從去年的「國八條」，到今年的「國六條」，從九部委的「十五條意見」，到銀監會的「銀六條」，國家對房地產業出臺的調控政策不可謂不多，力度不可謂不大，然而收效還有待觀望，其原因值得細究。
不規範的政府行為
我國房地產業發展過程中無不出現政府的「影子」。
制定房地產產業政策，將其確定為國民經濟的「支柱產業」；壟斷土地供給，徵地後再以招拍掛的形式出讓，獲得土地出讓金；進行城市規劃，擴大城市拆遷規模，產生大量被動性住房需求；成立以政府為背景的投資管理公司，管理政府資產，進行土地儲備，直接或間接地進行房地產開發；運用政策調整房地產價格；規劃並提供廉租房和經濟適用房等。單獨看這些政府行為，並不能認為完全是不合理的。但綜合起來考慮，一方面，眾多行為的目標之間很多具有一致性，如擴大拆遷規模，可以產生大量新的被動住房需求，有利於搞房地產投資。這一系列政府行為綜合起來看，構成了房地產開發從上遊供地到終端提供住房產品的利益鏈條，體現了追逐經濟利益的動機，類似於企業的「經營行為」。另一方面，有的行為之間存在較大衝突，如轉讓土地獲取高額出讓金與提供土地建設廉租房。在房地產業中，政府作為「經濟人」的逐利性與作為公共產品提供者角色，存在一定的對立性。既要藉助房地產業發展經濟，又要依靠它解決基礎住房保障，這種發展導向和民生導向不一致的雙重目標，使得政府成了圍繞房地產業所形成的利益網絡中的一個關鍵環節。
「經營土地」是不規範的突出表現
目前，土地供應屬於典型的「雙軌制」。劃撥地價低，政府收益少，很多公益用地、社會保障用地主要依靠此種方式；競爭性供地（招拍掛形式）價高者得地，地方政府採用此種方式收入高，有積極性。在目前的財稅體制下，地方政府承擔了較多的基礎設施建設、社會保障等方面的事權，出於招商引資目的，有的地區還推出零地價工業用地等優惠政策，為彌補這方面的損失，並廣開財源、增強財力，不少地方政府大規模開展了「經營土地」的行為。
土地能從三個方面為政府帶來收入：一是土地出讓金收入；二是包括土地直接稅和房地產開發相關間接稅在內的稅收收入；三是利用土地進行的融資，包括土地抵押貸款和土地收益權質押貸款。取得高額的土地出讓金是最直接、最便利的增加收入的手段。政府通常會將更多的劃撥土地轉為經營性供地，甚至採用從農民那裡低價徵地再轉為商業用地，通過招拍掛的形式進行供應，以獲取高額的土地出讓金。由於政府壟斷土地一級市場的供應，有的地區甚至由政府與房地產開發商共同製造「土地供應緊張」的假象，故意抬高地價，提高土地出讓金，導致地價在房地產價格中的絕對數不斷增大，客觀上促進了住房價格的上漲。這在一些大城市體現得尤為明顯。
調節房產價格不是政府的義務
除非某項資產價格的變動將導致比較嚴重的公共系統風險，政府通常是不能以某項資產價格作為宏觀調控政策指向的。一些旨在控制房價上漲的政策，很容易被市場主體化解掉，反而成為進一步推高房價的原因。如規定對二手房五年內出售全額徵收營業稅，這部分營業稅通常包含在售價中，由買方承擔，反而推高了二手房交易價格。很多調控政策在地方難以實行，主要因為地方政府是房地產業網絡中的一環。在地方貫徹有關調控政策，就如同一個人試圖用雙手將自己舉起來一樣，這種調控政策很難得到主動的實施和積極的回應，也便是邏輯之中的現象了。
切實履行提供基本住房保障責任
在推進房地產業市場化改革的前提下，政府應主要致力於提供經濟適用房和廉租房，滿足中低收入階層的基本居住需求，切實承擔起向全社會提供住房「社會保障」的責任；房地產開發商主要致力於提供商品住房，滿足改善住房條件、投資甚至投機等需求。前者通常是「市場失靈」的領域，需要政府在注重公平的前提下採用強制手段去實現；後者屬於市場中正常的房地產供求，由市場規律而非行政手段自主調節即可。當然，國家可以採用必要的政策保證房地產市場平穩有效地運行。因此，房地產調控政策的著力點，應該放到改善基本住房保障方面，而不是一味地利用行政手段調控房地產市場中的正常供求。
可以從兩個方面入手，一是正確引導和改善住房理念，促進形成住房的合理化需求；二是完善土地供應制度，研究改進土地出讓金的分配管理工作。
政府要主動引導降低主流房屋套均建築面積標準，變自有住房為租賃住房。據了解，在香港公眾普遍接受70平方米左右的房屋用以滿足普通居住需求，有的中產階層也會選擇此類房屋長期居住。與此相對照，據我國房地產市場信息系統數據，2006年前5個月，40個重點城市批准上市的商品住房套均建築面積為115平方米，其中15個城市的套均建築面積高於120平方米。在一些城市中，經濟適用房大量存在130平方米甚至更大面積的戶型。這麼大的人均居住面積超過了我國達到小康社會的居住標準，是不符合我國人多地少的國情的。在最近出臺的一些政策中，提到套型面積90平方米的住房要達到開發總量的一定比例，這個標準還可以再降低。
我國的土地供應雖然已經主要採用「招拍掛」形式進行交易。但這只是市場競爭的形式，而非市場競爭的本質，僅有市場交易形式並不能導致有效配置土地資源的結果。土地市場仍然是壟斷市場，壟斷供應或說單一供應不僅是土地市場低效和土地高價的根本原因，也給政府經營土地提供了體制基礎。要深化產權制度改革，促進土地供應主體多元化。一方面，要明確土地出讓到期後的土地出讓方法，鼓勵存量土地入市交易，增大土地供給。另一方面，大力推動徵地制度改革，對農用地轉為其他用途用地直接以農民或農民集體為主體進行處置，讓農民獲得處置土地收益。
對於土地出讓金的分配管理要儘快出臺具體的相關政策。中央政府可以集中適當比例的土地出讓金，納入財政預算內管理，用於對地方政府持續若干年度的轉移支付。通過進一步推進財稅體制改革，改變地方政府事權相對財權過重的狀況，擴大地方政府財源，並改善其融資機制，減弱地方政府過度依賴「經營土地」取得收入的壓力。（作者單位：全國人大財經委經濟室）
(責任編輯：崔宇)