北京通州區法院：政府信息公開徵詢第三方意見應當注意的問題
裁判要旨
1. 需要徵詢第三方意見作為是否公開政府信息依據的情形包括：第一，商業秘密。商業秘密是指不為公眾所知悉、具有商業價值並經權利人採取相應保密措施的技術信息、經營信息等商業信息。第二，個人隱私。個人隱私側重於對個人信息的保護，所有「適用於特定個人」的信息都屬於個人信息。第三，其他公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息。
2. 對於需要徵詢第三方意見作為是否公開政府信息依據的信息的審查應當注意以下三點：首先，該信息的認定需要書面徵求有關第三方的意見；其次，該信息的最終認定權歸屬於行政機關與法院，並非所有信息都屬於不予公開信息；再次，需要審查不公開該信息是否會侵害社會公共利益。
裁判文書
北京市通州區人民法院
行政判決書
（2020）京0112行初298號
當事人信息
原告餘波，男，1969年*月*日出生。
委託代理人紀雅璇，北京東衛（天津）律師事務所律師。
被告北京市通州區臺湖鎮人民政府，住所地北京市通州區臺湖鎮臺湖村。
法定代表人王鑫，鎮長。
委託代理人李斌，北京市通州區臺湖鎮人民政府工作人員。
委託代理人陳剛，北京市通州區中倉街道法律服務所法律工作者。
訴訟記錄
原告餘波訴被告北京市通州區臺湖鎮人民政府（以下簡稱鎮政府）政府信息公開一案，於2020年5月21日向本院提起訴訟，並於同日立案，於次日將起訴狀副本及訴訟通知書送達給鎮政府。本院依法組成合議庭，於2020年7月8日公開開庭審理了本案。原告餘波委託代理人紀雅璇，鎮政府委託代理人陳剛、李斌到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
案件基本情況
2019年11月1日，餘波向鎮政府申請信息公開，申請內容為：關於騰退北京市西聯石材交易市場片區中，對於位於貨場三區C3的房屋及附屬設施的：1、騰退補償款總金額及匡算表；2、騰退補償款資金發放情況，是否已發放給西聯石材交易市場。（以下簡稱涉案信息）2019年12月9日，鎮政府做出臺政辦（2019）第16號-告《政府信息公開告知書》（以下簡稱16號《告知書》）,不予公開涉案信息。後餘波向向北京市通州區人民政府（以下簡稱區政府）申請行政複議，區政府作出通政復字[2019]173號《北京市通州區人民政府行政複議決定書》（以下簡稱《複議決定書》），決定撤銷16號《告知書》，責令鎮政府在收到複議決定之日起法定期限內重新作出答覆。
2020年4月22日，鎮政府作出《政府信息公開告知書》（以下簡稱《告知書》），主要內容為：1、關於貨場三區C3房屋及附屬設施的騰退補償款總金額及匡算表的政府信息。經調查核實，餘波為北京市西聯石材交易市場貨場三區C3房屋租戶，其申請公開的該項信息因涉及北京西聯聯合國際石材交易市場有限公司（以下簡稱西聯公司）相關信息，鎮政府根據《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）第三十二條規定，於2020年4月17日就餘波所申請的信息向西聯公司徵求意見。根據《信息公開條例》第十五條和第三十六條第三項規定，該項信息不予公開。2、關於貨場三區C3房屋及附屬設施的騰退補償款資金發放情況，是否已發放給西聯石材交易市場。經查，該項信息系向我機關提出諮詢，根據《信息公開條例》第二條和《信息公開條例》第二十九條第一項規定，該項信息不屬於政府信息公開申請範圍。
原告餘波訴稱:2019年11月5日，餘波向鎮政府郵寄政府信息公開申請書，申請公開涉案信息。同年12月9日，鎮政府作出16號《告知書》，不予公開涉案信息。餘波遂向區政府申請行政複議，區政府作出《複議決定書》，決定撤銷16號《告知書》，責令鎮政府在收到複議決定之日起法定期限內重新作出答覆。2020年4月28日，餘波收到鎮政府重新答覆的《告知書》，該《告知書》與2019年12月9日鎮政府所作答覆基本相同，嚴重違反了《中華人民共和國行政複議法》（以下簡稱《行政複議法》）第二十八條，其行為侵犯了餘波的合法權益。
綜上，鎮政府違反《行政複議法》等相關規定，規避政府信息公開法定職責，於2020年4月22日作出的《告知書》違法，依法應予撤銷。現餘波訴至法院，請求：1、依法撤銷鎮政府於2020年4月22日作出的《告知書》；2、判令鎮政府在法定期限內依法公開餘波申請的涉及其自身利益的涉案信息；3、訴訟費用由鎮政府承擔。
餘波在舉證期限內依法向本院提交如下證據材料：
1、《北京市通州區人民政府辦公室關於加快推進全區商品交易市場調整提升工作的實施意見》，證明2016年1月4日公告西聯石材市場屬於騰退項目範圍；
2、政府信息公開申請書，證明餘波申請公開涉案信息；
3、16號《告知書》，證明2019年12月9日鎮政府作出答覆告知對餘波申請信息公開的內容決定不予公開；
4、《複議決定書》，證明區政府決定撤銷16號《告知書》，責令鎮政府在收到《複議決定書》之日起法定期限內重新作出答覆；
5、2020年4月22日鎮政府作出的《告知書》，證明《告知書》與16號《告知書》內容基本相同。
鎮政府辯稱：一、鎮政府在法定期限內履行了政府信息公開法定職責，作出的《告知書》認定事實清楚、證據充分、程序合法。二、根據《信息公開條例》第十五條、第三十二條和第三十六條第三項規定，鎮政府申請的事項不予公開。故我機關經過相關調查作出《告知書》認定事實清楚、證據充分、程序合法，故請求駁回餘波的訴訟請求。
鎮政府在法定舉證期限內依法向本院提供了如下證據：
1、政府信息公開申請表、政府信息公開申請書、臺政辦（2019）第16號-回《登記回執》及其郵單信息、臺政辦（2019）第16號-延《政府信息延長答覆期告知書》及其郵單信息、臺政辦（2019）第16號-徵政府信息徵求第三方意見書、臺政辦（2019）16號臺湖鎮政府信息公開答覆會籤單、16號《告知書》及其郵單信息，證明對餘波要求申請公開的政府信息的回覆過程及情況；
2、《複議決定書》、通政復字（2019）173號臺湖鎮政府信息公開答覆會籤單、關於餘波行政複議答覆徵求第三方意見書，證明鎮政府根據餘波申請的行政複議事項調查核實及向其公開的政府信息。
法律依據：
1、《信息公開條例》第三十二條，證明鎮政府依據政府信息公開職責，向第三方單位要求其公開信息，認為其公開的事項會損害到第三方的，不同意公開內容；
2、《信息公開條例》第十五條、第三十六條第三項，證明鎮政府依據職責履行了相應法律義務，但餘波申請公開的事項會涉及到第三方相應權益，故第三方單位不同意公開其信息，且符合《信息公開條例》所規定條款。
經庭審質證，各方當事人發表質證意見如下：
針對餘波提交的證據，鎮政府發表如下質證意見：對餘波所有證據的真實性沒有異議，對證明目的有異議，鎮政府已經按照《信息公開條例》規定的標準進行了正確合法的答覆，不存在違法行為。餘波對此辯論如下：餘波認為鎮政府作出的《告知書》和16號《告知書》是基於同一事實理由作出，違反了《行政複議法》第二十八條規定。
針對鎮政府提交的證據，餘波發表如下質證意見：對鎮政府證據的真實性均沒有異議，對證明內容有異議，鎮政府收到《複議決定書》之後沒有按照要求對餘波申請公開的信息進行調查核實，而是基於同一事實和理由作出同樣的答覆，不符合《行政複議法》第二十八條規定。鎮政府對此辯論如下：我方收到《複議決定書》之後按照《複議決定書》所決定的內容進行了重新答覆，也按照《信息公開條例》規定的相應內容履行了相應調查義務及徵詢意見的義務，作出的《告知書》認定事實清楚，程序合法。
上述證據經過庭審質證、各方當事人充分發表質辯意見，本院認證如下：
餘波、鎮政府提交的證據與法律依據符合《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》中關於證據形式的要求，來源合法、內容真實，與本案具有關聯性，能夠證明餘波申請政府信息公開及鎮政府出具《告知書》的事實，本院予以採信，對於各方欲證明的目的，本院將在判決理由中對此進行具體闡釋認證。
經本院審理查明，2019年1月1日，餘波向鎮政府申請公開涉案信息公開。同年11月6日，鎮政府作出臺政辦（2019）第16號-回《登記回執》，主要內容為：我方將於2019年11月27日前作出書面答覆，如需延長答覆期限，將另行告知。同年11月25日，鎮政府作出臺政辦（2019）第16號-延《政府信息延長答覆期告知書》，主要內容為：根據《信息公開條例》第二十五條規定，我方應當在2019年11月27日作出答覆；現因故無法按期答覆，經本機關政府信息公開工作機構負責人同意，延期至2019年12月18日前作出答覆。
同年12月2日，鎮政府向西聯公司作出臺政辦（2019）第16號-徵《政府信息徵求第三方意見書》，主要內容為：經審查發現，餘波申請公開的涉案信息，因涉及你單位的信息，根據《信息公開條例》第三十二條規定，需徵求你單位的意見。後西聯公司表示不同意信息公開。同年12月9日作出16號《告知書》，主要內容為：經調查核實，關於臺湖鎮西聯石材交易市場片區騰退項目，按照實施方案要求，騰退補償款總金額、匡算表及騰退補償款資金發放情況等相關材料是針對土地承租方和市場經營方即西聯公司。根據《信息公開條例》第三十二條規定，我方於2019年12月2日就你所申請的信息向西聯公司徵求了意見。2019年12月6日西聯公司向我機關反饋不予同意公開的意見。根據《信息公開條例》第十五條和第三十六條第三項規定，現告知你所申請的信息不予公開。
後餘波就該答覆向區政府申請行政複議。2020年3月19日，區政府作出《複議決定書》，決定撤銷16號《告知書》，責令鎮政府在收到複議決定之日起法定期限內重新作出答覆。同年4月17日，鎮政府向西聯公司作出《關於餘波行政複議答覆徵求第三方意見書》，主要內容為：經調查核實，餘波為北京市西聯石材交易市場貨場三區C3房屋租戶，其申請公開的涉案信息，因涉及貴單位信息，根據《信息公開條例》第三十二條規定。需徵求貴單位意見。後西聯公司答覆意見為不同意信息公開。2020年4月22日，鎮政府作出《告知書》。現餘波不服《告知書》，故提起本案訴訟。
裁判分析過程
本院認為，《信息公開條例》第四條規定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度，並指定機構（以下統稱政府信息公開工作機構）負責本行政機關政府信息公開的日常工作。故鎮政府具有處理本機關政府信息公開日常工作的法定職責。
本案的爭議焦點系鎮政府作出的《告知書》認定事實是否清楚。
根據《信息公開條例》第十五條規定，涉及商業秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息，行政機關不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。第三十二條規定依申請公開的政府信息公開會損害第三方合法權益的，行政機關應當書面徵求第三方的意見。第三方應當自收到徵求意見書之日起15個工作日內提出意見。第三方逾期未提出意見的，由行政機關依照本條例的規定決定是否公開。第三方不同意公開且有合理理由的，行政機關不予公開。行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，可以決定予以公開，並將決定公開的政府信息內容和理由書面告知第三方。
因此，需要徵詢第三方意見作為是否公開政府信息依據的情形包括：第一，商業秘密。商業秘密是指不為公眾所知悉、具有商業價值並經權利人採取相應保密措施的技術信息、經營信息等商業信息。第二，個人隱私。個人隱私側重於對個人信息的保護，所有「適用於特定個人」的信息都屬於個人信息。第三，其他公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息。對於上述信息的審查應當注意以下三點：首先，上述信息的認定需要書面徵求有關第三方的意見；其次，上述信息的最終認定權歸屬於行政機關與法院，並非所有信息都屬於上述不予公開信息；再次，需要審查不公開上述信息是否會侵害社會公共利益。
本案中，鎮政府認為第一項信息涉及西聯公司的信息，故依據《信息公開條例》第三十二條規定書面徵詢西聯公司的意見，西聯公司答覆不同意公開，鎮政府即作出不予公開決定。然而，根據《告知書》內容，一方面，鎮政府並未明確第一項涉案信息屬於何種類別不予公開信息的情形，僅是作出籠統表述；另一方面，鎮政府徵詢第三方西聯公司的意見時，西聯公司並未陳述不予公開的合理理由，而鎮政府也並未對信息性質作出進一步甄別與認定，即作出不予公開決定，屬於事實認定不清。
此外，關於鎮政府是否違反《行政複議法》第二十八條第二款的問題，該款規定行政複議機關責令被申請人重新作出具體行政行為的，被申請人不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為。本院認為，16號《告知書》的依據是《信息公開條例》第三十二條，《告知書》的依據分別是《信息公開條例》第二條、第三十二條與《北京市政府信息公開規定》第二十九條第一項，兩份告知書作出的事實和理由並不一致，對於餘波的該項主張，本院不予支持。
關於程序問題，鎮政府受理餘波的政府信息公開申請後履行了登記受理、徵詢第三人意見、經審批延長答覆期限等程序，並在法定期限內作出答覆，其履行政府信息職責的程序亦符合《政府信息公開條例》和《北京市政府信息公開規定》的要求，程序合法，並無不當。
綜上，鎮政府作出的《告知書》主要證據不足，認定事實不清，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項之規定，判決如下：
裁判結果
一、撤銷被告北京市通州區臺湖鎮人民政府於2020年4月22日作出的《政府信息公開告知書》；
二、責令被告北京市通州區臺湖鎮人民政府自本判決生效之日起二十個工作日內對原告餘波的政府信息公開申請重新作出處理。
案件受理費五十元，由被告北京市通州區臺湖鎮人民政府負擔，於本判決生效之日起七日內交納。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，並按對方當事人的人數提出副本，上訴於北京市第三中級人民法院。
審 判 長 李炎鐸
人民陪審員 王雅健
人民陪審員 李寅甫
二〇二〇年七月十四日
法官 助理 畢安迪
書 記 員 張 帥