最高法判例：如何審查當事人是否具有濫用政府信息公開申請權及訴權的主觀故意
裁判要點
審查當事人是否具有濫用政府信息公開申請權、是否具有濫用訴權的主觀故意，應從當事人提起訴訟的數量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度綜合分析。如果無法得出當事人長期惡意反覆提起大量訴訟的結論，則不能認定當事人構成對政府信息公開申請權及訴權的濫用。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再321號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：金文博，男，1953年*月*日出生，漢族，住遼寧省大連市沙河口區。
委託訴訟代理人：陳薇（系金文博之妻），女，1958年*月*日出生，漢族，住遼寧省大連市沙河口區。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：遼寧省大連市西崗區人民政府。住所地：遼寧省大連市西崗區北京街**。
法定代表人：吳開華，該區人民政府區長。
委託訴訟代理人：馮巖，遼寧昭明律師事務所律師。
再審申請人金文博因訴遼寧省大連市西崗區人民政府（以下簡稱西崗區政府）政府信息公開告知一案，不服遼寧省高級人民法院（2018）遼行終708號行政裁定，向本院申請再審。本院於2019年12月27日作出（2019）最高法行申5134號行政裁定，提審本案，並依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。
一審法院審理查明，金文博於2016年11月25日向西崗區政府提出政府信息公開申請，申請公開「2013年8月9日，西崗區人民政府向市國土局上報《大連市南部濱海大道東端橋隧建設工程房屋徵收補償方案研究意見的報告》依法申請市國土局組織相關專家論證的批覆」。西崗區政府於2017年1月4日作出《大連市西崗區政府信息公開告知書》。金文博不服，提起本案訴訟。另查明，西崗區政府於2016年3月2日對金文博作出西政補[2016]2號房屋徵收補償決定，金文博不服向大連市中級人民法院提起訴訟，該院於2017年2月8日作出(2016)遼02行初95號行政判決書，駁回金文博的訴訟請求，金文博不服，向遼寧省高級人民法院提起上訴。
大連市中級人民法院一審認為：《中華人民共和國政府信息公開條例》第一條規定，「為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。」從該條規定可以看出，保障社會公眾獲取政府信息的知情權是《中華人民共和國政府信息公開條例》的最主要的立法目的之一。而「依法獲取政府信息」的規定表明，申請獲取政府信息必須在現行法律框架內行使，應當按照法律規定的條件、程序和方式進行，必須符合立法宗旨，能夠實現立法目的。行政訴訟是解決行政爭議，保護公民合法權益，監督行政機關依法行使職權的法律救濟途徑。
對於行政爭議，原告應當依照行政訴訟法的規定提起行政訴訟，尋求權利保護。已經進入司法程序處理的爭議，當事人應當尊重法院判決，人民法院既要充分保障當事人正當訴權的行使，也應識別、判斷當事人的訴求是否具有足以利用國家審判制度加以解決的實際價值或必要性，從而避免發生因缺乏訴的利益而不當行使訴權的情形。本案中，金文博所提出的眾多政府信息公開申請具有以下2個明顯特徵：1.申請次數眾多。2.所有申請中要求公開的內容都是圍繞西崗區政府於2016年3月2日對其作出的西政補[2016]2號房屋徵收補償決定的證據、依據及作出的過程。而金文博已針對該補償決定提起訴訟，金文博此次申請的大部分政府信息西崗區政府已在該補償決定案件中作為證據提供，該案正在遼寧省高級人民法院二審審理中。
上述2個特徵表明，金文博對已在審理過程中的行政爭議，通過申請政府信息公開的方式，要求獲取西崗區政府支持補償決定的證據、事實依據等信息，實際上是對已在二審程序中的補償決定提出質疑，已明顯偏離政府信息公開的制度功能，不符合《政府信息公開條例》的立法宗旨。金文博提起的包括本案在內的多起行政訴訟案件並不具有依法應予保護的訴訟利益，與行政訴訟法旨在保護公民、法人和其他組織合法權益的立法目的相悖，浪費了行政資源和司法資源，已構成政府信息公開申請權及訴權的濫用。因此，金文博的起訴不符合訴訟法規定的條件，依法應予駁回。一審法院據此裁定駁回金文博的起訴。金文博不服，提起上訴。
遼寧省高級人民法院二審認為：保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，是政府信息公開條例的立法宗旨。公民、法人和其他組織向行政機關申請公開政府信息，應當符合該立法宗旨。否則，政府信息公開的制度功能非但無從發揮，反而有可能產生制度異化後的負面效果。本案中，金文博申請公開的政府信息圍繞西崗區政府於2016年3月2日對其作出的西政補[2016]2號房屋徵收補償決定的證據、依據及作出的過程。
金文博已針對該補償決定提起行政訴訟，該案正在遼寧省高級人民法院二審審理中。金文博又以申請政府信息公開形式要求獲取西崗區政府在徵收補償決定中的證據、依據和作出過程等信息，實質上還是對徵收補償決定的合法性存在質疑，鑑於其已針對徵收補償決定提起行政訴訟，其本次訴訟已明顯偏離政府信息公開的制度功能，不符合《政府信息公開條例》的立法宗旨。在西崗區政府作出被訴告知書後，金文博提起包括本案在內的多起政府信息公開行政訴訟案件，以期達到擴大影響、反映訴求的目的，這些訴訟並不具有依法應予保護的訴訟利益，原審法院裁定駁回金文博起訴並無不當。二審法院裁定駁回上訴，維持原裁定。
金文博申請再審稱：其與申請公開的政府信息存在「三需要」關係。西崗區政府在房屋徵收過程中，始終未公開涉訴信息。其申請信息公開的目的是為了搞清事實真相，監督政府依法行政，維護個人權益不受侵害。即使作為證據使用，亦符合法律規定。西崗區政府作出《大連市西崗區政府信息公開告知書》拒絕公開的行為違法，程序違法，理由亦不真實不合法。一、二審程序違法，認定事實錯誤。請求撤銷一、二審裁定及被訴告知書，指令一、二審法院重新審理，並判令西崗區政府公開其申請的政府信息。
西崗區政府答辯稱：1.一、二審法院作出的駁回起訴裁定正確。公眾獲取政府信息公開權和訴權的權利不能濫用，必須符《政府信息公開條例》及行政訴訟法立法宗旨，能夠實現立法目的。自2013年以來，金文博因與西崗區政府產生拆遷爭議，多次提出政府信息公開申請（僅2016年11月25日當天便提出20個申請）、行政複議、行政訴訟（據不完全統計，金文博提起的案由相同或類似案件20餘起）。本案中，金文博申請公開的信息，與其自身生產、生活無關，其選擇提出申請的時間為金文博與西崗區政府案件二審期間，目的顯然是希望能夠採取各種方式實現拆遷補償利益最大化。2.一、二審法院認定事實清楚、程序合法，金文博的再審理由無事實及法律依據。二審不經開庭審理作出裁定，符合法律規定。
3.西崗區政府作出的《大連市西崗區政府信息公開告知書》內容合法，程序正當。本案中，金文博申請公開的信息，系由國土局製作和保存，西崗區政府作出的《大連市西崗區政府信息公開告知書》，告知內容符合法律規定。西崗區政府於2016年11月25日收到金文博提出的20個政府信息公開申請。經政府信息公開工作機構負責人同意，在15個工作日內對編號87599、87613兩份政府信息公開申請予以答覆，對其餘18個申請一併向金文博電子郵件送達了《西崗區政府信息公開延期答覆告知書》。2017年1月4日，西崗區政府向金文博送達了《大連市西崗區政府信息公開告知書》，對18個申請作出答覆。西崗區政府在答覆的期限以及延期審批程序上均依法合規。綜上，金文博的再審申請無法律及事實依據，請求人民法院依法駁回申請。
本院認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款之規定：「公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。」第二十五條第一款規定：「行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。」本案中，金文博為了解其房屋被徵收的相關情況，向西崗區政府申請信息公開，故其提出本案信息公開具有保護其自身合法權益的目的。故被訴告知書與其具有利害關係。其針對被訴告知書提起本案訴訟，符合上述規定。
審查當事人是否具有濫用政府信息公開申請權、是否具有濫用訴權的主觀故意，應從當事人提起訴訟的數量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度綜合分析。根據一審法院已查明的事實，無法得出金文博長期惡意反覆提起大量訴訟的結論，一審法院裁定駁回金文博起訴所基於的事實不清、理由不充分。故一審裁定駁回起訴，二審裁定駁回上訴，維持原裁定，確有不當。
綜上，根據《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：
一、撤銷遼寧省高級人民法院（2018）遼行終708號行政裁定；
二、撤銷遼寧省大連市中級人民法院（2017）遼02行初120號行政裁定；
三、指令遼寧省大連市中級人民法院審理本案。
審判長 梁鳳雲
審判員 張 豔
審判員 楊 迪
二〇二〇年九月二十六日
書記員 凌白羽