一流學科之所以為一流都有賴於它的學術貢獻。沒有世界一流的學術貢獻，便談不上是世界一流的學科。當然，這裡所謂學術貢獻既包括對學術本身的貢獻，也包括通過學術對於經濟社會發展的貢獻。當前一流學科建設以量化的排名代替了學術貢獻。遮蔽了一流學科之所以為一流的本質，導致「雙一流」建設中對於建成一流學科的難度估計不足。目前各省（市）級政府以已公布的一流建設學科名單為基礎，在制定省域「雙一流」建設規劃時，對於預期可能建成的一流學科的數量存在「冒進」趨向。「隨著各地及各高校『雙一流』建設規劃和舉措的逐步出臺，可發現有不少地方和高校提出了超越自身可能性的規劃目標，如果把全國各地和各高校規劃目標合併起來，可以發現遠遠大於國家的規劃目標。」就目前各省建設方案的具體內容來看，一流學科建設存在過度依賴量化評價和過度追求數量目標的風險。「通過梳理30份省域『雙一流』建設方案發現，湖北、浙江、重慶等11個省域在制定政策文本時明確將ESI評價指標確定為建設目標的參考依據；山東、黑龍江等7個省域利用學科評價來遴選一流學科，其中山東和雲南兩個省提出把全球ESI學科排名前1%的學科作為建設項目和立項條件。」此外，湖南省以ESI排名為發展目標，提出到2050年要讓約60個學科進入ESI前1％，約20個學科進入前1‰。山東省提出，到2030年，有10個左右學科進入ESI學科排名前1‰，1～2所大學進入世界高校500強。青海省提出，要在未來近10年將13～15個學科建設成為國內一流併力爭達到世界一流水平。省域「雙一流」建設政策在數量目標上的過度積極，表面上看似乎反映了地方政府對於「雙一流」建設的高度重視，但在實際的學科建設過程中若處置不當有可能會適得其反。
四、以排名論一流的風險
作為高等教育發展中國家，在我國無論是官方還是民間對於世界大學排名和學科排名都充滿期待。這種期待非常類似於20世紀80年代全社會對於競技體育世界冠軍的期待。究其原因，世界高等教育舞臺上除了排名之外中國大學很少有嶄露頭角的機會；不斷在各種排行榜上獲得更高的排名被認為是中國大學和學科獲得世界承認的一種捷徑。「全球和/或區域大學排名是一場現代的學術界奧運會。」但事實遠非如此。就像中國科學界和文學界對於諾貝爾獎的焦慮，即便莫言和屠呦呦相繼獲得了諾貝爾獎也無法根本消除這種焦慮。現在「雙一流」建設高校和學科對於「世界一流」也有一種焦慮，希望藉助排名意義的一流來緩解自己對於自身發展水平的不自信。「對於被公認頂尖的大學，它們是超脫於這種形式的評估的。反而，對那些第二層的大學，『大學排名』如果不是唯一指標的話也是重要的指標。」對於一流大學和一流學科建設，好的科研成果的確可以反映在好的排名上，但絕非學科排名在前多少名就意味著世界一流。當前若以大學和學科排名來看，我們已提前完成了「雙一流」建設第一階段的目標，即「若干所大學和一批學科進入世界一流行列，若干學科進入世界一流學科前列」。但這種排名上的突飛猛進也為「雙一流」建設第二、第三階段目標的實現埋下了隱患。「中國大學經歷了一段快速發展的黃金時期。從本質上看，這階段的發展屬於資源驅動，很多體制機制上的問題被掩蓋起來。而這些問題不解決，是很難實現健康可持續發展的。在未來一個時期，中國的發展和轉型仍將為大學提供新的資源動力，這是中國大學改革的關鍵時期。我們應當藉助外在的資源動力，深化綜合改革，建設更加合理的現代大學制度，真正使人們的創造潛力充分發揮出來。」從長遠發展來看，「雙一流」建設面臨的真正挑戰絕不是某個大學或某個學科在某個排行榜上排名前多少，而是如何建立起一種能夠激勵創新的高等教育體制，並培養出適應創新驅動發展需要的人。
當前在「排名論一流」的評價體系下，「雙一流」建設有被一流的指標「綁架」的危險。很多高校領導者關注的只是科研指標或排名指標的一流，對於成果本身之於科學或經濟社會發展的價值並不關心。將「一流學科」等同於「一流指標」是一個極大的誤區。每一個學科排行榜只對它的指標體系負責，每一個學科排名也只相對某個排行榜才有意義。無論是對於一流大學建設還是一流學科建設，唯一重要的就是人才，而不是指標。「創建世界一流大學需要有好的戰略，需要建立完善的管理制度，但最重要的還是人。戰略和制度是人制定的，也要靠人來執行。」只要有了一流的人才，一定會有一流的成果，一定可以成就一流的學科和大學。一流的人才會自我激勵，以產生最優秀的成果，成就一流的學科和大學。「建設一所有質量的研究型學府既易也難。簡單是因為你只需要找到一流的人才，困難是因為你不得不找到一流的人才。」因此，那些真正一流的大學不會為了一流的指標而出臺專門政策以激勵教師提高科研產出，它們最擅長做的是，尋找各學科最頂尖的人才，以充實師資隊伍。對於一流學科建設，一流的人才是根本，一流的科學是目標，一流的指標是誤區。
當前一流學科建設中對於排名的過度關注，一部分是政策設計的問題，另一部分則是由於對政策的誤解造成的。之所以會對政策造成誤解，一種情況是政策信息在傳遞過程中不可避免會失真，另一種情況則是由於慣性思維。長期以來，我國高等教育重點建設一直是政策驅動。高校不但缺乏辦學自主權更缺乏改革自主權。「雙一流」建設的政策內容與目標雖然發生了變化，但政策運行的體制環境和動力機制仍沒有變化，高校的重點建設思路也沒有隨之而變。和過去的重點建設政策一樣，「雙一流」建設仍主要由教育部主導，依靠行政力量驅動改革，大學也在沿用過去重點建設的舊辦法應對「雙一流」建設的新任務。「由於一些執行主體對『政策目標和政策實質的把握不準確或執行理念與政策目標不相符』等原因，政策內容信息在傳遞過程中容易偏離政策目標。『雙一流』政策執行過程中之所以潛在『巨額投資』『重金挖人』『只重學科』『青睞排名』等問題，在很大程度上源於執行主體對『雙一流』政策的根本目的缺乏正確認識。」高校對於「雙一流」建設政策的理解之所以與政策的初衷存在差異，一部分原因可能是信息不對稱和思維慣性造成的，但也不排除是一種主動的「理性選擇」。高校之所以有意忽視政策文本上的明確要求而相信「潛規則」，是因為經驗表明「潛規則」往往是能夠起作用的。比如，關於「雙一流」建設的總體目標，《總體方案》講得非常清楚。「推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列」只是其中之一。此外還包括「加快高等教育治理體系和治理能力現代化，提高高等學校人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新水平，使之成為知識發現和科技創新的重要力量、先進思想和優秀文化的重要源泉、培養各類高素質優秀人才的重要基地，在支撐國家創新驅動發展戰略、服務經濟社會發展、弘揚中華優秀傳統文化、培育和踐行社會主義核心價值觀、促進高等教育內涵發展等方面發揮重大作用」。但實踐中，高校對於「雙一流」建設的主要期待就是政府加大資源投入，對於一流大學和一流學科建設績效的主要評價就是「排名」，而提升排名的主要手段就是「人才引進」或「挖人」。究其根本，「推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列」是唯一可以量化的「硬約束」；其他建設目標都是「軟約束」。其結果，對於建設高校來說，「雙一流」建設就成了提升一流大學建設高校和一流建設學科排名的工程。雖然這與政府的政策初衷相左，也不利於建設一流的高等教育體系和一流學科體系，但不能不說這也是建設高校的「理性選擇」。因為面臨績效評價的巨大壓力和遴選標準的不確定性，高校雖然明知片面追求大學和學科排名不利於高等教育的內涵式發展，但面對後續建設中政府有可能會強化量化評價這一大概率事件，其唯一可以做好的或許就是，確保一流建設學科在第三方評價中的良好表現，以避免在下一輪遴選中被淘汰。
就像在其他領域一樣，我國高等教育發展中以「雙一流」建設為代表的追趕戰略也面臨一個困境，即遊戲規則或話語權的問題。中國的大學和學科要得到世界的認可，成為世界一流，首先要符合世界公認的學術標準。沒有標準就談不上一流，更談不上行列或前列。沒有世界公認的學術標準就沒有世界一流大學和一流學科。在現有情況下，一流學科建設完全忽視學科排名也是不可能的。作為一種相對客觀的評價方式，基於文獻計量學的學科排名的確可以為某些一流學科建設提供參考。關鍵還是要合理應用。大學裡學科之間存在顯著差異。有些自然科學和工程技術類的學科具有較強的國際可比性，學科在世界上的排名大體上可以反映一個學科發展水平的高低，但還有很多人文社會科學的學科以應用為主，具有顯著的文化差異性，國際可比性較差，世界排行僅具有參考價值，甚至連參考價值都沒有。那些真正的世界一流大學其一流聲譽更多的是通過那些具有國際可比性的學科的高排名獲得的。對於不具有國際可比性的學科，以排名論一流只會誤導學科發展的方向。具體而言，自然科學以及工程技術類的學科擁有共享的研究範式和方法，較少受文化和意識形態因素的影響，容易通過量化方法比較彼此間水平的高低，對於哪個學科是世界一流相對容易達成共識。而人文社會科學，尤其是那些應用導向的人文社會科學學科具有鮮明的民族性和國家性，研究方法和範式以及結論容易受文化和價值觀的影響，很難通過量化的方法來比較不同國家的人文社會科學學科哪個水平更高，哪個是世界一流。如有學者所言：「『世界一流』是一個工作術語，而不是一個學術術語。從學術角度看，『世界一流』的說法成立與否，因學科而異。自然科學、社會科學與人文學科有著不同的屬性，其橫向可比性也是有差別的。」現有的一流學科建設忽視了學科的差異，將所有學科納入「世界一流」的競爭性範式，很容易導致人文社會科學學科建設的「理工化」傾向，即簡單地以國際發表、引用、影響因子以及學科排名等量化評價標準來判斷一個學科是否屬於「世界一流」。其結果，為提高學科排名，很多人文社科類的一流建設學科也過度強調國際發表，尤其是SSCI。對於理工類的學科而言，以英語進行國際發表是學科建設的常態，但對於偏向應用和價值傳播的人文社會科學類學科而言，主要以母語發表再正常不過。如果為了追逐學科排名，將英語發表的學術成果置於母語發表之上既不利於這些學科的學術創新，「建設具有中國特色、中國風格、中國氣派的哲學社會科學體系」，也不利於這些學科為本土實踐服務，「紮根中國大地辦大學」。
總之，在評價體系方面，當前「雙一流」建設面臨的最大困境就是「以排名論一流」。一方面不參照排名似乎無法確定哪些大學和學科是「世界一流」，更不清楚是「行列」還是「前列」；另一方面無論何種排名都不能準確反映大學和學科發展的真實狀態。「排名的計算過程只是『常見的統計分析過程。』」現在政府的決策者以及高校的領導者面臨的問題是，一方面在盛行文獻計量的今天，「雙一流」建設無法擺脫排名的影響；另一方面超越排名的羈絆又是「雙一流」建設最終必須解決的最緊迫的問題。實踐中，我們既不能無視標準化和計量化的大學和學科排名，也不能「以排名論一流」。一方面我們必須承認對於一流的追求，包括對於排名的關注，是特定時期特定國家高等教育發展的必然選擇，其背後有著某種客觀必然性，不以人的意志為轉移；另一方面我們也必須清楚，如果繼續延續以提升排名為中心的發展戰略和政策導向，那麼無論是「追跑」「並跑」還是「領跑」，我們將始終是在按照西方的或第三方的「遊戲規則」在辦學，一旦陷入路徑依賴，很難實現自主創新。這種近乎兩難的困境絕不是由行政權力主導，通過反對教育和科研評價中的「四唯」或「五唯」所能解決的。高校之所以高度重視第三方評價機構的學科排名和政府對於學科的評價方式密切相關。根據政府的相關文件，「雙一流」建設以5年為一個周期。無論是對於一流大學建設還是對於一流學科建設，5年一個周期都太短。很多建設規劃要麼來不及實施，即便實施也很難見到成效。「大學是具有相對慣性的機構，每2年或3年就評價一次大型科研團隊沒有意義（甚至浪費資源）。如果每6至8年（甚至10年）對它們的真正變化進行一次觀察，會更有現實意義，同時也節省了成本。」基於此，考慮到相關建設方案的實施需要時間以及學術發展自身的規律，後續的「雙一流」建設可以考慮適當提高一流建設學科遴選的綜合標準、減少績效評價的頻率、延長建設的周期，以避免由於建設周期過短以及強化績效評價可能引發或加劇大學和學科發展的「數據」主義。
五、「雙一流」建設與「雙萬計劃」
「雙一流」建設從方案出臺，名單發布至今已有幾年時間，政策的巨大影響正在顯現。伴隨著「雙一流」建設的推進，一些新的政策也在不斷推出。比如，在一流大學和一流學科建設之外，又提出了建設一流本科教育，在建設一流本科教育的基礎上，又提出了一流本科專業和一流本科課程建設，這些後續的一流建設計劃的不斷推出導致了「雙一流」建設目標不斷泛化。「雙一流」建設《總體方案》特別強調「統籌推進」，但由於「統籌」本身的內涵過於模糊，缺乏具體的制度保障。實踐中，伴隨著改革任務的逐級分解，改革的實際內容距離預期的目標愈來愈遠。「就教育部門來說，每出臺一個政策，其都能找到很大的合理性。但是，每一政策的實施則和政策的意願有很大的距離，很多場合甚至是背道而馳。」近年來，為強調一流本科教育的重要性，由教育部高教司主導先後啟動了以一流本科專業建設和一流課程建設為中心的「雙萬計劃」。且不說完全由政府主導的「雙萬計劃」的實施能否造就一流的本科教育，僅就其龐大的規模和以遴選為主導的建設方式而言，以「雙萬計劃」為支撐的「一流本科教育」建設就無法與「雙一流」建設既定的「世界一流」的政策目標相匹配。「雙萬計劃」將「雙一流」建設從大學和學科的層面拉低到了本科專業和課程建設的層面，從而使原本追求卓越的世界一流大學和一流學科建設正在褪色為利益相關者的「利益均沾」。具體而言，那些無法入選「一流大學建設高校」和「一流學科建設高校」的高校有機會入選「雙萬計劃」，從而也可以成為「雙一流」建設的一部分。此外，經由「雙萬計劃」原本應由高校主導的本科專業和課程建設日益被政府主導的一流本科專業和一流課程遴選所左右，高校自身的辦學自主權和改革自主權在無形之中被侵蝕。原本為扭轉「重科研輕教學」而提出的一流本科教育建設的良好政策願景，反倒固化了本科專業和課程的建設空間。改革的目的與方法之間失去了平衡。唯一可以預期的就是，由政府主導評選出了一大批所謂的一流本科專業點和一流課程。
近年來，「雙一流」建設之所以會衍生出「雙萬計劃」，從「世界一流大學和一流學科」衍生出「國家一流」「省級一流」本科專業和課程。某種意義上，反映了國家層面對於世界一流大學和一流學科建設的「統籌」不夠，目標不明。政策實踐中，「雙一流」建設局限於教育系統內部，由教育部主導。而教育部的內部依然是條塊分割的內部思維，部分政策的出臺明顯帶有部門傾向性，依然是計劃經濟時代的計劃思維方式。為了平衡不同利益主體的不同訴求，「雙一流」建設在推進的過程中，不同政府部門基於對政策的不同理解和不同的部門需要，不斷推出新的計劃，大學只能服從。表面上看，各級政府對於「雙一流」建設都高度重視，熱情高漲，入選名單的大學、學科、專業、課程也皆大歡喜；但事實上，無論在哪所高校，整個教師群體對於改革的熱情和參與都遠遠不夠，「仍然沒有跳出一貫存在著的『上級熱、學校溫、教師冷』的狀況」。現有體制下，政府與大學的關係和大學與院系的關係具有同構性。在外部，政府以政策驅動大學改革，大學相對於政府處於弱勢。而在內部，大學以文件驅動院系改革，院系相對於大學同樣處於弱勢。實踐表明，「當創新是組織自己研發出來的時候，組織成員對創新的接受度、學習和採納速度會相對加快；而來自組織外部的創新，如果使用者沒有參與再發明和創造過程，他們會認為這種創新是外來的，是強加給他們的，創新就會受到一定的抑制。在這種情況下，使用者接受、學習、採納該創新的速度會大大的減慢」。「雙一流」建設中來自政府的文件太多，前一項政策還沒有落實，後一項政策又已經啟動。為了落實來自不同層級政府不同部門的紅頭文件，大學的行政管理部門又會不停地給院系轉發文件和工作通知，從而導致院系忙於應對學校層面的各種會議和通知，填寫各種表格，準備各種申報材料。其結果，由於政府的行政命令過多，政策驅動過於頻繁，大學和院系，尤其是處於教學科研一線的廣大教師，對於改革本身失去了新鮮感。很多時候面對以「計劃」或「工程」為標識的改革，大學、院系和教師只能是疲於應對。
對於政府而言，高等教育重點建設的核心是效率，必須著眼於明確的、具體的目標。如果嘗試在一項重點建設中去追求兩個相反的或多個相互掣肘的目標，最終既得不到效率也實現不了均衡。「雙一流」建設堅持「以一流為目標」「以學科為基礎」「以績效為槓桿」「以改革為動力」，政策的初衷無疑是要提升中國大學和學科在世界上的科研競爭力。但項目啟動之後，為了表示對本科教育的重視，又逐漸轉向了一流本科專業和一流課程的遴選。當然，這裡不是認為本科專業建設和課程建設不重要，也不是要否認一流本科專業和課程建設與一流大學和一流學科建設之間的相關性，而是認為不應把它們混在一起。一流本科教育建設並非不重要，但如果為了實現一流本科教育而將「雙一流」建設引向了一流本科專業和一流課程建設可能會有違「雙一流」建設的政策初衷，不利於「雙一流」建設最終目標的實現。對於政府而言，之所以要出臺與「雙一流」建設相關的政策自然是希望能夠對「雙一流」建設產生合意的、直接的、可預期的結果。但事實上，由於受各種因素的制約，政府政策所帶來的並非總是積極的後果，也可能會產生不合意的、間接的、不可預期的後果。「雙一流」建設作為一項國家戰略，是一項系統工程，其總體目標的實現會涉及高等教育改革與發展的方方面面；為了確保「雙一流」建設「三步走」戰略目標的順利實現，政府的相關政策需要不斷反思和修正，新政策的提出與實施應與「雙一流」建設的總體目標相匹配，應強化頂層設計和系統思考，充分考慮單項政策可能引發的非預期效應。