[作者簡介]張佔斌，中共中央黨校（國家行政學院）馬克思主義學院院長、教授、博士生導師。
[摘 要] 「十三五」期間我國優化營商環境取得明顯進展，進入「十四五」時期，優化營商環境具有特殊重要的意義。要把優化營商環境作為政府推動發展的首要任務。針對當前我國營商環境存在的一些突出問題，精準施策，在市場準入、簡化程序、公平待遇、破除壟斷、穩定政策、司法保護等多項重點任務上下功夫，著力推進「十四五」時期營商環境的優化。
[關鍵詞] 「十四五」；營商環境；政府職能
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
「十四五」時期，中國特色社會主義事業發展進入新階段。新時代新發展階段也面臨著新機遇和新挑戰，面對中華民族偉大復興的戰略全局和世界百年未有之大變局，必須堅持戰略思維和底線思維，穩住陣腳、保持定力，真正把我們自己的事情辦好，努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。政府是推動發展的主體，政府推動發展的首要任務在不同時期有不同側重。「十四五」時期政府推動發展的重點是打造一流的營商環境，或者說以打造世界一流的營商環境為目標。
2020年6月至8月，筆者參加了由全國政協常委、經濟委員會副主任楊偉民任組長的全國政協經濟委員會調研組，就「十四五」期間優化營商環境的重點進行專題調研。調研組先後聽取了國家發改委、國家市場監管總局、司法部等部門的情況介紹，選取了國有、民營和外資企業共100多家進行調研，其中座談調研30多家、書面調研70多家。還針對相關問題到北京、天津進行了專項調研。從調研情況看，企業充分肯定近年來營商環境的持續改善，對繼續優化營商環境非常關切，提出了很多有針對性的意見建議。
一、「十三五」期間優化營商環境取得明顯進展
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視營商環境的改善和優化。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出部署，中央成立全面深化改革領導小組，系統整體設計，努力推進市場化改革。國務院積極推動「放管服」改革，每年召開全國性會議進行部署，全國人大和地方人大加強了推動營商環境改革立法工作，全國政協和地方政協圍繞營商環境改善建言諮政，這些對優化營商環境都起到了非常重要的推動作用。在黨政機構重組的同時，各級政府「放管服」舉措相繼推出，營商環境得到持續改善。據世界銀行發布的《2020年營商環境報告》顯示，中國營商環境便利度已躍居第31位，比2018年提升43位，連續兩年被世界銀行評為「年度十大最佳改革者」，位列東亞及太平洋地區第7位。
一是市場準入大幅放寬。大幅削減行政審批事項，終結非行政許可審批。全面改革商事制度，實行全國統一的市場準入負面清單制度。加快服務業重點領域開放，放寬金融業、製造業、農業準入。加大自貿試驗區開放試點，開啟了海南自由貿易港建設步伐。
二是有效降低企業運營成本。把持續推進減稅降費和「營改增」結合起來，2019年全年累計減稅降費2.36萬億，2020年預計超過2.5萬億。對各種不必要的證明和繁瑣手續進行清理，取消證明事項超過1.3萬項。對中小企業實行普惠性優惠政策，清理涉企收費和降低融資、用能、上網、物流等成本。
三是注重公正監管執法。推進「雙隨機、一公開」監管和信用監管、重點監管的結合，全國信用信息共享平臺聯通44個部門。推行「網際網路+監管」。對疫苗、藥品、特種設備、危險化學品等實行全覆蓋嚴監管。加大產權特別是智慧財產權保護力度。
四是政務服務更加便捷。各地推出「一站式服務」「一網通辦」「最多跑一次」「一次不用跑」「服務事項清單化、標準化」等改革舉措。北京市推出企業綜合服務包，提供「管家式」服務。開辦企業流程持續簡化、時間縮短。僅2019年，新設市場主體2179萬戶，日均達到2萬戶，市場活力不斷增強。
五是法規和政策逐步完善。出臺了《中華人民共和國民法典》《外商投資法》《外商投資法實施條例》《優化營商環境條例》等。據不完全統計，2017年以來，黨中央、國務院、各部委出臺優化營商環境相關政策文件超過200份。北京市、天津市等多地還出臺了專門針對優化營商環境的地方性法規、相關政策文件以及實施方案和行動計劃。
二、「十四五」期間要把優化營商環境作為政府推動發展的首要任務
經濟社會發展的動力，源於市場主體的活力和創造力，這在很大程度上取決於營商環境。營商環境沒有最好，只有更好。「十四五」時期，政府推動經濟發展並不僅在於直接投資、招商引資，首要任務是優化營商環境。
之所以做出這樣的判斷，與我們對優化營商環境時代內涵的認識有關。從最寬的角度來理解，就是要堅持市場化、法治化、國際化的原則，建立高標準、高水平、高質量的市場經濟。市場化、法治化、國際化是統一的，營商環境是「三化」的統一。這就是國家經濟發展的環境，就是改革開放要達到的目標，就是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。從狹義上看，就是市場主體經營的環境，包括法治環境、市場準入、政策環境（財稅金融）、規劃環境、競爭環境、政府服務、基礎設施、人力資本，等等。這裡有硬體的，更多是軟體的。同時，更多取決於治理，把制度優勢轉變為治理效能，用治理效能實現制度的優越性。社會主義制度要贏得比資本主義制度更大的優越性，就必須解放、創造和保護先進生產力。我國社會主義制度優越性，要通過優良的營商環境展現出來。
營商環境就是市場主體準入、投資、建設、生產、經營、流通、物流、回款等整個活動的環境，可以說是一個價值鏈、生態圈。我們必須營造一個好的價值鏈、生態圈。營商環境的好壞由誰來評價？評價的標準是什麼？當然，現在國際國內都有一些評價機構，每年就相關問題做出評價。但歸根到底，市場主體是裁判者，市場主體說了算。也就是說企業是裁判者，企業說了算。企業認同，願意創新創業，就說明營商環境好。企業不認同，不願意創新創業，就說明營商環境差。
「十四五」時期，是開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程的起步期，也是全面建成小康社會成果的進一步鞏固期；是推動經濟社會發展再上新臺階的重要戰略機遇期，還是落實新發展理念要求爬坡過坎的攻堅期；是國際經濟政治格局深刻調整變化帶來的嚴重挑戰期，更是維護我國國家利益和經濟安全的關鍵期。無論從底線思維還是戰略思維角度衡量，優化營商環境都具有特殊重要的意義，重點可以從三個方面來看：
（一）優化營商環境是堅持和完善中國特色社會主義制度，建立更加完善的市場經濟體制，完善治理體系和提高治理效能的需要
在中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生變化的背景下，為應對世界百年未有之大變局，為實現中華民族偉大復興的戰略全局，我們必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。2020年5月，中共中央、國務院印發的《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》強調，「在更高起點、更高層次、更高目標上推進經濟體制改革及其他各方面體制改革，構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制」。按照這一要求，我們的營商環境目前還存在不少問題。必須處理好政府與市場關係、政府與社會關係、市場與社會關係，在關鍵性基礎性重大改革上有突破有創新，解放、創造和保護先進的生產力，重點完善產權制度和要素市場化配置，創新政府管理和服務方式，完善市場經濟法律制度，以高水平的開放推動深層次市場化改革，實現「產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰」的要求。這是建設一個好的市場經濟體制，體現制度優勢，完善國家治理體系，增強治理能力，提高治理效能的迫切需要。
（二）優化營商環境是政府精準推進供給側結構性改革，增強發展動力和活力，持續推動經濟健康發展的需要
改革開放後很長一段時間，地方政府為了推動經濟發展，對直接投資、招商引資有極大的熱情，GDP的高增長几乎是「一俊遮百醜」，這讓我們看到了很多粗放增長的場景，但也遺留了許多問題，比如一些優惠政策突破底線，圈地囤地不開發，野蠻開採礦產，破壞生態環境等。黨的十八大以來，為適應經濟新常態的趨勢，黨中央強調在新發展理念引領下，推進供給側結構性改革，建設現代化經濟體系，從高速增長轉向高質量發展。轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，不僅僅是市場的事情，也需要政府更好地發揮作用。優化營商環境是經濟發展的重要條件。優化營商環境當然對招商引資和GDP增長有幫助，但優化營商環境不僅僅是為了招商引資，也不僅僅是為了GDP增長，而是堅持以供給側結構性改革為主線，在穩住經濟基本盤的前提下，不斷提高經濟增長的質量，促進經濟持續健康發展。當前，我國經濟發展遇到不少困難，需要增強經濟發展的動力和活力。優化營商環境的主體是政府，政府自身也需要精準推進供給側結構性改革，提供更好的公共產品和公共服務。一方面，市場發揮決定性作用，取決於政府在多大程度上放權、減權、減利，這是一場刀刃向內的向市場放權、給企業鬆綁、讓群眾便利的政府自我革命。另一方面，加強事中事後監管也是政府的職責，應從事前審批型政府、經濟發展的競爭者，轉向服務型政府。這也是對政府增強服務意識、提升服務效率、有效公共服務供給的「大考」。
（三）優化營商環境是保護產業鏈供應鏈安全穩定，維護國家產業和經濟安全，提升國際競爭力的需要
當前，國際經濟、政治、文化、安全等各方面都在發生深刻調整，新冠肺炎疫情全球流行使這個大變局加速演變，世界進入動蕩變革期，不穩定不確定性因素增加。經濟全球化遭遇逆流、一些國家保護主義和單邊主義盛行，民粹主義、種族主義等思潮活躍，社會騷亂此起彼伏，局部戰爭時有發生；地緣政治風險上升，許多國際公約、國際準則失效，國際秩序重構處在關鍵路口。大國博弈加劇，美國作為守成大國為維護其世界霸權和領導地位，採取多種措施遏制中國發展，對我國社會主義現代化建設帶來不利的國際環境。面對當前全球化遭遇逆流等國際經貿環境的深刻變化，我們必須在一個更加不穩定不確定的世界中謀求國家發展，做好較長時間打持久戰的思想準備和工作準備。要形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭的新優勢，必須保障產業鏈供應鏈安全穩定並提高競爭力。現在這方面已經出現了不利的情況，有些產業鏈供應鏈斷裂了、脫鉤了，有的外企、民企走了，低端的產業、企業生存不了，高端產業、企業卻進不來。應對這些問題和困難，一方面要「臥薪嘗膽」式的創新，解決「卡脖子」問題，實現自主可控，真正本土化；另一方面，要增強對外資的吸引力和對現有外資企業的粘性，使之不願意離開中國。這兩個方面，都取決於是否能創造世界最優的營商環境。營商環境好了，就可以用國內穩定優化營商環境的確定性，對衝不穩定不確定的世界。未來的競爭，從一定意義上說就是營商環境的大比拼，國際競爭也是營商環境的競爭。我國社會主義制度優越性，要通過優良的營商環境展現出來，就必須解放、創造和保護先進的生產力。
三、「十四五」時期優化營商環境的重點任務
「十三五」期間優化營商環境取得的成績，是繼續前行的重要基礎和良好起點。我們要努力在危機中育新機、於變局中開新局，掌握髮展的主動權，必須在繼續優化營商環境方面取得新的突破和進展。當前我國營商環境還存在一些問題，主要是：各種準入限制、審批許可等不合理的管理措施還比較多。事中事後監管落實不到位，市場監管不公、檢查任性、執法不力等問題依然突出。地方保護主義現象依然存在，各類企業難以平等參與市場競爭。中介機構與行政機關脫鉤不徹底，涉企收費存在不合理現象。政務服務意識不強，辦事效率不高。我國營商環境與國際先進水平相比仍有較大差距，有些指標排名還比較靠後。總的來說，營商環境在市場化、法治化、國際化方面還有不少差距，需要我們精準施策，補短板、強弱項。綜合各方面的情況，「十四五」時期，優化營商環境應突出以下十項重點任務：
（一）減少審批，放寬準入
要繼續取消或放寬市場準入限制，打破各種各樣的「捲簾門」「 玻璃門」「 旋轉門」。現在看，市場準入「三重門」放得仍然不夠，在市場準入、經營許可、招投標、軍民融合等方面，還有改進空間。要繼續放寬石油、天燃氣、電力、電信、鐵路、金融、水利、醫療、教育、文體等基礎產業和服務領域的市場準入。現在全國實施了負面清單制度，已經做了不少壓減，但負面清單事項仍然偏多，清單之外的障礙也不少。中央和地方層面設定的行政許可還可壓縮。要繼續壓減工業生產許可證，繼續清理減並一些資質資格許可事項，取消一些備案登記、年檢認定等。要取消各地自行設置的高於全國統一準入要求的各類行業監管條款。
（二）簡化程序，線上辦理
大道至簡，政簡易從。當前有的地方政務服務審批事項不夠集中、窗口設置不夠合理、辦事指南不夠清晰，大廳辦事人員能力素質跟不上，部分事項申報材料多、審批流程複雜、辦理過程緩慢、辦事成本高。部分企業反映，房地產從拍地到領取施工許可證需要3-4個月；從銀行融資審批的流程和時間過長、智慧財產權質押融資流程不合理。要繼續簡化審批流程，行「簡約」之道，持續優化企業開辦服務，大力推行涉企事項「一本通辦」。加快實現「只進一扇門」「最多跑一次」「一次都不跑」。之所以有些審批「簡約」不了，是因為政府各部門信息數據標準不一、信息不暢、難以共享。企業向多部門重複報送同樣的數據，加重了負擔。各省之間失信人黑名單資料庫和個體戶資料庫仍未互聯互通，給異地營業執照辦理、異地許可證等的「一網通辦」帶來難題。應全面實施行政審批「網上申請、網上受理、網上審核、網上發證」，推進部門間信息共享互認，能網上辦理的網上辦，減少尋租。適時組建國家數據統籌機構，努力打破各類「信息孤島」，實現跨部門數據共享。
（三）合理收費，規範中介
現今名目繁雜的涉企不合理收費仍然「剪不斷、理還亂」。要精準做好對各類企業的減稅降費，該減的減，不該減的就不要一刀切都減。全面落實階段性降低用能、租金、物流成本等政策，鞏固和拓展更大規模減費降費成效。針對收費項目雜、不透明問題，應建立全國統一的收費清單。有些中介機構獨家經營，缺乏競爭，在項目驗收、評審、工程測繪測量、融資評審、企業環評等方面壟斷業務、收費較高。一些銀行違規收取借款人抵押登記費、評估費、諮詢費、財務顧問費；一些行業協會商會收費行為仍不規範。要規範中介機構、金融機構和行業協會商會收費服務，淨化中介服務市場環境。2020年7月，國務院印發了《關於進一步規範行業協會商會收費的通知》，需要把這些政策落地落實，常抓不懈。
（四）暢通融資，清欠帳款
當前，融資難是民營企業，尤其是中小微民營企業面臨的普遍性問題，大部分中小微企業都難以通過傳統渠道滿足融資需求。銀行要創新融資機制，構建信任體系，把小微企業的動產和無形資產作為質押，以解決其融資需要。鼓勵銀行大幅增加小微企業信用貸、首貸、無還本續貸，運用金融科技、大數據和區塊鏈技術，構建中小微企業的商業信用融資體系，搭建起政府主導的中小微企業融資服務平臺，提高服務精準性。鼓勵銀行合理讓利，降低融資成本。部分地區和領域拖欠中小企業帳款問題仍未解決，「新官不理舊債」問題仍較突出。政府工程拖欠企業帳款是個老問題，有些國企也拖欠民營和中小企業款項，有些公立醫療機構拖欠民營企業貨款，久拖成病，甚至把企業拖垮了。繼續加大清欠力度，對政府工程項目，要結合當地GDP水平、可支配財政收入等指標做好對政府還款能力的評估，制定分期清償方案。要將「新官理舊帳」納入相關評價考核體系，形成正確導向。國有企業特別是中央企業要講大局，帶頭清償帳款。抓好《保障中小企業款項支付條例》的實施，建立解決企業拖欠帳款的長效機制。
（五）一視同仁，公平待遇
既要重視新企業（包括外資）引進，更要重視原有企業的發展，解決他們的痛點難點。不能「招來女婿氣走兒」。一些外資企業反映在政府採購、資金補助、資質許可等方面，不能享受公平待遇。一些與便利外商投資準入政策不符的法規、規章和文件仍未清理。在招投標環節，針對民營企業、中小企業的限制性條款依然存在。要構建內外資企業一視同仁的營商規則，持續縮減市場準入和外商投資準入負面清單，推動「非禁即入」對所有企業的普遍落實。進行公平競爭審查，保障各類市場主體同等待遇。一些企業建議儘量取消各種對企業的補貼政策，因為對許多補貼企業並不了解，以致與政府「走得近」的企業或個人佔便宜。現在取消了金融的外資股比限制，但對民企持股比例仍有限制，沒有同等對待。要改變在融資上對民企存在的所有制歧視，加強對民企和個人經營者的融資支持，完善商業銀行考核體系，提高民企授信業務考核權重，建立基層機構和信貸人員容錯制度。將普惠型個人經營性（非農戶）貸款納入銀行考核範圍，支持個體經營者創業發展。
（六）統一市場，破除壟斷
當前，各地區的營商環境差別較大，地方保護時有露頭，特別是汽車行業，有的地方對國家要求執行不力，汽車限購愈演愈烈。在新能源汽車發展中，一些地方在工信部準入要求以外還設置了本地獨有技術標準，有的地方要求在本地設有銷售公司才對其產品提供政策支持。一些地方政府在資源分配上明顯向當地企業傾斜，域外企業難以平等競爭。如部分地區在土地出讓時設置排他條件，保證地方企業低價拿地。要減少不合理的產業補貼、政策優惠，維護市場公正透明。繼續放開對民營企業和外資在石油、天然氣、電信等領域的不合理限制和隱性壁壘。如消防車檢測市場，目前僅上海一家，無疑存在事實上的壟斷性。要加強對供水、供電、供氣、菸草、郵政等行業的監管和規制，嚴厲打擊濫收費用、強迫交易、搭售商品、附加不合理交易條件等限制競爭和壟斷的行為。引導、規範平臺合規經營，發展平臺經濟、共享經濟。
（七）放管協同，包容監管
現在從大範圍看，「放」的一面相對較多，但事中事後監管相對滯後。既存在著過多部門監管，如汽車涉及7個部門管理，又存在著監管弱化，有些監管權力下放後，地方和基層接不住，減低了服務效率，也容易出現漏洞。如《旅行社條例》去掉了對固定經營場所、營業設施的要求，準入門檻降低。但監管沒有同步到位，市場參與者良莠不齊，旅行社經營亂、導遊證發放亂和低價購物團「宰客」等問題明顯增多。放權不是降低標準，要「加強和規範事中事後監管」。規範「雙隨機、一公開」監管工作，提高綜合監管和「智慧監管」水平。加強信用體系建設，政府要帶頭守信踐諾，加強企業、個人的信息安全和隱私保護。對新技術、新業態、新產業、新模式等新經濟採取包容審慎監管，要加大「監管沙盒」制度試點範圍，給處於發展初期、尚不成熟的新經濟企業留出探索改進的空間和進化成熟的時間。
（八）減少檢查，慎用關停
從調研情況看，當前執法檢查多有重複，執法標準多、變化快，執法人員自由裁量權過大，存在著擴大化、絕對化、層層加碼、矯枉過正等現象，執法方式上存在「急剎車」「一刀切」等簡單粗暴行為。有的企業反映，「工作組檢查團一年到頭沒有完；不解憂不解難，常給下邊添麻煩；忙壞了辦公室，忙壞了小車班，忙得領導轉圈圈，哪有精力抓生產。」對此，要及時糾正，完善進入企業調查的國家規範的統一程序，探討對企業施行聯合行政執法檢查。要堅持因地制宜、分類施策，在事故處理時儘量控制處理範圍，對產業鏈供應鏈上的龍頭企業或關鍵零部件重要生產企業，在沒有重大安全和環境隱患的前提下，慎用關停措施。要健全「容錯」機制，對一般的輕微違法行為不予處罰，儘量不進入企業實施檢查。改革企業信息公示制度，在建立健全「黑名單」的同時，也要落實「紅名單」認定標準。對因未按時進行工商年報或稅務申報導致信息公示顯示「經營異常」的企業，建議及時糾正或補充申報後，定期消除問題痕跡。
（九）穩定政策，積極作為
調研發現，目前還存在政策多變問題，如新能源汽車，環保標準多變，企業反映強烈。對此，要提高政策的穩定性和透明度，政策出臺後要在一定時期內保持相對穩定，如果政策變動過於頻繁，企業將無所適從。政策在制定之初應廣泛聽取行業企業意見，使市場監管的利益相關者有機會參與監管政策的制定實施和評估中，避免監管政策脫離實際或缺乏共識。有些公務人員「不拿好處了，但也不辦事了」「只要不出事，寧願不做事」「不求有功，但求無過」，部門之間也有相互推諉、扯皮現象。一些「走出去」的企業涉及到國際營商環境，特別需要國家能夠在關鍵時刻保護企業利益和人身安全。政府部門既要提供服務，也要打擊不法違規企業的行為。要建立良好的「營官環境」，保護有作為的官員。加快數字政府建設，推進政務服務標準化，提升服務大廳「一站式」功能，實施「網際網路+政務服務」。在全國範圍實現「一網通辦」、異地可辦、「掌上可辦」。構建全國一體化數據共享交換平臺體系。
（十）司法保護，加強法治
當前，有的地方執法隨意性強，幹擾市場主體正常生產經營。地方利用法律法規解釋權，可以幹預公檢法執法活動，法不溯及既往的原則沒有得到很好貫徹。近幾年，部分地區公安機關跨省查辦民營企業時有發生，案件偵辦過程中涉及查封、扣押、凍結涉案資產，罰沒資金、資產，涉案企業在案件偵辦過程中基本無法正常運營，一定程度上削弱了民營企業的安全感。要加強對企業、企業家財產權、智慧財產權等合法權益的保護，要嚴格區分企業和企業家的法律責任，不因企業家個人涉法涉訴而凍結、查封企業資產資金，確保企業正常經營。可以考慮將公安機關跨省偵辦的民營企業犯罪案件中，涉案款項的歸屬權、支配權收歸中央。做好對外商投資法和配套法律法規的細化工作，加快出臺可操作、可執行的具體規範和操作細則，做好法律法規「廢改立」，修訂勞動合同法等法規。
（本文寫作過程中得到了全國政協常委、經濟委員會副主任楊偉民和全國政協經濟委員會其他同志的指導幫助，特致謝意！）