當一個國家是由多元成分組成（或由內部衍生，或由徵服、合併而來）時，對該國政府來說，如何處理這些異己成分，始終是一個政治難題。
不過，這似乎是近代社會才會出現的難題。在人類的大部分時代，社會多元與否對統治者來說，根本不是問題。古代帝國，大多都是包容性的，很少基於種族或地域壓迫基礎之上。亞歷山大徵服波斯帝國之後，身著波斯服裝，行波斯禮節，用波斯法律治理波斯人民，並且勸說其部下馬其頓軍人娶波斯婦女為妻。不獨亞歷山大如此，拿破崙也曾自述自己如果治理猶太人將重建所羅門神殿。麥克米蘭在《西方政治思想史》裡如此評價道：「一個東徵西討締造多種族帝國的徵服者，最高明正莫過於以四海之內皆兄弟之名自視視人。」有學者也觀察道：「近代以前的帝國一般實行的政策大都接近容許保持差別特性……不強迫不同的族裔群體接受強勢的語言、文化、宗教信仰的同化。（但）這種寬容只限於對社群內部事務，並不容許差異族群涉入政府事務。」（丹尼爾·希羅，2012）。奧斯曼土耳其帝國就是一個顯著的例子，在帝國治下，猶太人、希臘人、亞美尼亞人都自成一體，對內部事務有自己的管轄權，也各自奉行自己的法律，除了繳納稅收之外同帝國政府不產生直接聯繫，這被稱為「米勒特」制度。帝國官吏也一視同仁從各族精英中選拔。當時的歐洲人對土耳其的多元性往往留下深刻印象，留下了奧斯曼帝國城市一般有三個休息日的說法——周五屬於穆斯林，周六是猶太人的，周日則歸基督徒。
1720年P. Schenk繪製的奧斯曼帝國地圖。實際上，根據麥可·赫克特（Michael Hechter）的說法，不止帝國如此，近代以前幾乎所有的國家都是包容性的（希臘城邦國家、羅馬早期共和國除外）。原因在於，在前現代國家中，由於通訊技術和貨幣經濟的不發達，以及缺乏訓練有素的官僚隊伍，往往採用非直接統治（indirect rule）的方式治理國家（比方說中世紀歐洲的封建制就是很典型的例子）。由於國家邊界與治理單位不對應，從統治者到民眾一般都不會有什麼民族思想。原因是，統治者對各次級集團（subgroup）的要求一般不多（因為需要它們提供中介服務），一是繳稅，二是別添亂。在滿足以上兩條之後，允許各次級集團根據自己的習俗治理，一國之內就很少有什麼文化衝突，對減少治理成本很有好處。古代國家社會服務功能極少，各次級集團唯求其不生事，也沒有掌控國家為己牟利的打算。由此相得益彰。
在中世紀的歐洲，一王統治幾域之地，就從來不是問題。英國君主曾長期自稱法蘭西國王，也在事實上統治法國北部之地。哈布斯堡王室長期領有捷克，捷克人也不以為異。更小一些的單位（城市、公國）在各王公之間換來換去，就更不必說了。
但是這種包容，能否被看成是一種內在穩定的政治秩序（政治共同體），則很難說，因為這視乎統治權力的穩定度而定。比較糟糕的例子是——神聖羅馬帝國曾地跨德意志與義大利，但紅鬍子腓特烈來回奔波於兩地之間， 「（他）回到了阿爾卑斯山以北。他一來，法蘭克人（即德意志人）就恢復了和平。他一走，義大利人就失去了和平」。（馬克·布洛赫，2004）。
1798年瑞士聯邦的赫爾維蒂共和國。在歐洲中世紀到近代之間，通過政治協議從下而上在不同的地域和族群之間建立政治關係的例子不多，顯著的只有兩例，1291-1798年的瑞士邦聯和1581年-1795年的荷蘭共和國（13世紀至17世紀的神聖羅馬帝國勉強也可以算上）。這些政治安排都有幾個明顯的共同特點：它們都是為了戰爭而創建的軍事聯盟，其主要目標是為了進行共同防禦；不存在統一的行政、立法、司法和徵稅權力，其中央政府的權力極為有限，其成員各自享有主權；它們都由各小單位聚合而成，沒有一個力量強大、人口眾多可佔主導地位的成員。
認真的說，這些國家也不算真正的政治共同體，因為它們是在特殊條件下由外力聚合在一起的，其內部還是充滿了成員的合縱連橫、爾虞我詐與陽奉陰違。假如有一個成員力量過大，整個邦聯就會立即失衡與不穩。有一段時間，瑞士僱傭軍名聞天下，向誰提供不向誰提供就能改變歐洲的戰略態勢，瑞士邦聯有時會明令禁止向某些國家提供僱傭軍，但是各邦多有不聽號令私下與敵國交通者，邦聯也無可奈何。
在這個意義上說，在近代之前，幾乎沒有一個歐洲社會有和異己攜手共建政治共同體的經驗，它們的共存是機械堆積的結果，依賴的是人民的政治冷漠與順從。
可想而知，隨著近代大眾政治的到來，以及赤裸裸的掠奪型政府的消失，上面所述的帝國、王國等傳統多元政治實踐自然也就要隨風而逝了，從此，以前被「官民關係」遮掩著的族群問題必須在大眾政治的框架內得到解決。每一個多元國家的公民，現在都需要捫心自問：我們要怎麼與他者相處？
近世以來，基本上有兩種回答這一問題的思路：一種是打造「文化國家」——努力讓國家裡的不同人群具有同一認同，另外一種打造「政治國家」——設計一套政治制度讓不同人群可以妥協共存。前一種思路打的是「化夷為夏」或「大熔爐」的主意，在實踐上利用教育、傳媒傳播或其他政治、社會機制來「化眾為一」，往往強調的是同一歷史、同一命運和相同的文化符號，其追求的是「同心」。後一種思路則追求的是「同利」，其實踐大致也分外兩種。一，繞開族群，國家對其境內所有公民一視同仁（無視其族群背景），為其提供平等的政治、經濟和社會權利，為其提供相同的政治程序使之能夠做到平等的政治參與。這種實踐的核心在於，以各種手段確保公民個人成為積極的政治與社會主體，以個人的「平等」與「公平」為號召，從而削弱族群認同對其政治行為的影響（或使族群認同成為階級、職業團體、居住地、各種興趣愛好團體同等分量的東西，不成為超越性價值）；二，或者乾脆承認族群的政治性，以承認種族、族群、文化分野為前提，要求將所有重要的社會集團都納入到政權體系中，實現「權力分享」，彌合其衝突，以此來促進各族群精英的結盟，造就對國家的認可。
本來「同心」也好，「同利」也罷，各有所長，各有所短，本來是相輔相成的。但是對某些國度來說，教育同化總是看起來比辛辛苦苦建設一個制度要來得容易，所以只能是「戲不夠，歌來湊」。凡制度不及的地方，就特別要在「心」上下功夫。拿近代英、美、法國與德國來說，其民族主義類型就分別顯現出了不同的「心—利」組合。對英國人和美國人來說，其民族主義精神核心主要是一些抽象的政治原則，比如自由、平等與個人主義，凡認同這些原則又居於同一片疆域的，就可認為是「自己人」。至於法國人，就要更講究民族榮譽、民族文化一點。到了德國人身上，就徹底轉變為以文化（尤其是語言）、觀念以及共同血統等因素來界定的族裔民族主義，族裔的民族性「被認為是與生俱來的——如果沒有，就無法獲取，如果有了，也無從改變，它與個體意志無關，而成為一種遺傳特徵」（裡亞·格林菲爾德，1992）。在這種民族主義之下，容不得半分異己的存在，而只能是完全的皈依。而這種民族主義成份上的轉變，其實很好理解，相比英美這些老牌自由民主國家，十九世紀和二十世紀初的威權主義帝制德國非要依靠純而又純的「民族文化」才能聚攏國家，它的政制本身無法處理異質性。
總的來說，「政治國家」要比「文化國家」難建設的多，它需要一個社會具備足夠的政治想像力、耐心與勇氣。但「文化國家」也始終面臨著這樣一個疑問：哪一種文化？比方說前些年當代中國有人提議以孔子誕辰為教師節節日，這叫維吾爾族、藏族、蒙古族及其他具有獨特文化的族群的教師怎麼辦呢。須知政治往往涉及的是具體利益，利益是可以交換妥協的，但文化卻往往是非此即彼的東西。所以時至今日，每一個仍需要進行國家建設的社會仍然面對這樣一個難題：我們到底是要建設一個政治國家，還是建設一個文化國家？政治國家門檻高，但伸縮性大。文化國家門檻低，但伸縮性較小。該何去何從？
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