最高法判例：行政協議約定的解決賠償的訴訟類型問題
裁判要點
1.基於合同法和合同約定形成的行政機關違約責任以至賠償責任，與行政機關因行政行為違法而產生的國家賠償責任並不完全相同。一審法院認為因不存在被確認違法或無效的行政行為，認定相對人提出行政賠償請求缺乏依據，屬於錯誤理解行政協議案件中違約賠償責任與行政行為違法案件中違法賠償責任。二審法院認為案涉經濟損失賠償糾紛應循民事訴訟途徑解決，更是與其認定案涉協議系行政協議的裁判結論自相矛盾。
2.相對人依據案涉協議的約定和合同法等規定，有權訴請違約方承擔包括投資本金利息與已支付費用損失等在內的違約賠償責任。一、二審法院應當根據合同法和協議約定並結合相對人的訴訟請求，依法確定其在締約、履約過程中發生的費用損失、為履行合同而產生的各項費用、已付金錢的利息損失以及其他合法損失等；同時參照《行政訴訟法》第七十八條第一款、《行政協議解釋》第二十七條、《合同法》第九十七條、第一百零七條、第一百零九條、第一百一十條等規定，根據雙方過錯確定具體的責任分擔，以保障行政協議相對人的合法權益，而不應要求相對人另行通過民事訴訟程序解決行政協議糾紛。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再360號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣東荔枝莊園投資有限公司。
法定代表人吳汶高。
三再審申請人的共同委託訴訟代理人陳敏。
三再審申請人的共同委託訴訟代理人邱月耀，廣東寶晟律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省茂名市茂南區人民政府。
法定代表人廖述毅。
行政機關出庭負責人鍾茹。
委託訴訟代理人楊木欣，廣東華創律師事務所律師。
委託訴訟代理人林鬱森。
再審申請人廣東普天投資集團有限公司、廣東荔枝莊園酒業有限公司、廣東荔枝莊園投資有限公司（以下統稱普天公司）因訴被申請人廣東省茂名市茂南區人民政府（以下簡稱茂南區政府）不履行行政協議一案,不服廣東省高級人民法院（2019）粵行終804號行政判決，向本院申請再審。本院於2020年7月29日作出（2020）最高法行申3822號行政裁定，依法提審本案。提審後，依法組成合議庭進行了審理，現已審理終結。
原審法院查明，2017年12月20日，茂南區政府下屬的綜合政務服務管理辦公室與廣東普天投資集團有限公司籤訂《關於解除投資合同的協議》（以下簡稱《解除協議》）。該協議約定:「一、甲、乙雙方同意，自本協議籤訂之日起，解除2008年3月17日籤訂的投資協議。二、具體的解除條件，按甲方出具的《承諾書》項下的條款，投資協議解除後，關於乙方的經濟損失賠償事宜，雙方另行協商，如協商不成，乙方可向項目所在地的人民法院起訴。三、本協議自甲、乙雙方籤字之日起生效。本協議一式四份，甲、乙雙方各執兩份，均具同等法律效力」。
廣東省茂名市中級人民法院（2018）粵09行初40號行政判決認為，一、根據《解除協議》及《承諾書》的內容，普天公司與茂南區政府已協商解除了《投資協議》，茂南區政府已於2017年12月29日全額返還其投資本金56129600元，履行了《解除協議》及《承諾書》中約定的義務，不存在未履行或違法履行《解除協議》的情形。二、根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第七十六條的規定，茂南區政府承擔行政賠償責任的前提條件是被訴行政行為被人民法院判決確認違法或者無效。
但是，本案不存在被訴行政行為被法院判決確認違法或無效的情形，故普天公司在本案行政訴訟中提出的行政賠償請求缺乏依據。普天公司可根據雙方籤訂的《解除協議》及《承諾書》中約定的解決辦法，先由雙方另行協商，協商不成，向項目所在地的人民法院另循民事訴訟途徑解決糾紛。依照《行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回普天公司的訴訟請求。普天公司不服，提起上訴。
廣東省高級人民法院（2019）粵行終804號行政判決認為，本案系行政協議糾紛。普天公司與茂南區政府已解除《投資協議》，茂南區政府已全額返還普天公司的投資本金56129600元，履行了《解除協議》及《承諾書》的約定。因此，本案不存在茂南區政府未履行或違法履行《解除協議》的情形。至於普天公司提出的經濟損失賠償請求，其可根據《解除協議》及《承諾書》中約定的解決辦法，先由雙方另行協商，協商不成，普天公司可循民事訴訟途徑解決。依據《行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決駁回上訴，維持原判。
普天公司向本院申請再審稱，因本案屬於行政協議糾紛，根據《解除協議》約定，茂南區政府具有對普天公司進行賠償的法律義務。一、二審判決認定普天公司應通過民事訴訟途徑追討由行政協議約定的賠償，沒有法律依據。請求撤銷一、二審判決，支持普天公司的訴訟請求。
茂南區政府陳述意見稱：1.《投資協議》《補充協議書》的主要內容涉及雙方民事權利義務，並非屬於以實現公共利益為目的的行政協議；《解除協議》及《承諾書》主要目的是通過政府債務置換的基金償還政府債務，屬於行政協議。2.茂南區政府已向普天公司返還了投資本金56129600元，履行了《解除協議》，普天公司對《投資協議》《補充協議書》所引起的糾紛應通過民事訴訟途徑予以解決。請求駁回普天公司的再審申請。
本院經審理查明，本案《投資協議》及《補充協議書》約定的主要內容包括以下方面：一、普天公司與茂南區政府約定在茂南區投資建設觀光旅遊園林式荔枝果汁果酒系列生產項目（以下稱該項目），達成如下協議：（一）普天公司擬投資32475.78萬元建設觀光園林式荔枝果汁果酒生產項目，該項目佔地面積約500畝，年產果汁果酒2.65萬噸。項目分三期建設，首期建成投產後，產值13400萬元/年，上繳稅收1967.37萬元/年;全部建成投產後，產值約40000萬元/年，上繳稅收5872萬元/年。（二）廠址設立於茂名市茂**XX路森林公園入口東面，佔地約500畝，城市混合住宅用地、工業用地各佔50％。
（三）土地狀況及條件：1.項目用地面積約400畝，地址詳見附圖。2.土地價款:城市混合住宅用地為20萬元/畝，工業用地為19.2萬元/畝。3.徵地費另行協商定價。4.本協議出讓宗地的使用權年限以國土部門發證為準。二、茂南區政府的主要義務包括：1.負責徵收協議項下的用地，處理用地相鄰的工農關係和清理地界，以生地現狀形式交付；從普天公司第一批預付款到帳之日起120天內交付該地塊掛牌中標者土地使用證;協議籤定之日起10天內提供用地紅線圖及地形圖。2.支付協議項下用地的徵地費用(青苗費、拆遷費、遷墳費、電線電話線遷移費、村莊道路重建費等)及辦理土地使用證的所有費用計入徵地成本。3.負責通水、通電、通排汙及案涉土地徵地拆遷工作，並支付所需工程費用。
4.配合普天公司完成項目申報及核准的相關手續，對於擴大生產規模或相關項目投資的，落實相關的企業優惠政策。5.該項目用地在招拍掛過程中，如有競爭對手出價高於工業用地19.2萬元/畝、商業用地20萬元/畝的價格成交，則1個月內退還普天公司預付徵地款。6.分階段、分步驟向普天公司支付僅用於工業用地項目「三通一平」及其他基礎設施建設配套資金。若資金另作他用或項目地轉讓，應退回茂南區政府支付的全部配套資金並計付利息。7.若未完成通水、通電、通排汙及徵地拆遷等工作，土地未達到進場動工的條件，普天公司有權終止項目在茂名市建設，茂南區政府須30天內退還所有徵地預付款項，並計付利息及普天公司的費用損失。
三、普天公司的主要義務包括：1.在協議籤訂並提供土地紅線圖、地形圖7個工作日內，向茂南區政府支付第一筆徵地預付款1500萬元；按茂南區政府要求，按照徵地進度逐步支付徵地款項，在完成廣東省國土廳批准手續10個工作日內再支付1500萬元；於2009年4月底再支付1500萬元徵地預付款，並於茂南區政府交付土地使用證10個工作日內支付餘下徵地款項。2.該項目經批准並具備動工條件之後，須在2年以內動工建成並投產。3.取得土地使用權後必須用於本項目建設，否則普天公司須退回茂南區政府支付的全部配套資金並計付利息；若土地閒置則根據國家有關法律法規執行。4.該項目建成投產後，必須在茂名市茂南區辦理稅務登記。
四、其他約定：1.實際徵地面積以出讓協議為準。2.下列任何情況發生，普天公司有權放棄該地塊，茂南區政府須在1個月內退還普天公司預付的所有徵地款：①土地面積少於400畝;②項目環評未通過；③未於2008年8月1日之前向普天公司交付土地使用證;④因土地相鄰村民關係或其他非普天公司原因導致其無法於2008年8月1日前進場勘測、填土、進場動工開發。3.任何一方對由於不可抗力造成的部分或全部不能履行本協議不承擔責任，但應在條件允許下採取一切必要的補救措施，對於遲延履行後發生不可抗力不能免除責任。
本院另查明，茂南區招商投資管理局與廣東荔枝莊園投資有限公司於2011年3月8日籤訂的《協議書》約定，該局同意將荔枝莊園旅遊度假村項目用地界線邊的土地共30.26畝委託廣東荔枝莊園投資有限公司組織人力看管並在邊界做好防護圍牆，並同意該公司在屬茂南區政府範圍內的土地進行建造景觀及綠化使用；使用及看管時間自協議生效之日起至市政道路需使用該地時止，使用與看管該地的費用相抵，雙方互不結算。
本院還查明，案涉《投資協議》及《補充協議書》最終未履行的根本原因，在於政府未依約徵收並出讓項目用地。茂南區政府雖已徵收281.95畝案涉土地，但一直未經招拍掛程序出讓。茂南區政府在詢問中辯稱，一是因為案涉土地價格上漲太多，二是因為案涉土地仍不符合淨地出讓條件，地上仍有部分房屋、青苗。
本院經審理認為，本案的爭議焦點為：一、關於案涉《投資協議》《補充協議書》及《解除協議》的性質問題；二、關於《解除協議》約定的解決賠償的訴訟類型問題。
一、關於案涉《投資協議》《補充協議書》及《解除協議》的性質問題。
《行政訴訟法》第十二條第一款規定：「人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋徵收補償協議等協議的」。《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政協議解釋》）第一條規定：「行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬於行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。」
本案中，案涉《投資協議》《補充協議書》是茂南區政府及其委託的下屬機構為實現行政管理和公共服務目標而籤訂的具有招商引資協議性質的系列協議。協議的如約履行，將相應提高茂南區經濟生產總量，提高茂南區政府財稅收入。協議約定了包括項目立項、土地徵收拆遷、規劃管理、招拍掛程序和土地出讓、政府配套政策與資金支持、企業投資規模和納稅要求、相關配套證照辦理以及相關優惠政策落實等一攬子事項。
上述系列協議雖有部分條款具有民事權利義務性質，但總體上是以國有建設用地使用權出讓為基礎的綜合性招商引資協議；協議約定的權利義務，並非茂南區政府及其下屬機構以機關法人身份而具有的民法上的權利義務，而系其履行行政管理職責過程中所行使的行政法上的權利義務，因此案涉系列協議具有明顯的行政協議屬性，籤訂的《解除協議》也當然具有行政協議屬性。合同當事人與一、二審法院對案涉《解除協議》的行政協議屬性均予以認可，因此，合同當事人在履行《解除協議》過程中發生的糾紛，也宜納入行政訴訟受案範圍。
二、關於《解除協議》約定的解決賠償的訴訟類型問題。
《解除協議》第二條明確約定「投資協議解除後，關於乙方的經濟損失賠償事宜，雙方另行協商，如協商不成，乙方可向項目所在地的人民法院起訴」。自2017年籤訂《解除協議》後，雙方雖曾就經濟損失賠償進行協商，但終因差距太大而未能達成一致。因此，普天公司在經過合理的協商期限後，選擇通過訴訟方式請求人民法院確定賠償範圍及賠償金額，是依法行使《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）規定的權利，也是《解除協議》約定的訴訟權利。
此種基於《合同法》和合同約定形成的行政機關違約責任以至賠償責任，與行政機關因行政行為違法而產生的國家賠償責任並不完全相同。一審法院認為因不存在被確認違法或無效的行政行為，認定普天公司提出行政賠償請求缺乏依據，屬於錯誤理解行政協議案件中違約賠償責任與行政行為違法案件中違法賠償責任。二審法院認為案涉經濟損失賠償糾紛應循民事訴訟途徑解決，更是與其認定案涉協議系行政協議的裁判結論自相矛盾。與民事訴訟程序相比，行政訴訟程序更有利於一次性解決案涉系列協議所引發的糾紛。
本案中，根據《補充協議書》的約定，茂南區政府不能解決徵地、「三通一平」、交付土地等義務，應在30天內退還普天公司所有徵地預付款項並計付利息，以及其已支付的費用損失。《解除協議》亦約定「投資協議解除後，關於乙方的經濟損失賠償事宜，雙方另行協商，如協商不成乙方可向項目所在地的人民法院起訴。」《解除協議》籤訂後，雖然茂南區政府已於2017年12月29日將普天公司先前墊付的投資本金56129600元全額返還，但並不足以彌補對普天公司造成的損失。由於系列協議履行不能對普天公司造成的損失客觀存在，茂南區政府對投資本金利息與已支付的費用等損失亦予以認可，因此在雙方無法在合理期限內就賠償問題協商一致的情況下，普天公司有權依據《解除協議》的約定和《合同法》等規定，訴請違約方承擔包括投資本金利息與已支付費用損失等在內的違約賠償責任。
一、二審法院應當根據《合同法》和系列協議約定並結合普天公司的訴訟請求，依法確定普天公司在締約、履約過程中發生的費用損失、為履行合同而產生的各項費用、已付金錢的利息損失以及其他合法損失等；同時參照《行政訴訟法》第七十八條第一款、《行政協議解釋》第二十七條、《合同法》第九十七條、第一百零七條、第一百零九條、第一百一十條等規定，根據雙方過錯確定具體的責任分擔，以保障行政協議相對人的合法權益，而不應要求普天公司另行通過民事訴訟程序解決行政協議糾紛。
綜上，一、二審判決適用法律錯誤，依法應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項、第九十一條第一款第四項的規定，裁定如下：
一、撤銷廣東省高級人民法院（2019）粵行終804號行政判決；
二、撤銷廣東省茂名市中級人民法院（2018）粵09行初40號行政判決；
三、本案發回廣東省茂名市中級人民法院重審。
審判長 耿寶建
審判員 寇秉輝
審判員 李光琴
二〇二〇年九月十六日
法官助理 張巧雲
書記員陳丹超