來源 | 人民論壇雜誌及人民論壇網（rmltwz）
作者 | 中國社會科學院政治學研究所首席研究員、博導 周少來
當前，基層形式主義花樣繁多、套路翻新，與基層單位的業務實際脫離，與人民群眾的所需所願脫離，出現各式各樣的「局部空轉」。這些形式主義的「局部空轉」，使中央的政策和改革在「上傳下達」中「空轉」，讓亟待解決的問題在推諉扯皮中「空轉」，讓基層發展在人力財力的虛耗中「空轉」。
為什麼「局部空轉」、官民皆怨的「流行病」能夠潛滋暗長？這頑疾到底該怎麼治？
原因分析：
在現行行政體制下，一些基層縣、鄉政府之間權責關係失衡，出現「局部空轉」的根本原因在於：「上有官僚主義嚴重，下有形式主義泛濫」，「上面領導怕出事，下面幹部應付事」。體制性的官僚主義與形式主義「上下互動」「惡性互強」，造成基層治理效能日漸扭曲變形：
一是縣級黨政部門，掌握著大量縣域治理的權力、資源和人力，具有項目分配權和檢查驗收權，但並不是一線直接的「項目實施者」。二是縣級黨政部門，作為縣域治理的組織者和指揮者，只是「上下權力中轉站」，其基本的工作流程是「開會布置任務—鑑定項目責任書—頻繁督查檢查」，而基層鄉鎮政府只是作為「被動的任務和責任承接者」。三是縣、鄉政府之間權責匹配失調，縣級黨政職能部門作為各項任務和項目的分配者和檢查者，通過「層層加碼施壓、層層下卸責任」體制機制，將任務和項目「施加下沉」到鄉鎮政府頭上。而鄉鎮政府並無相應的行政執法權和資源調配權，這在城管衛生、環境保護等方面表現尤為突出。
這是造成基層政府「權小責大、人少事多」治理困境的根本原因，也是造成基層各種「局部空轉」式形式主義應對的體制原因，而面對種種體制性困境，鄉鎮政府毫無化解之策。對此，應通過「頂層設計」的體制性改革，推動修改憲法法律，推進「省直管縣」和「強鎮擴權」體制改革，把鄉鎮政府轉變為縣級政府的「派出機構」，賦予縣級政府及其職能部門的「完整權力」，用法律和法規明確「縣、鄉政府權力責任清單」，賦權賦能鄉鎮政府，使其「權、責、事」協調匹配，充分調動鄉鎮政府基層治理的積極性和創新活力。同時，由於縣、鄉鎮權力和責任的不斷下沉和下壓，作為村民自治組織的村級組織也在不斷 「行政化」，基層群眾的基層自治和基層民主功能得不到有效發揮，村兩委班子幹部也只能依附和仰賴縣、鄉鎮政府，成為上級行政權力的「跑腿」和「工具」，無法自主代表廣大村民的訴求和利益。基層政府的「局部空轉」流行病，也下沉蔓延到村民自治組織之中，所以亟待釐清鄉鎮政府與村民自治組織之間的「權責關係」，回歸村級組織民主自治的根本定位和職能。
扭轉「壓力型」體制機制
在全面建成小康社會決勝階段，鄉村振興任務繁重，中央、省級、市級、縣級的各項任務和工程，都需要基層鄉鎮在一線實施和落實。所以，個別上級政府及其職能部門，為了快速推進「任務完成」，以及隨後便於「追查責任」，一再根據各自的「條條機制」，以「屬地管理」名義將其所管轄的項目和工程工作統統下放到基層鄉鎮：信訪維穩、國土資源、環境保護、交通安全、徵地拆遷、城管衛生、精準扶貧、鄉村振興等。這些「條條」下放的「屬地管理」的機制是如何運作的？這其中潛藏著基層工作及其「局部空轉」的「隱秘機制」：「層層加碼施壓」。當前各項工作任務繁重而責任重大，上級政府及其職能部門，為了保證任務的按期完成和責任的便於追查，其基本的工作流程是「開會布置任務—籤訂責任書—不斷督查檢查」。其中，布置任務時的「層層加碼施壓」就是其流程中的首要環節：任務指標的追加、任務項目的細化、任務限期的提前等。各級政府及其部門，為什麼喜愛「層層加碼施壓」？這對其上級政府及部門來說，可以表明本級政府的政治決心和工作態度；對其下級基層政府來說，以保證督促其按期按質完成任務，「加碼的指標」可使其在完成任務的時間上有「迴旋餘地」。「層層下卸責任」。在工作任務順著「權力鏈條」層層加碼下傳的同時，任務的「責任鏈條」也隱含其中，順著「權力鏈條」，絕大部分「責任」同時下卸轉移到基層。這對縣級政府及其職能部門來說，「對上」好表明其本級政府「層層傳導壓力」「層層執紀問責」的立場和決心。一旦完不成任務或出了任何「事故」，也好拿著「任務責任書」追查基層責任。通過「條條」下放的「屬地管理」，成為「卸責甩鍋」名正言順的「根據憑證」。「層層督查檢查」。部分地方政府，一旦將工作任務通過「層層加碼施壓」布置給基層，工作責任通過「層層卸責甩鍋」推卸給基層，僅「剩下」的工作就是不斷地「督查檢查」。「督查檢查」既是為了保證完成工作，又是為了追查責任落實。這便是當前基層督查、檢查、考核、評比泛濫的體制根源。據筆者了解，有的鄉鎮政府每年「應付」的督查檢查，少則100多次，多則200多次。這也是鄉鎮政府陷入各種「形式主義空轉」的重要原因。針對以上情況，需要深化體制改革，扭轉壓力型的體制機制，大幅減少一些不必要的檢查和追責，明確各個上級職能部門與下級鄉鎮的工作關係，明確各自的權力和責任，徹底改變「上級部門」只是「布置任務、監督檢查」的制度機制，賦予基層鄉鎮綜合治理鄉村社會的權能和自主性。
賦權賦能 權責匹配
對於一些地方政府「權力不斷上收、責任不斷下放」的各種「條條管理」，也許有人疑惑，為什麼基層鄉鎮不討價還價或堅決拒絕呢？這其中有著複雜的個體性和體制性原由，從基層體制和權力運作來看，基層幹部其實並沒有多少討價還價的「談判能力」。一是所謂「條條管理」，是在「層層傳導壓力」「層層執紀問責」下施行的，不執行「條條管理」下傳的任務和責任，基層幹部也許就要背上「不執行上級決定」的政治責任，甚至被追責為違反「政治紀律」。二是各種「條條管理」，是在地方政府及其職能部門設立的各種「領導小組」的名義下向下傳達的。各地縣級政府及其職能部門，為了更好地推進本部門的工作，也為了表明重視和「名正言順」，往往成立各種各樣的任務和工程的「領導小組」。而「領導小組」的「組長」，往往就是縣級的主要黨政領導。據報導，中部地區某市副市長，「掛名」了50多個「領導小組」組長，各種任務的「責任書」，就在領導小組組長與鄉鎮幹部之間籤訂。三是鄉鎮基層幹部，特別是其主要領導的「考核」分數，都「攥在」縣級領導和各個職能部門的手中。基層政府負責的信訪維穩、交通安全、國土資源、環境保護、精準扶貧、美麗鄉村建設等工作的「檢查考核」，都是以縣級領導和各個職能部門為主要人員來考核的，因此，個別基層幹部坦言「不敢得罪上級領導」。四是鄉鎮政府的「項目、財力和資源」，都需要縣級政府及其各個職能部門的支持。特別是在精準扶貧和鄉村振興的各種工程項目中，縣級職能部門掌握著各種各樣的項目和資金，並具體規劃和安排項目的落實單位和資金數額。交通局、國土局、農林局、環保局、教育局等，都有各自「條條」上的工程和項目，他們對各自項目如何分配和支持力度，都有著「決定性的權力」。鄉鎮政府如果沒有這些工程項目的支持，很難作出成績。沿著這一「權力邏輯」鏈條，各個職能部門就「順理成章」地把各自的工作和任務，以「屬地管理」名義「下放」到基層政府頭上，而基層幹部「毫無拒絕的能力」。部分基層鄉鎮政府，在「權小責大、人少事多」的層層壓力下，在迎接川流不息的各級、各層職能部門的督查檢查中，在要求各種報表、材料、臺帳的忙亂中，就只能採取各種形式主義方式去應付和應對，看似人人忙得「死去活來」，實則是人財虛耗的「局部空轉」。這就要求深化體制改革，健全基層鄉鎮的政府職能，通過「強鎮擴權」和「賦權賦能」，推進鄉鎮政府成為「權責匹配」的政府，這是調動基層政府奮發作為、開拓創新的體制性基礎。
深化與精簡
多重「檢查監督」造成一些基層政府的不堪重負、「空轉應對」也凸顯了現行檢查監督機制的「制度漏洞」：
一是「上有官僚主義嚴重，下有形式主義應付」，其結果就是各式各樣的「局部空轉」。而作為最無權、最基層的一線政府，鄉鎮政府沒有任何「討價還價」的能力，只好「迫於壓力匆忙應對」。「迎接檢查、填寫報表、準備材料」，也因此成為基層政府工作的「新常態」。
二是「資源空耗、體制空轉」，造成基層政府的「空轉無效運轉」。中部地區某村村幹部統計，一個星期要「列印3000多頁的匯報材料」；西部地區某貧困村的扶貧駐村工作隊，兩個年輕幹部「一年四季、天天在村辦公室填寫臺帳」。如此多的資源、時間和人力用於「檢查監督」、忙於「準備材料」，不利於基層幹部全身心投入到脫貧攻堅和鄉村振興的實際工作中。
三是一些地方頻繁的「檢查監督」實際上是「上級忙於檢查，下級忙於應付」的體制空轉，而處於「體制外」的廣大人民群眾「不知就裡」，更無從「民主參與」。其實「體制內的上百次檢查監督，不如老百姓的一兩句實話」。老百姓最能深切感受到身邊的扶貧攻堅和鄉村振興的「實際和實效」，但個別地區基層民主的體制機制不暢，廣大人民群眾作為最知情者，而處於最「無權監督」和「無從監督」的尷尬處境。精簡統一各種檢查監督機制，亟需深化基層監督體系改革，加強基層民主法治建設：
一是把黨中央《關於統籌規範督查檢查考核工作的通知》（2018年10月）和《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（2019年3月）以及黨的十九屆四中全會精神，通過各地政府的實施細則堅決落實，把黨中央要求的「督查檢查考核事項要減少50%以上」的規定執行到位。二是統一精簡檢查監督的次數和形式，推行「一年一檢查、一事一張表」檢查制度，大幅度減少檢查頻次和報送材料數量。三是大力開拓基層民眾監督政府的渠道和機制，用成本低、數量廣、全過程的基層民主的民眾監督和輿論監督，提升基層監督的深度和廣度。推行基層民眾「民主評議政府」在績效考核中佔比50%以上的制度規定，壯大基層民主自治的力量和基礎。
只有通過構建黨政統合、多元參與、民主協商、協同共治的基層治理體系，提升基層治理現代化水平，才能徹底根除基層治理痼疾。也只有實現基層多元協同共治，壯大基層民主自治的現代化水平，才能夯實國家治理現代化的基層根基。
選自 | 《人民論壇》12月下
原標題 | 根治「局部空轉」痼疾的制度「藥方」
新媒體編輯 | 常嫦
原文責編 | 孫娜
原文美編 | 李祥峰
歡迎加入人民論壇VIP會員