最高法判例：人民法院對文物修繕審核批准等專業性事項應保持司法謙讓
裁判要點
文物保護單位承載著重要的文化、歷史、藝術和科學價值，是不可再生的珍貴的人文資源，政府機關、企事業單位、公民或其他組織均負有依法保護文物的責任。法律法規和規章對於文物保護單位的管理、利用和修繕等方面亦作出了嚴格的規定。《中華人民共和國文物保護法》第四條規定：「文物工作貫徹保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針。」第六條規定：「屬於集體所有和私人所有的紀念建築物、古建築和祖傳文物以及依法取得的其他文物，其所有權受法律保護。文物的所有者必須遵守國家有關文物保護的法律、法規的規定。」第七條規定：「一切機關、組織和個人都有依法保護文物的義務。」
第二十一條第二款規定：「對文物保護單位進行修繕，應當根據文物保護單位的級別報相應的文物行政部門批准；對未核定為文物保護單位的不可移動文物進行修繕，應當報登記的縣級人民政府文物行政部門批准。」《中華人民共和國文物保護法實施條例》第十五條規定：「承擔文物保護單位的修繕、遷移、重建工程的單位，應當同時取得文物行政主管部門發給的相應等級的文物保護工程資質證書和建設行政主管部門發給的相應等級的資質證書。其中，不涉及建築活動的文物保護單位的修繕、遷移、重建，應當由取得文物行政主管部門發給的相應等級的文物保護工程資質證書的單位承擔。」
第十八條規定：「文物行政主管部門在審批文物保護單位的修繕計劃和工程設計方案前，應當徵求上一級人民政府文物行政主管部門的意見。」《文物保護工程管理辦法》第八條規定：「承擔文物保護工程的勘察、設計、施工、監理單位必須具有國家文物局認定的文物保護工程資質。資質認定辦法和分級標準由國家文物局另行制定。」依據上述法律、法規和規章的規定，文物保護單位的管理利用應貫徹「原狀使用」原則，任何單位、組織和個人不得隨意損毀、改建、添建或者拆除；即使是非國有不可移動文物，在其所有權、使用權依法受到法律保護的同時，所有人的管理、利用及修繕等行為亦應受到法律的嚴格限制，不得隨意處分或任意使用，故不可移動文物的保護和修繕遵循「不改變文物原狀」原則。
此外，不可移動文物的修繕費用及技術要求遠高於一般建築物，須具備專業資質的機構予以設計、施工及方案審核，因此文物保護法第二十一條第二款、文物保護法實施條例第十五條和第十八條規定，不可移動文物單位需要修繕的，應報請相應的文物行政部門審核批准，聘請具有專業文物修繕資質的單位進行設計和施工，修繕計劃和工程設計方案等未經審核批准前，不得擅自修繕或改變原狀，否則承擔法律責任。需指出的是，前述的文物修繕審核批准涉及文物單位的保護、修繕、設計和施工等專業性事項，具有行政許可的效力，依法屬於行政機關自由裁量的範疇，人民法院對此應保持司法謙讓，不可以司法裁判權代之。
《中華人民共和國文物保護法》第十條第一款規定：「國家發展文物保護事業。縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算。」第二十一條第一款規定：「國有不可移動文物由使用人負責修繕、保養；非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養。非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當地人民政府應當給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有人負擔。」
前述法律雖然規定了非國有不可移動文物的修繕、保養的責任承擔方式，即責任主體系所有人，當所有人不具備修繕能力或不履行修繕義務時，地方人民政府應給予幫助或搶救性修繕，但是在司法實踐中，所有人自身的修繕能力是否系地方人民政府給予幫助或搶救性修繕的前提，存在著爭議。而且，如何認定所有人是否具備修繕能力，是以其能否承擔全部或部分修繕費用，還是以其具有專業的修繕技術為標準；是由行政機關通過行政程序進行修繕能力認定，還是聘請第三方評估機構進行修繕能力評估；若所有人具備修繕能力的認定存在爭議，該通過何種渠道予以解決等問題，法律、法規和規章均無明文規定。
因此在實踐中，極易造成權責推諉，導致有損毀危險的文物單位得不到及時、有效地保護和修繕，最終造成文物單位的滅失。本院認為，根據前述法條「縣級以上人民政府可以給予搶救修繕」的立法原義及精神，非國有不可移動文物所有人是否具備修繕能力，並非地方人民政府給予幫助或搶救性修繕的前提，而應當是以非國有不可移動文物能否得到及時、有效地保護和修繕為前提。因此，非國有不可移動文物有損毀危險，且長期得不到有效地保護、修繕時，不論所有人是否具備修繕能力，或是否拒不履行修繕義務的，地方人民政府及其文物主管部門都應當承擔起保護文物單位的法定職責，聘請具有專業文物修繕資質的機構編制修繕計劃和工程設計方案，依法定程序報請相應文物主管部門審核批准後，再聘請專業的修繕單位進行施工，以及時保障非國有不可移動文物的安全。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申2768號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）沅陵縣雄鷹房地產開發有限責任公司。
法定代表人熊澤英。
委託訴訟代理人劉沛，湖南銀聯律師事務所律師。
委託訴訟代理人張松柏，湖南銀聯律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省沅陵縣人民政府。
法定代表人周重顏。
委託訴訟代理人王平。
委託訴訟代理人孫科周，湖南天宇律師事務所律師。
再審申請人沅陵縣雄鷹房地產開發有限責任公司（以下簡稱雄鷹公司）因訴被申請人湖南省沅陵縣人民政府（以下簡稱沅陵縣政府）不履行法定職責一案，不服湖南省高級人民法院（2019）湘行終1628號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行了審查，現已審查終結。
2005年5月18日，雄鷹公司取得沅陵縣沅陵鎮抗戰時期湖南臨時省會舊址群——教會醫院產權（也稱為天主堂大樓舊址，以下簡稱文物舊址建築）。2011年1月24日，文物舊址建築被湖南省人民政府認定為湖南省第九批省級文物保護單位。2011年2月18日，文物舊址建築發生火災，起火原因未明。2014年9月，雄鷹公司聘請湖南華強勘查設計有限公司編制《抗戰時期湖南臨時省會舊址群——天主堂大樓舊址保護修繕勘察設計方案》（以下簡稱《勘查設計方案》），並報至湖南省沅陵縣文物管理所（以下簡稱沅陵縣文物所）；2015年9月，沅陵縣文物所將《勘查設計方案》上報至湖南省××文物處（以下××懷化市文物處）審批；2015年11月，懷化市文物處作出《關於審批抗戰時期湖南臨時省會舊址群——天主堂大樓舊址保護修繕工程勘查設計方案的請示》，報請湖南省文物局審批。
2015年11月，湖南省文物局作出《關於省級文物保護單位「抗戰時期湖南臨時省會舊址群——天主堂大樓舊址」保護修繕勘查設計方案的意見》（以下簡稱《設計方案修改意見》），提出相關修改和完善意見，要求懷化市文物處組織編制設計單位對《勘查設計方案》進行修改補充與完善，之後再按程序另行報批。但是，直至雄鷹公司提起本案行政訴訟時，仍未對上述方案進行修改補充與完善。雄鷹公司主張其存在資金困境，無力繼續聘請專業的編制設計單位修改完善前述方案，也不具備後續的修繕能力。2019年5月，雄鷹公司以沅陵縣政府不履行保護涉案文物舊址建築為由提起本案行政訴訟，請求判令沅陵縣政府履行法定職責，支付1200萬元以上的修繕幫助資金，公開招標相關設計、施工單位，設置專門機構予以管理保護等。
懷化市中級人民法院（2019）湘12行初35號行政判決認為，涉案文物舊址建築系非國有不可移動文物，舊址損毀嚴重，依法應當由其所有人雄鷹公司自行修繕。雄鷹公司主張經濟困難，不具有修繕能力，欠缺證據予以佐證。且《勘查設計方案》未獲有權部門批准，故雄鷹公司要求沅陵縣政府履行給付修繕資金幫助職責，並對修繕幫助資金使用的設計單位、施工單位進行公開招投標並予以監督的主張，於法無據，不予支持。但沅陵縣政府應當綜合考慮涉案文物舊址建築的現狀和雄鷹公司的修繕能力等情況，依法依規履行對文物舊址建築的保護職責。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定，判決駁回雄鷹公司的訴訟請求。雄鷹公司不服一審判決，向湖南省高級人民法院提起上訴。
湖南省高級人民法院（2019）湘行終1628號行政判決認為，在非國有不可移動文物有損毀危險，且所有人不具備修繕能力的情況下，當地人民政府應當給予適當的幫助。文物行政主管部門在審批文物保護單位的修繕計劃和工程方案前，應徵求上級人民政府文物行政主管部門的意見。而對文物保護單位進行修繕，應根據文物保護單位的級別報相應的文物行政部門批准。本案中，雄鷹公司請求沅陵縣政府對涉案文物舊址建築給予資金幫助，但應先將修繕計劃和工程方案呈報相應文物行政主管部門而非沅陵縣政府，在文物行政主管部門徵求上級人民政府文物行政主管部門的意見後，再進行審批，並且根據涉案文物舊址建築的級別，應當報省級文物行政部門批准。
因此，雄鷹公司起訴沅陵縣政府履行職責，並給予1200萬以上的幫助資金不僅申請主體錯誤，且時機尚未成熟，其訴訟主張尚缺乏事實與法律依據。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，判決駁回上訴、維持一審判決。雄鷹公司不服二審判決，向本院申請再審。
雄鷹公司申請再審稱：1.沅陵縣政府沒有履行保護涉案文物舊址建築的法定職責；2.修繕設計方案層報沒有得到批准客觀反映了政府不作為、不履行文物保護法定職責的事實，不能作為給付文物幫助資金條件不成熟或不成就的法定條件；3.一、二審判決將使《中華人民共和國文物保護法》的文物保護公益性之立法目的無法得到實現，造成涉案文物舊址建築處於無法保護的嚴重後果。請求：撤銷一、二審判決，判令沅陵縣政府支付1200萬元以上修繕幫助資金，對文物修繕資金使用的設計單位、施工單位進行公開招標並予以監督，設置專門機構或指定機構負責管理並作出保護具體設施。
在本院再審審查期間，湖南省文物局復函稱：涉案文物舊址建築遭遇嚴重火災後，建築屋面全毀，鋼筋梁架嚴重變形鏽蝕，木構基本燒毀，牆體大面積傾斜開裂，具有損毀危險，存在重大安全隱患；涉案《勘查設計方案》未能通過審批，系因未提供建築結構安全監測報告，未形成系統的、明確的安全評估報告，作為經歷嚴重火災後有損毀危險、存在重大安全隱患的建築，其安全評估結論，是實施一切保護修繕工程的基礎和起點，且前述方案也存在需修改補充的問題，要進一步完善；涉案文物舊址建築雖系非國有產權，但保護級別為省級文物保護單位，亦屬於省文物保護專項資金補助範圍，若要申請專項資金補助，需要以保護修繕方案獲得省文物局的批覆為前提。
本院經審查認為，文物保護單位承載著重要的文化、歷史、藝術和科學價值，是不可再生的珍貴的人文資源，政府機關、企事業單位、公民或其他組織均負有依法保護文物的責任。法律法規和規章對於文物保護單位的管理、利用和修繕等方面亦作出了嚴格的規定。《中華人民共和國文物保護法》第四條規定：「文物工作貫徹保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針。」第六條規定：「屬於集體所有和私人所有的紀念建築物、古建築和祖傳文物以及依法取得的其他文物，其所有權受法律保護。文物的所有者必須遵守國家有關文物保護的法律、法規的規定。」第七條規定：「一切機關、組織和個人都有依法保護文物的義務。」第二十一條第二款規定：「對文物保護單位進行修繕，應當根據文物保護單位的級別報相應的文物行政部門批准；對未核定為文物保護單位的不可移動文物進行修繕，應當報登記的縣級人民政府文物行政部門批准。」
《中華人民共和國文物保護法實施條例》第十五條規定：「承擔文物保護單位的修繕、遷移、重建工程的單位，應當同時取得文物行政主管部門發給的相應等級的文物保護工程資質證書和建設行政主管部門發給的相應等級的資質證書。其中，不涉及建築活動的文物保護單位的修繕、遷移、重建，應當由取得文物行政主管部門發給的相應等級的文物保護工程資質證書的單位承擔。」第十八條規定：「文物行政主管部門在審批文物保護單位的修繕計劃和工程設計方案前，應當徵求上一級人民政府文物行政主管部門的意見。」《文物保護工程管理辦法》第八條規定：「承擔文物保護工程的勘察、設計、施工、監理單位必須具有國家文物局認定的文物保護工程資質。資質認定辦法和分級標準由國家文物局另行制定。」
依據上述法律、法規和規章的規定，文物保護單位的管理利用應貫徹「原狀使用」原則，任何單位、組織和個人不得隨意損毀、改建、添建或者拆除；即使是非國有不可移動文物，在其所有權、使用權依法受到法律保護的同時，所有人的管理、利用及修繕等行為亦應受到法律的嚴格限制，不得隨意處分或任意使用，故不可移動文物的保護和修繕遵循「不改變文物原狀」原則。
此外，不可移動文物的修繕費用及技術要求遠高於一般建築物，須具備專業資質的機構予以設計、施工及方案審核，因此文物保護法第二十一條第二款、文物保護法實施條例第十五條和第十八條規定，不可移動文物單位需要修繕的，應報請相應的文物行政部門審核批准，聘請具有專業文物修繕資質的單位進行設計和施工，修繕計劃和工程設計方案等未經審核批准前，不得擅自修繕或改變原狀，否則承擔法律責任。
需指出的是，前述的文物修繕審核批准涉及文物單位的保護、修繕、設計和施工等專業性事項，具有行政許可的效力，依法屬於行政機關自由裁量的範疇，人民法院對此應保持司法謙讓，不可以司法裁判權代之。
本案中，根據原審查明事實及當事人提交的證據材料，因為涉案《勘查設計方案》未能提供建築結構安全監測報告，未形成系統的、明確的安全評估報告，存在多處需要修改補充和完善的地方，所以未能通過湖南省文物局的審核。雄鷹公司須再次組織編制設計單位依照《設計方案修改意見》的要求，對《勘查設計方案》予以修改和完善，並依據法定程序重新申報審核。
沅陵縣文物所、懷化市文物處則應積極履行層級審核申報職責，協助雄鷹公司申請文物保護專項資金補助。在《勘查設計方案》修改完善，並依法申報通過湖南省文物局的審核批准前，涉案文物舊址建築的修繕工程屬於未立項的情形，雄鷹公司以沅陵縣政府未履行法定職責為由，請求判令沅陵縣政府支付1200萬元以上的修繕幫助資金，聘請設計單位、施工單位等，欠缺事實和法律依據。故一、二審判決駁回雄鷹公司的訴訟請求和上訴，符合法律規定。雄鷹公司主張的再審事由不能成立，不應予以支持。
需要指出的是，《中華人民共和國文物保護法》第十條第一款規定：「國家發展文物保護事業。縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算。」第二十一條第一款規定：「國有不可移動文物由使用人負責修繕、保養；非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養。非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當地人民政府應當給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有人負擔。」
前述法律雖然規定了非國有不可移動文物的修繕、保養的責任承擔方式，即責任主體系所有人，當所有人不具備修繕能力或不履行修繕義務時，地方人民政府應給予幫助或搶救性修繕，但是在司法實踐中，所有人自身的修繕能力是否系地方人民政府給予幫助或搶救性修繕的前提，存在著爭議。而且，如何認定所有人是否具備修繕能力，是以其能否承擔全部或部分修繕費用，還是以其具有專業的修繕技術為標準；是由行政機關通過行政程序進行修繕能力認定，還是聘請第三方評估機構進行修繕能力評估；若所有人具備修繕能力的認定存在爭議，該通過何種渠道予以解決等問題，法律、法規和規章均無明文規定。因此在實踐中，極易造成權責推諉，導致有損毀危險的文物單位得不到及時、有效地保護和修繕，最終造成文物單位的滅失。
本院認為，根據前述法條「縣級以上人民政府可以給予搶救修繕」的立法原義及精神，非國有不可移動文物所有人是否具備修繕能力，並非地方人民政府給予幫助或搶救性修繕的前提，而應當是以非國有不可移動文物能否得到及時、有效地保護和修繕為前提。因此，非國有不可移動文物有損毀危險，且長期得不到有效地保護、修繕時，不論所有人是否具備修繕能力，或是否拒不履行修繕義務的，地方人民政府及其文物主管部門都應當承擔起保護文物單位的法定職責，聘請具有專業文物修繕資質的機構編制修繕計劃和工程設計方案，依法定程序報請相應文物主管部門審核批准後，再聘請專業的修繕單位進行施工，以及時保障非國有不可移動文物的安全。
在本案中，雖然《勘查設計方案》尚未通過湖南省文物局的審核批准，雄鷹公司的訴請於法無據，得不到支持；但是涉案文物舊址建築仍可能處於有損毀危險，存在重大安全隱患的狀態之中，因此沅陵縣政府及其文物主管部門應承擔起保護文物的法定職責，主動聯繫雄鷹公司，並會同上級人民政府及其文物主管部門共同商議具體的保護、修繕計劃，申請專項的資金補助，籌措所需的修繕設計、施工等費用，組織編制設計單位修改和完善《勘查設計方案》，依法定程序取得湖南省文物局的審核批准後，再聘請具有文物修繕資質的單位予以施工修繕，以確保涉案文物舊址建築的安全，不會因此而損毀滅失。
根據前述第二十一條第一款規定，如修繕涉案文物舊址建築所需的費用應由雄鷹公司予以負擔，事後可依法向雄鷹公司追償。若雄鷹公司不願承擔修繕職責，不願支付或無力支付修繕施工所需費用及後續的保護、修繕等費用的，亦可與浣陵縣政府協商回收涉案文物舊址建築事宜，通過專業文物評估鑑定獲得公平補償。
綜上，雄鷹公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：
駁回再審申請人沅陵縣雄鷹房地產開發有限責任公司的再審申請。
審判長 楊志華
審判員 宋楚瀟
審判員 劉艾濤
二〇二〇年九月十一日
法官助理 劉韋唯
書記員唐勁松