造成北京城市發展問題的深層次原因是功能太多，尤其是像東、西城區這樣的 首都功能核心區，空間範圍本來就不大，中央政務服務功能和歷史文化名城保護功能 就已經足夠支撐這個區域的發展，完全沒有必要去構建「大而全」的經濟體系。 推動東、西城合併，建立中央政務區，就是要釐清首都功能核心區的 城市功能，破解因功能過度集中造成的「大城市病」
北京城市規劃展覽館裡的城市模型。圖｜CFP
當前是設立中央政務區難得的歷史機遇
——專訪北京國際城市發展研究院院長連玉明《中國新聞周刊》記者|蔡如鵬有關北京將設立中央政務區的猜測，讓連玉明再次成為媒體追逐的對象。作為北京市知名的城市問題專家，連玉明率先公開提出了設立中央政務區的構想。他認為，隨著北京市行政副中心的建設和行政功能的逐步疏解，東、西城功能高度重合，分設兩區面臨重複建設、重複投入、重複消耗問題，再單獨設區已經意義不大。同時，分設兩區的行政體制，對於歷史文化名城的整體性依然會造成嚴重影響和體制制約。2015年中央將京津冀協同發展上升為國家戰略後，連玉明認為，這為北京老城重組提供了難得的歷史機遇。在他看來，老城重組的意義已不再局限於北京，還在於與城市副中心、雄安新區共同形成「一核兩翼」的首都空間戰略布局，進而推動京津冀協同發展和以首都為核心的世界級城市群建設。「2010年的行政區劃調整是不徹底的」中國新聞周刊：你是國內較早提出設立中央政務區的學者。你是什麼時候產生這個想法的？從醞釀到提出，中間經歷了哪些過程？連玉明：2010年原東、西、文、武合併為東、西城區的時候，我就開始關注首都核心區功能優化整合問題，對四區合併後首都核心區功能優化整合的作用和效果進行了持續跟蹤研究。2013年，我們參與了北京新機場臨空經濟區的規劃研究工作，基於首都經濟圈戰略，提出北京城市內部功能要以臨空經濟區規劃建設為契機，進行新一輪優化重組，包括首都核心功能區強化中央政務功能、圍繞北京新機場建設強化區域性服務中心功能等思考。2014年初，習近平總書記明確將京津冀協同發展上升為國家戰略，2015年4月，中央政治局正式通過《京津冀協同發展規劃綱要》，在中央的新要求和京津冀協同發展的新形勢下，北京城市內部功能優化重組顯得尤為迫切。在此期間，我們承擔了北京市西城區「十三五」規劃綱要的編制工作，隨著研究的不斷深入，越來越感覺到2010年的行政區劃調整是不徹底的，沒有從根本上破解一些阻礙北京城市發展的深層次問題。一是行政區劃調整後的東、西城兩區存在功能高度重複的問題，重複規劃、重複建設、重複投入、重複消耗等問題比較突出；二是行政區劃調整後的東、西城兩區仍然沒有擺脫既要搞服務又要搞經濟的矛盾，導致北京中心城區非首都功能仍在不斷聚集，「大城市病」愈演愈烈；三是行政區劃調整後，北京城市空間結構沒有得到真正的優化，資源沒有實現在更大範圍內的優化配置。雖然東、西城區與原崇文、宣武區域一定程度上實現了均衡發展，但從全市範圍來看，南北發展不均衡的態勢沒有根本改變。基於上述研究與思考，2015年，我在《首都核心功能與中央政務區建設》一文中明確提出，再次對東、西城區的行政區划進行調整，建立中央政務區才是從根本上解決這些問題的舉措，這一舉措無論對於解決北京自身的發展問題，還是對於京津冀協同發展都具有重大意義，並通過市政協等渠道向北京市委市政府提出了相關研究成果和思路建議。中國新聞周刊：你提出設立中央政務區的初衷是什麼？連玉明：2014年2月26日，習近平總書記在北京調研時，明確了「四個中心」的首都城市戰略定位，提出把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都的目標。建立中央政務區的初衷，就是要在根本上解決北京城市發展中的深層次問題，疏解北京非首都功能，破解「大城市病」，服務於落實首都「四個中心」城市戰略定位和國際一流的和諧之都建設。造成北京城市發展問題的深層次原因是功能太多，為了實現北京的城市戰略定位和發展目標，疏解非首都功能將成為未來一段時間北京的首要任務。尤其是像東、西城區這樣的首都功能核心區，空間範圍本來就不大，中央政務服務功能和歷史文化名城保護功能就已經足夠支撐這個區域的發展，完全沒有必要去構建「大而全」的經濟體系。推動東、西城合併，建立中央政務區就是要釐清首都功能核心區的城市功能，將不符合區域定位的功能疏解出去，形成與中央政務服務功能相適宜的功能，破解因功能過度集中造成的「大城市病」，使中央政務區成為建設國際一流的和諧宜居之都的核心載體。「設立首都特區不符合我國的法理基礎」中國新聞周刊：關於設立中央政務區，你有哪些具體的方案？連玉明：我們經常提到的案例是美國的華盛頓特區，它不但是美國的政治中心，還是美國的文化中心之一，集中了９所高等院校、國會圖書館、華盛頓歌劇院、國家交響樂團、甘迺迪藝術中心、國家藝術博物館、自然歷史博物館、宇航博物館等文化設施，也是著名的旅遊城市，正是這些與其定位相適宜的功能，造就了一個環境優美、生態宜居的城市。當然，我們建立中央政務區，並不是要建一個像美國華盛頓特區、澳大利亞首都特區那樣的首都特區。美國和澳大利亞是聯邦制國家，這種首都特區的行政設置比較適用。但設立首都特區不符合我國行政區劃設置的法理基礎，容易給京津冀區域本來就比較複雜的行政協調增加更大的難度，還會削弱北京未來作為京津冀世界級城市群中心城市的實力。建立中央政務區比較現實的路徑，應該是進一步推進東、西城合併，建立專門服務於中央和國家的政務中心區，成為一個以中央政務服務為主導功能的首都核心功能區。設立中央政務區的關鍵，是要建立與中央政務區相匹配的體制機制。一是建立首都財政體制。弱化中央政務區經濟功能，取消經濟考核指標，實施收支「兩條線」和預算制管理，根據目前東、西城兩區的財政支出情況，核定財政支出基數，編制中央政務區財政預算，確定合理、穩定的增長機制，財政支出專項用於城市管理、環境建設、社會治理、改善民生、維護穩定、歷史文化保護等重點工作。二是完善北京歷史文化名城保護體制。整合兩區各自獨立的歷史文化名城保護委員會，統籌東、西城歷史文化名城保護規劃、修繕等工作，將北京老城區作為整體進行保護，將首都的傳統文脈作為北京建設世界級城市群中心城市的根基。建立中央政務區文化資源統籌發展機制，統籌布局區域的文化資源，推動文化創新重要承載區建設，提升區域文化在世界範圍的影響力，推動北京全國文化中心建設。三是探索首都城市治理體制。從城市管理到社會治理再到安全穩定，運用大數據理念、方法和技術倒逼政府改革，重塑治理體系，提升服務能力。在城市管理和社會治理領域，同樣發揮好市場和社會的力量。積極探索建立與特大城市可持續發展相適應的安全穩定體制機制，維護首都安全穩定發展大局。東西城合併，現在的條件和時機更加成熟中國新聞周刊：在整個京津冀協同發展戰略中，你認為中央政務區應該與北京城市副中心、雄安新區如何分工？連玉明：2015年《京津冀協同發展規劃綱要》發布，提出「多點一城、老城重組」。這裡的「老城重組」就是指優化調整東、西城行政區劃。中央政務區原則上應保留東、西城行政區劃面積，不增不減為宜，推動東、西城內部功能重組。以簡政放權為導向優化重組行政管理部門，力求構建「小政府、大社會」的行政管理格局。強化中央政務區功能，加強歷史文化名城和古都風貌整體保護，探索建立首都財政體制，進一步明確首都核心區功能。北京城市副中心在京津冀協同發展格局中，是京津冀指揮前移的橋頭堡。北京是京津冀協同發展的核心，也是世界級城市群的核心，這就要求北京必須樹立「群主」意識，以帶動京津冀協同發展為己任。京津冀協同發展是新時期的「平津戰役」。通州是北京唯一與天津、河北都接壤的區，地處京津經濟帶軸心和環渤海經濟圈中的核心樞紐部位，是北京面向京津冀的門戶。把指揮所設在通州，就是要更好地發揮橋頭堡的作用，就是把京津冀協同發展的指揮前移，更加凸顯戰略地位。新設立的雄安新區本質上是首都功能拓展區。雄安新區不同於一般意義上的新區，其定位是承接北京疏解出的與全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心無關的城市功能，包括行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所等，是完善和拓展首都功能的功能拓展區。因此，雄安新區既不是「首都副中心」，也不是「陪都」，而是與中心城區、北京城市副中心互補發展的城市功能新區，承擔著優化「大首都」功能布局的功能。不同於中央政務區，雄安新區在集中承載非首都功能疏解的同時，還承擔著打造新增長極、支撐京津冀全面崛起的重要經濟功能。中國新聞周刊：有分析認為，從北京市上報給黨中央、國務院的《北京城市總體規劃（2016-2030）》送審稿看，北京很可能會合併東、西城區，設立中央政務區。對此，你有何評價？連玉明：我認為合併是必然方向，而且應該儘快推進，2016年錯失了一次很好的時間節點，因為2016年是「十三五」規劃實施的第一年，但是這項工作並沒有納入「十三五」規劃中。當然，現在的條件和時機相比而言更加成熟，主要表現為三個方面。一是中央明確首都「四個中心」城市戰略定位和京津冀協同發展格局基本形成，為建立中央政務區提供了很好的時機。中央進一步明確了首都的功能定位，推動東、西城合併，強化中央政務服務功能，弱化中心城區的經濟功能，符合中央要求，將得到中央的大力支持。《北京城市總體規劃（2016-2030）》提出，將構建「一核一主一副、兩軸多點一區」的城市空間結構。「一核」就應該把東、西城作為首都承載政治、文化和國際交往中心功能的核心區域。如果能借這次機會，把東、西城區合併、設立中央政務區納入新修編的總規就順理成章了。二是四區行政區劃調整的實踐探索，為建立統一的中央政務區積累了經驗。2010年7月在行政區劃調整之初，北京就確定了行政區劃調整要遵循「調整區級、街道不動、深入細緻、平穩有序」的基本工作思路。這些工作思路和工作原則被證明是有效的，確保了行政區劃調整的順利開展。經過多年實踐探索，現在的東、西城區可以說逐步進入穩定發展的時期。這些經驗為進一步推進東、西城合併，建立中央政務區奠定了現實基礎。三是建立中央政務區有利於北京從既要做好服務，又要發展經濟的矛盾中解脫出來。通過建立中央政務區，探索建立與之相適應的首都財政等體制機制，將地方政府從既要做好「四個服務」，又要發展經濟的矛盾中解脫出來，著力於做好「四個服務」。在北京探索發展新目標、新機制、新路子過程中發揮示範帶動作用，從而帶動整個北京城市發展的轉型。★