將看守所從公安機關分離出來,劃歸司法行政部門管理,不僅符合訴訟規律,可以消除體制上的各種弊端,節約司法資源,而且也是我國當前刑事政策乃至社會管理模式轉型的必然要求,是國際社會羈押體制發展的必然趨勢。
(一)偵羈分離可以對偵查與羈押兩部門在各自獨立的基礎上實現有效制約,是限制權力任意性的必然要求。
在看守所與偵查機關各自分屬於不同上級機關的情況下,任何一方都只能按照本系統的規則行事,並只能對自己的上級負責和對自己的行為後果負責,不可能有同一個上級機關來協調或約束二者的關係。這種分離的機制,不僅會阻隔二者無原則配合或相互通融的便捷通道,而且還增強了二者之間相互制約的效力。這會在很大程度上化解當前存在的刑訊逼供、被羈押人員非正常傷亡等一系列一直以來屢禁不止的難題,有利於保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權利。
(二)偵羈分離可以使看守所回歸到純粹的看管職能,是遵循訴訟規律、科學施策的必然要求。
在我國《刑事訴訟法》的表述中,在不少條文裡,「看守所」是與公安機關並列的。至少在立法原意上,看守所是一個獨立於公安機關的特定主體,其基本職能就是保障刑事訴訟程序正當、有序的順暢進行。因此,它不應該從屬於公、檢、法三機關中的任何一方。
看守所回歸獨立的審前羈押場所的核心功能,不僅便於提高管理質量,而且在切實保障人權的同時,還便於平等、高效地為偵查、起訴和律師辯護活動營造良好的條件,服務並保障刑事訴訟進程的順暢;且有利於化解被詬病多年的「超期羈押」「會見難」等各種影響司法公正的問題。
(三)偵羈分離後,看守所與監獄同屬於一個主管機構,便於相互銜接,是節約司法資源的必然要求。
看守所與監獄中同屬於監管機構,除了管理對象身份的差異之外,在管理方式、原則和經驗上具有更多的共性。將二者歸於同一個主管部門,使其成為集司法羈押、刑罰執行為一體的統一監管機構,不僅在機構設置、人員配備、管理模式等諸多方面便於統一設計、統一調配,而且還可以因減少重複配置而節省大量資源。
而且,從20世紀80年代,司法行政部門接管監獄工作以來,已經積累了豐富的監管經驗,儘管監獄制度仍存在著不少問題,但是與看守所相比較,監獄管理在立法、人權保障、安全管控、運行機制等方面都要成熟很多。看守所轉隸後,在兩種管理機關相互學習和借鑑的基礎上,還可以更好地梳理職責和功能,更有針對性地改善、加強看守所和監獄的羈押監管工作。
(四)看守所轉隸是對歷史的回歸,也是我國刑事政策乃至社會管理模式轉型的必然要求。
在建國初期,看守所即是由司法行政部門管理的。隨後為了便於打擊反革命、鞏固新政權,又調整為公安機關管理。在20世紀80年代,國家監管機構體制改革時,考慮到司法行政部門剛剛恢復不久以及當時正在進行的「嚴打」,要「從重從快」打擊犯罪,仍然還是保留由公安機關管理看守所。
當前,「嚴打」的刑事政策已經被「寬嚴相濟」刑事政策所取代,社會管控模式也在發生著深刻的變化,而且司法行政部門也積累了豐富的監管機構管理經驗。因此,看守所管理權回歸司法行政部門屬於「正當時」,是順應我國社會時代發展的明智之舉。
(五)從世界範圍看,偵查與羈押分離,由專門的機構而不是偵查機關來管理審前羈押場所,是改革的總體趨勢,是順應訴訟規律的必然選擇。
在西方法治發達國家,審前羈押的決定機關是法院,羈押作用也僅僅是為了保證刑事訴訟活動的順利進行,是一種預防性的羈押。所以,司法機關決定的羈押由監獄或者其他不由警察、檢察官控制的監禁機構負責執行,不受偵查機關的掌控。即便是在由警察負責未決羈押的英國,也是由獨立於偵查警察的羈押警察專門負責。而日本從1980年開始,羈押就由偵查部門負責改為由拘留所的監管部門負責。
從世界範圍內考察整個羈押體制的歷史發展可以看到,負責羈押活動的主管機構越來越獨立於偵查機關等其他辦案部門,其中立化的地位早已是世界潮流的總體趨勢。潮流不可擋,規律不可違,偵羈分離的看守所管理模式應當是我國司法改革體制設計中的不二選擇。