【關注焦點】
本案主要涉及省與設區的市地方性法規對同一行政管理事務規定不一致時如何進行選擇適用的問題。在立法不明確的情況下，首先應確定二者是否存在效力級別上的優先次序，進而選擇適當的法律衝突適用規則。在運用法律衝突適用規則時，還應兼顧立法目的與社會效果。
【基本案情】
原告：宋某
被告：青島市市北區房屋徵收安置管理中心
第三人：青島小港灣旅遊開發建設有限公司
2007年，青島小港灣旅遊開發建設有限公司（以下簡稱小港灣公司）經有關部門批准，對本市小港灣改造項目規劃範圍內房屋實施拆遷。宋某所有的房屋位於拆遷範圍內，建築面積25.07平方米。2007年5月9日，宋某與小港灣公司籤訂住宅房屋拆遷補償協議，雙方約定宋某選擇房屋安置。宋某在該協議中手寫註明「該戶保留對省拆遷條例追訴的權利」。2015年10月16日，青島市市北區房屋徵收安置管理中心（以下簡稱市北安置中心）受理宋某的行政裁決申請。2015年11月6日，市北安置中心作出青北拆裁字（2015）第3號行政裁決書，根據《青島市城市房屋拆遷管理條例》（2005年修訂，以下簡稱《市條例》）第二十七條規定裁決確定宋某安置房屋面積不低於建築面積45平方米。宋某認為市北安置中心未適用《山東省城市房屋拆遷管理條例》（2006年修訂，以下簡稱《省條例》）的規定確定其應安置房屋面積，系適用法律錯誤，向法院提起行政訴訟。
《市條例》第二十七條規定，拆遷住宅房屋實行就地房屋補償的，按照下列規定執行：……（四）被拆遷房屋面積與住房改善面積之和不足四十五平方米的，按照四十五平方米補償，差額部分由被拆遷人按照拆遷區域新建商品住房銷售價格的百分之五十支付房款；……。《省條例》第二十八條規定，被拆遷人只有1套住宅房屋，且該房屋面積低於國家強制性標準規定的住宅設計最低套型面積的，拆遷人應當按照國家強制性標準規定的住宅設計最低套型面積標準對被拆遷人進行貨幣補償或者提供用於產權調換的安置房屋。國家強制性標準規定的住宅設計最低套型面積內增加面積所需的費用，由拆遷人承擔。
【裁判結果】
青島市市北區人民法院一審認為，《省條例》經山東省人大常委會修訂通過，《市條例》由山東省人大常委會批准實施，故青島地區的房屋拆遷管理工作應優先適用《市條例》。市北安置中心根據《市條例》作出青北拆裁字（2015）第3號行政裁決書，並無不當。宋某以小港灣改造項目不應根據《市條例》進行拆遷補償為由要求撤銷青北拆裁字（2015）第3號行政裁決書，不予支持。遂判決駁回宋某的訴訟請求。
宋某不服，提起上訴。青島市中級人民法院二審認為，《市條例》系青島市人大常委會根據有關法律、法規的規定，結合青島市實際所制定，並報經山東省人大常委會批准實施。作為青島市城市房屋拆遷項目的涉案拆遷行政裁決，市北安置中心適用《市條例》並無不當。遂判決駁回上訴，維持原判。
宋某仍不服，向山東省高級人民法院申請再審。山東省高級人民法院再審認為，本案爭議的焦點是市北安置中心作出涉案行政裁決確定宋某安置房屋面積的法律適用是否正確。關於涉案行政裁決能否適用《省條例》的問題。涉案房屋拆遷項目啟動時，《市條例》與《省條例》均屬於有效的地方性法規。《省條例》屬於省人大常委會制定的地方性法規，適用於山東省全省範圍，包括青島市；《市條例》屬於設區的市人大常委會制定並經省人大常委會批准的地方性法規，僅適用於青島市範圍。對於同一行政管理事務，制定了地方性法規的設區的市是否就排除省地方性法規的適用，從《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的規定來看並不能得出肯定性結論。並且，從《立法法》第七十二條規定關於設區的市地方性法規在制定時不能與省地方性法規相牴觸的內容來看，其立法目的應是為了避免二者在適用時的衝突，由此可見，《立法法》並未賦予設區的市地方性法規排除省地方性法規適用的法律效力。因此，對於本案所涉及青島市城市房屋拆遷安置補償問題，不能因青島市已制定《市條例》而排除適用《省條例》的可能性。一、二審法院判決認為本案行政裁決應優先適用《市條例》而不適用《省條例》，缺乏法律依據，理由不能成立。
關於本案行政裁決對《省條例》與《市條例》應如何選擇適用的問題。在不違反法律規範衝突適用規則的前提下，對於不同行政法律規範之間授益性條款的選擇適用，應充分考慮設定該類條款的立法目的，適用對相對人更為有利的條款。本案爭議所涉及的《省條例》第二十八條與《市條例》第二十七條均是對被拆遷人最低安置房屋面積的規定，在《城市房屋拆遷管理條例》（2001年）對住房困難群體的居住利益保障未作規定的情況下，上述條款以最低保障制度作為拆遷補償制度的主要內容，確保被拆遷人在房屋被拆除後的住房標準在不降低的基礎上有改善，以幫助社會弱勢群體解決因拆遷帶來的住房困難，其立法目的均是為了保障被拆遷人的居住權益，屬於授益性條款。基於此，市北安置中心在裁決確定宋某安置房屋面積時，應以充分保障宋某的居住權益為原則，在《省條例》第二十八條與《市條例》第二十七條之間選擇適用對其更為有利的規定，方符合二者設立房屋拆遷安置最低保障制度的初衷。但市北安置中心作出涉案行政裁決時，僅根據《市條例》第二十七條的規定確定宋某的安置房屋面積，並未考量適用《省條例》第二十八條的規定對宋某是否更為有利，不能充分保障宋某的拆遷補償利益和安置居住權益，適用法律不當，應予撤銷。市北安置中心應在查明宋某被拆遷房屋及安置房屋的實際情況後，對比適用《省條例》第二十八條與《市條例》第二十七條規定的結果，重新作出裁決確定宋某的安置房屋面積。遂判決撤銷一、二審法院判決，撤銷涉案行政裁決，責令市北安置中心重新作出行政裁決。
【裁判解析】
一、明確省與設區的市地方性法規之間的位階關係
法律衝突的實質是不同規則對相同社會關係存在不同的價值評價，調和此類衝突的首要途徑在於訴諸效力位階，對法律適用者形成確定的約束，亦可以根據一定的適用規則進行取捨[①]。因此，解決省與設區的市地方性法規[②]之間的衝突，正確選擇運用法律適用規則，首先要明確二者之間的位階關係。
關於省與設區的市地方性法規之間的位階關係，《立法法》未作明確規定，理論與實務界基於對《立法法》相關規定的不同解讀往往得出不同的結論。一種觀點認為，省地方性法規效力級別應高於設區的市地方性法規，主要理由是：（1）按照制定主體的行政層級關係，省人大及常委會的級別高於設區的市人大及常委會；（2）省地方性法規與憲法、法律、行政法規均是對設區的市地方性法規進行合法性審查的依據，也應是其上位法；（3）《立法法》規定設區的市地方性法規在制定時不能與省地方性法規相牴觸，而「不牴觸」在《立法法》中一般用於下位法與上位法之間[③]。該觀點雖看似理由充分，但在法律層面卻難以成立。首先，制定主體的法律地位與所制定法律規範的效力級別之間並無絕對的對等關係，且省與設區的市人大之間也並非上下級關係，不能以此來推定兩種地方性法規的效力位階。其次，以合法性審查的依據或者「不牴觸」作為認定法律規範位階關係的標準在法律上也並無依據可尋，且從立法的科學性來講，同位階的法律規範在制定時也應儘量避免互相牴觸。另一種觀點則認為，省與設區的市地方性法規均為省人大常委會通過或批准的地方性法規，應為同位階的法律規範[④]。筆者認為，該觀點更符合現行《立法法》的規定。第一，《立法法》將法律的淵源（法律規範的形式）劃分為憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，並確立了各法律淵源的法律位階，即效力關係，故，法律淵源是區分法的位階的唯一標準，其他標準均無法律依據。第二，《立法法》上同一法律淵源即為同位階的法律規範，並無特例。省與設區的市地方性法規同為地方性法規這一法律淵源，理應處於同一位階，《立法法》未再對二者位階關係另行規定，應是由於已無必要而非有所疏漏。因此，《立法法》雖未對省與設區的市地方性法規之間的位階關係作明確規定，但二者並不存在法律位階上的適用先後問題，在適用時應將二者作為同位階的法律規範對待。
二、正確運用法律衝突適用規則
雖然在立法層面，通過事前的審查批准和事後的改變撤銷，可以降低設區的市的地方性法規與省地方性法規之間衝突的可能性，但由於立法技術本身的局限性以及社會生活的不斷發展變化，在行政執法和行政審判中仍然不可避免地會遇到二者規定不一致難於選擇適用的情況，需要適法者正確選擇和運用適當的規則來解決二者之間的衝突 。前已述及，省與設區的市地方性法規屬於同位階的法律規範，在選擇適用時應遵循《立法法》關於同位階法律規範衝突的適用規則，即新法優於舊法，特別法優於一般法的規則。但上述規則過於原則，現實中還存在著各種複雜的法律衝突情形，難以直接運用上述規則作出判斷。最高人民法院《關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》（法[2004]96號，以下簡稱《紀要》）在《立法法》、《行政訴訟法》及其他有關法律規定基礎上所確立的法律適用規則，為行政審判解決法律衝突、準確適用法律規範提供了更為精準的指引，因此在對省與設區的市地方性法規進行選擇適用時，還應遵循《紀要》所確立的具體的適用規則。例如，涉及到地方性法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致的，應辨別新的一般規定是否允許舊的特別規定繼續適用，如新的一般規定允許舊的特別規定繼續適用的，則適用舊的特別規定；否則應適用新的一般規定，不能確定新的一般規定是否允許舊的特別規定繼續適用的，人民法院應當中止行政案件的審理，由高級人民法院送請制定機關裁決。
三、必要時應訴諸法律衝突裁決程序
通常情況下，裁判者運用法律適用規則並通過對具體案件中的價值衡量，能夠找到解決法律衝突的途徑。但對於無法通過法律適用規則進行判斷的法律衝突問題，或者涉及事項比較重大、法律規範的合法有效性尚有疑問的情況，應依據《立法法》的規定逐級送請制定機關進行裁決。一般認為，由於設區的市地方性法規須由省人大常委會批准，省人大及其常委會制定的地方性法規，與其所轄的設區的市人大及其常委會制定的地方性法規的效力等級是一樣的，它們之間新的一般規定與舊的特別規定不一致時，應當由省人大常委會裁決[⑤]。在行政執法和審判實踐中，對於省與設區的市地方性法規規定不一致難以運用一般適用規則進行選擇，或者難以判斷二者之間是否屬於新的一般規定與舊的特別規定的衝突時，應及時依照裁決程序逐級報請省人大常委會裁決，由省人大常委會裁決確定應適用的地方性法規。雖然《立法法》對於制定機關裁決法律衝突的程序未作具體規定，裁決程序的啟動在實踐中也較少發生，但裁決程序在法律衝突解決機制中的地位和作用卻不可忽視。準確識別法律衝突類型，必要時訴諸裁決程序，也是避免適用法律錯誤的重要途徑之一[⑥]。
四、妥善處理法律效果與社會效果的關係
法律適用是一項綜合運用規則和價值平衡的過程，不僅要符合法律適用的一般規則，還要符合法律規範所彰顯的理念及追求的社會效果。地方性法規多是根據本行政區域的具體情況和實際需要制定的，具體執行法律、行政法規的規定，針對的是具體的行政管理事務，直接涉及行政相對人的權利義務，對地方性法規的選擇適用，不僅關乎法制的統一，更關係到行政相對人的切身利益，因此更應注重法律效果與社會效果的統一。《紀要》明確：「人民法院在解釋和適用法律時，應當妥善處理法律效果與社會效果的關係……要注意與時俱進，注意辦案的社會效果，避免刻板僵化地理解和適用法律條文，在法律適用中維護國家利益和社會公共利益」。以本案為例，本案所涉及的《省條例》第二十八條與《市條例》第二十七條的規定，在內容上均是關於對住房困難的被拆遷人最低安置房屋面積的具體規定，從所調整的法律關係來看，並不存在一般與特別的關係。但從實施時間來看，《市條例》實施在前《省條例》實施在後，且《省條例》實施之後並未明確《市條例》是否繼續適用，《市條例》也未經法定程序予以改變或撤銷，對於本案涉及的拆遷補償行政裁決糾紛，二者均為有效的地方性法規，均具有適用效力。通過上述對法律規定衝突的識別，僅能判斷《省條例》相較於《市條例》屬於新法與舊法的關係，那麼是否可直接援引新法優於舊法的適用規則進行選擇適用？筆者認為，對於本案類似規定的選擇適用，不宜過於簡單機械。本案所涉及最低安置房屋面積的規定，其目的在於確保被拆遷人在房屋被拆除後的住房標準不降低、有改善，以幫助社會弱勢群體解決因拆遷帶來的住房困難。因此，在選擇適用相關規定時應充分發揮該類保障制度的價值，以達到緩解拆遷補償矛盾，維護社會秩序和諧穩定的效果。如不考慮弱勢被拆遷人合法補償居住利益的最大化，簡單依據後法優於前法的規則作出選擇，雖表面合乎法律適用規則，但卻背離了設立該類保障性規定的立法初衷，難以實現法律效果與社會效果的統一。並且，對於類似「保障性」、「授益性」條款的選擇適用，以有利於行政相對人為原則，已是行政審判中的普遍認識和做法，於法律適用一般規則而言是有效的補充性規則。
【注釋】
[①]王翔：《論省與設區的市地方性法規的衝突及其解決——以批准程序為中心》，載《行政法學研究》2018年第4期。
[②]為行文簡便，本文中作對比使用時，省代指省、自治區、直轄市，設區的市代指設區的市、自治州。人民代表大會與人民代表大會常務委員會，簡稱人大及人大常委會。
[③]陳源婷：《設區的市地方性法規與省級地方性法規的效力及其適用》，載《貴陽市委黨校學報》2016年10月第5期。
[④]在對於《立法法》較有權威性的釋義與解讀中，均將省與設區的市地方性法規作為同位階法律規範對待，並認為二者存在新的一般規定與舊的特別規定不一致時，應由省人大常委會裁決，參見喬曉陽主編：《中華人民共和國立法法釋義》，中國民主法治出版社2015年4月第1版，第294頁；鄭淑娜主編：《中華人民共和國立法法釋義》，中國民主法治出版社2015年5月第1版，第248頁。
[⑤]參見莫於川主編：《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學出版社2015年11月第2版，第144-145頁。喬曉陽主編：《中華人民共和國立法法釋義》，中國民主法治出版社2015年4月第1版，第294頁；鄭淑娜主編：《中華人民共和國立法法釋義》，中國民主法治出版社2015年5月第1版，第248頁。
[⑥]本案再審審理期間就《省條例》第二十八條與《市條例》第二十七條如何選擇適用的問題向山東省人大常委會請示，並根據答覆精神作出判決，有效運用了法律衝突的裁決程序，使本案法律適用的依據更加充分。
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關注©山東高法
作者：曲立力、劉美
來源：《山東法官培訓學院學報》2020年第2期、魯法行談
原標題：《省與設區的市地方性法規之間規定不一致的選擇適用思路（案例+解析）》
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