住所是公民生活或者法人進行民事活動的主要地點或中心場所。自然人以戶籍登記或者其他有效身份登記記載的居所為住所；經常居所與住所不一致的，經常居所視為住所。法人以其主要辦事機構所在地為住所。法人的主要辦事機構所在地不能確定的，法人的註冊地或者登記地為住所地。
住所的確定，使法律關係集中於一處，有利於確定權利和義務，解決糾紛。如涉及權利主張、行政管理、審判管轄、文書送達等相關法律適用問題，都需要以住所為依據予以明確。法人住所相對民事主體而言具有法定的權利、義務指向。而經營場所泛指企業在日常經營活動中所使用的地域空間及房屋建築物，是從事經營活動的物質條件之一，不具有法律意義上的權利、義務指向。
住所登記的風險可概括為以下幾種情形：
一是登記申請人提交虛假的住所（經營場所）證明騙取登記，登記機關在審查中未能甄別其真實性的（如偽造的無中生有的住所證明等）；
二是登記申請人提交非法建設物的住所（經營場所）證明，登記機關在審查中未能甄別其合法性的（如未取得合法房屋權屬的臨時建築物、非法建築物和已經喪失合法權屬被列入徵收拆遷紅線範圍內建築物等）；
三是登記申請人提交的住所（經營場所）使用證明不能滿足其開展特殊經營活動的需要，登記機關在審查中未能甄別其有效性（如建築物性質有關「住改商」方面存在程序性瑕疵，或建築物功能有關安全、衛生、環保方面存在實體性瑕疵等）並嚴格實行「雙告知、一承諾」管理的。
商事制度改革以來，按照「寬進嚴管」的制度設計，對於住所（經營場所）的監管，也提出了新的考驗，產生了新的風險。一是在住所（經營場所）監管方式上，由對新登記企業實行「定期回訪制」向「雙隨機、一公開」的分年度按比例抽查制轉變後，能否全面及時發現涉及住所（經營場所）的虛假登記問題並予以糾正。二是在住所（經營場所）監管手段上，由傳統的拉網式「市場巡查制」向重點區域、重點行業的「定向抽查制」轉變後，能否全面及時發現經營者涉及非法使用住所（經營場所）的問題並予以糾正。
為應對這些風險，筆者提出以下建議：
登記上正其名。「名正則言順」。《行政許可法》第十二條規定，企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項，可以設定行政許可。企業登記是行政主體應行政相對方的申請，通過頒發營業執照的形式，依法賦予登記申請人從事經營活動的法律主體資格和實施一般經營行為的法律權利的行政行為。與企業設立登記相關的前置、後置審批事項則為賦予行政申請相對方實施特殊經營行為的行政許可。企業設立登記，無論歸屬於商事主體資格許可，還是一般經營行為許可，在住所登記條件上，只是對申請人住所申報的一種確認而已，住所登記的性質，並無授益性，也無一般禁止的必要，只是公示性，用以確定與商事主體有關的權利義務歸屬地。而賦予實施特殊經營行為的行政許可，雖然其經營場所與經營範圍之間存在著某種直接的適應性關係，但已經完全脫離了企業設立登記本身的範疇。因此，企業登記機關，只應登記企業的住所（非法人企業登記為地址），不應登記與實施特殊經營行為有關且需要行業主管部門另行審批的經營場所（營業場所），也就是說，經營場所（營業場所）不再納入法定登記事項，由企業自行對外公示，將經營場所（營業場所）從登記事項監管劃入經營行為監管的範疇。嚴格落實企業登記「雙告知、一承諾」制度。正名住所登記，在法律屬性上去住所登記的行政許可化，明確為行政確認或者信息採集與公示。這樣一來，住所登記審查的行政風險就從根本上化解了，住所的真實性、合法性、有效性、安全性完全由申請人自行負責，企業獨立承擔主體責任，登記機關不承擔相關審查責任。企業登記的住所只能有一個，經營場所可以與住所合一，也可以相分離。從事一般經營活動的，住所可吸收經營場所的功能，住所與經營場所可具有同一性；而從事特殊經營活動的，住所不能吸收經營場所的功能，經營場所需要有關行業審批或者主管部門根據其適應性的要求另行審批與監管。
監管上賦其能。「工欲善其事，必先利其器」。突破「以審批代監管」「重審批輕監管」的認識與實踐誤區，對住所特別涉及安全、衛生、環保的經營場所加強跨部門聯動的事中事後協同監管。以住所（經營場所）建築物的規劃性質、設計用途、地理區位與相關經營範圍的適應性為重點，建立和運行企業登記機關、不動產登記機關、行業審批或者主管機關聯網共享的住所（經營場所）監管平臺，申請人提交住所（經營場所）信息後，企業登記機關同步推送給不動產登記機關核驗住所信息的真偽，並根據不動產登記機關的核驗反饋結果作出是否準予登記的行政行為。準予設立登記的，企業登記機關將市場主體基本信息特別是住所（經營場所）信息及時推送給與其經營範圍關鍵詞關聯的相關行業審批或者主管機關，告知行業審批或者主管部門核驗該房屋規劃性質、設計用途、地理區位是否與實施特殊經營行為的需求相適應（詳見《企業住所（經營場所）協同監管事項目錄表》），為跨部門或者部門內部聯動實行事中事後協同監管提供精準的信息化支撐。經營範圍不涉及審批事項的，可推廣實行住所申報承諾制，簡化住所登記提交材料規範，優化登記流程；經營範圍涉及審批事項且與經營場所的條件直接相關的，不適用住所申報承諾制；以跨部門「雙隨機、一公開」監管新模式為抓手，實現市場監管領域綜合監管，強化經營場所的事中事後監管，及時發現和糾正涉及住所登記與經營場所監管的違法違章行為。
履職上明其責。明確住所登記與經營場所監管的權責相當原則。嚴格實行「盡職照單免責」「失職照單追責」的責任追究制度。強調企業登記機關對住所登記實行形式審查的基本原則，切實保障登記準入便利化。突出行業主管部門對經營場所的屬地監管責任，嚴格落實「誰審批誰監管、誰主管誰監管」要求，切實做到權責一致。落實企業的主體責任，對住所（經營場所）的真實性、合法性、有效性、安全性承擔法律責任與後果。
筆者根據湖南省企業登記後置審批事項表以及「雙告知、一承諾」相關要求，選取與企業住所（經營場所）有關的部分，製作了《企業住所（經營場所）協同監管事項目錄表》,供讀者參考。因個人能力水平有限，難免有所疏漏，也懇請讀者一起來將此表進一步補正、豐富、完善。
作者系湖南省市場監管局潘曉峰，本文刊載於《市場監督管理》半月刊2020年第7期
發布單位：中國工商出版社 新媒體部（數字出版部）
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