編者按:本文來自微信公眾號經濟學家圈(ID:dalianpapapa),36氪經授權發布。
林毅夫教授11月6日在《論有為政府和有限政府——答田國強教授》一文中,對我此前兩篇文章《對當前中國改革及平穩轉型意義重大的三個問題》《爭議產業政策:有限政府,有為政府?》提出的商榷意見進行了回應。我完全同意林毅夫教授在這篇文章中所言的真理越辯越明,但對他關於有為政府的觀點仍然十分地不贊同。
他的這篇文章除了依然沒有解答我之前提出的有為政府提法所存在的固有的內在矛盾和潛在弊端、誤導性及其危害性(如:有為政府行為邊界模糊導致歧義,將目標和過程混為一談而忽視市場化改革的必要性,提倡有為政府弄不好會帶來系統風險性,以及產業政策治標不治本等問題)之外,還誤以為提倡有限政府的人不注重過程和手段、只注重目標,這完全是誤解。我所知道的大多數中國經濟學家是將有市場化改革取向的建立有限政府目標和實現此目標的過渡性制度安排的過程,將理想狀態和現實應對一直區分得清清楚楚的。中國經濟改革就是這樣做的,採用漸進式改革、增量改革、做加法的改革方式,通過一系列過渡性制度安排逐步達到目標,筆者參與的上海財經大學的經濟學教育改革也是這樣做的,將事情一件件地辦成,大多數經濟學家包括筆者怎麼會傻到將目標和過程手段混為一談或不講過程手段而使目標成為黃粱美夢般的目標呢?下面針對林毅夫教授在該文中提出的六點看法進行回應和再商榷。
首先,一個定義、概念或結論不能有歧義,特別是不能有內在矛盾,這是最基本的,是討論問題的起點,作為學者是特別要避免的。一個在字面上本身上就存在著歧義、容易引起誤解或存在內在矛盾的概念,從學術上來講就是十分不成熟、不嚴謹的,從應用上更需要慎重使用,因為很容易偏離概念提出者的本意。作為一國的政府,與作為社會中的個人,其所作所為的外部性是非常不一樣的。如果對於政府的行為邊界缺乏良好界定,其負面影響將是巨大的,這就是為什麼許多人特別擔心有為政府提法的原因。林毅夫在《論有為政府和有限政府》一文中對什麼是有為政府給出了和王勇稍微不同的定義:「在中國的語文用法中,『有為』是和『無為』及『亂為』對應的,只有一個行為主體所為的結果是好的,符合社會預期的,這樣的行為才是『有為』。」這個有為政府的定義雖然排除了政府事後亂為的可能,比我批評王勇的既允許也排除政府事後亂為那樣具有明顯矛盾的有為政府定義,有了改進和對有為政府的範疇有所退縮,但仍然有兩大問題。
一是,世界上有從來不會犯錯誤、天使般的有為政府存在嗎?顯然,現實世界中是沒有這樣的有為政府的。並且,如果一個政府既做了事後有為的事情,同時也做了事後亂為的錯事或不太正確的事情,那麼這個政府是該稱之為有為政府還是亂為政府呢?根據我對林毅夫教授的有為政府定義的理解,這不能稱之為有為政府,那麼現實中肯定不存在不說,即便大致接近林毅夫所認為的那樣的有為政府存在嗎?否則我們還需要市場化改革?二是林毅夫以上有為政府的定義也是將「有為」與「無為」對立或對應起來,從而一味地否定無為,這顯然是大有問題、極具誤導性的。為了達到有效市場,政府本應主動從不該作為或過度作為、不該錯為、不能作為的地方退出,放權於市場、社會,在基本制度規範下實行無為而治。
這種一味排除「無為」的有為政府,使林毅夫新結構經濟學中提倡的「有效市場、有為政府」存在著內在不相容性,甚至是矛盾的。而提倡有限政府並不是完全不要政府有為、要政府不作為,而是認為政府應該是有限地有為,政府的有為要有邊界、有限度、合理,在一些地方(如維護服務性方面)要主動介入、積極作為,在另一些地方(經濟活動方面)則儘量放權於市場、社會。也就是說,有限政府是有為政府的一個子集,從而使得有為政府的邊界不僅是有界有限的,並且使得有限政府是導致有效市場的必要條件,以及讓經濟人在經濟活動中形成激勵相容更需要的是政府的無為而治。而沒有將有限政府作為邊界界定標準的有為政府,其邊界是無限的,在這樣的政府邊界的界定下,由於不滿足有效市場的必要條件,其市場將是無效的,從而不可能實現如新結構經濟學所假定或想同時達到的有效市場、有為政府的理想狀態。
其次,關於有為政府的定義和涵義,從林毅夫教授及其學生、同事王勇的系列文章中可以得到不同角度的解讀,除了引起歧義之外,其中的內在衝突也是顯見的,我在《有限政府,有為政府?》一文中已經詳細分析,這裡不再贅述。對於林毅夫教授指出的「經濟轉型升級時市場不能做或不能為」的具體原因,我認為需要加以區分,要分清楚哪些是市場機制本身會出現失靈所致,哪些是政府干預過多使得市場失靈所致,其背後的經濟機理和應對機制,是不一樣的。前者需要政府的「進」以彌補缺位,後者則需要政府的「退」以矯正越位、錯位,不能一概而論。
需要指出的是,提供維護市場秩序的法律制度環境和具有外部性的硬體基礎設施,是政府的本職所在,政府在這方面確實需要有所作為,但在一個有誤導性的概念之下,政府就很容易有意無意地將有為的邊界擴展到其他方面去。這正如有群友在微信群中指出的那樣,「有為政府這個概念的危害性在於,設定一個有為政府這樣的理想狀態,很容易誤導人們以為只要努力,政府可以無限逼近有為政府這個狀態,從而鼓勵政府更多地幹預市場,弱化市場配置的功能,導致好心辦壞事,甚至出現亂為政府。特別在中國語境下,粗暴幹預市場已經司空見慣,有為政府這個概念或許成為政府過度幹預市場的註解」。
第三,林毅夫教授在文中認為:「『有限政府』論者並沒有討論什麼是市場不能做的,除了公共服務之外,政府該做什麼。」這完全是誤解,許多經濟學的教材都明確討論了政府的邊界在什麼地方。我最近剛出版的《高級微觀經濟學》以及我的許多文章中都曾指出,政府在現代市場經濟中的基本作用有四個方面:提供公共產品和服務;起到維護作用,讓市場有效而公正地運作;彌補市場失靈;特定情境下作為經濟人參與經濟活動。但是,由於政府具有強制力,既當規則制定者,又當裁判,其經濟人角色包括扶持特定類型經濟人的作用發揮就需要大大壓縮,否則會妨礙市場公平競爭。同時,很少人會像林毅夫教授強加於人的那樣,認為「有限政府」論者的觀點是要「等到所有基礎設施、營商環境和各種法律、制度都已經完善後再來發展經濟」。問題是經濟發展起來後各種法律、制度的完善需要跟上,否則會導致成就和問題兩頭冒尖,如產業規制政策手段運用過多導致的尋租設租貪腐,制約經濟的進一步發展和可持續發展。這種完善指的就是市場導向的制度平穩、漸進轉型。
第四,政府對於基礎科研的選擇真的「決定了一個國家的產業技術發展方向」嗎?這也成為產業政策的一種了?這裡的邏輯鏈條存在疏漏。確實,基礎科研是科技創新之本,政府的確要發揮重要甚至是主導的作用。但是產業技術發展的方向不是由政府的選擇決定,而是由市場需求與企業家精神決定的。並且,有限政府論者包括筆者,也認同基礎研究具有公共物品或外部性的屬性,是典型市場失靈的地方,如由私人投資的話,其從中獲得的收益遠低於社會收益,從而需要政府發揮作用。但是,政府在基礎研究方面的主要任務還是創造公平競爭的環境和利於創新的土壤,而不是林毅夫教授所認為的那樣,主要靠的是政府部門人為圈定研究方向進而加以巨額財政挹注。這是我和林毅夫教授看法差異和爭論的焦點所在。中國的基礎研究投入不可謂不大,但真正具有國際影響力的原創性、引領性成果嚴重缺乏。並且,當前基礎研究、應用研究和技術開發的邊界已經日益模糊,創新周期也在縮短,單純強調政府作用可能會南轅北轍,阻礙基礎研究的發展進步。
第五,委託—代理理論和更一般的激勵機制設計理論告訴我們,信息不對稱導致了資源的帕累託無效率配置,沒有最佳(firstbest)配置,從而這種無效率是任何機制特別是政府干預無法解決的,最好的結果至多只有次佳(secondbest)。因此,這不像許多人誤解的那樣,當信息不對稱時,需要政府的幹預才能達到帕累託有效的最佳配置,他們錯誤地呼籲政府要幹預,要有為。由於政府比經濟人更顯信息極不對稱,再加上政府部門也是由自利的個人所組成的,直接幹預更不可行,從而需要設計一定的激勵機制來誘導經濟人行為,以此規避激勵扭曲和政府失效。但這種設計規則的政府有為與政府直接幹預經濟獲得的有為是有本質差別的,這恰恰正是將政府定位於有限政府的必要性,一個行為邊界缺乏約束的有為政府更加是亂為的根源所在。
有限政府並不是完全不要政府有為,感謝林毅夫教授肯定了這點。但不止如此,有限政府論者強調的是政府有限度、事後不亂為的有為,以及在經濟活動方面儘量無為,從而是有限的有為,強調的是通過制度設計來間接誘導經濟人去實現政府想要達到的目標或想做的事情,而不是直接幹預經濟活動。這和林毅夫在文章中提到的「黨要管黨」、「全面從嚴治黨」需要永遠在路上完全不矛盾!只是側重點不同。如同筆者在《有限政府,有為政府?》一文中所引用習近平同志主政福建時的話,政府要有所為有所不為,將職能更多地轉向公共服務。很少有人認為不需要任何產業政策,包括筆者也認為在一定階段、一定範圍,產業政策也許是需要的,但是方向感一定要有,政府要適時退出。
第六,提倡有限政府並不是要以目標代替過程、代替手段,也不是只強調目標不強調過程、不強調手段,而是強調經濟發展不能迷失市場化方向,強調要在市場導向的大前提下通過鬆綁放權改革,通過分階段的經濟自由化、市場化和民營化的漸進式改革、增量改革,做加法的改革,通過一系列過渡性制度安排來逼近有限政府的國家治理目標。中國經濟發展也正是在這樣的導向之下才取得巨大成就的,但是要注意不能將過渡性制度安排如產業補貼常態化、終極化,要進行制度結構的動態更新和完善。確實,在過去近40年裡中國的政府與市場的邊界不是一成不變的,但是其總體的方向是明確的,政府的職能邊界從無所不包不斷收縮,其導向就是有限政府而不是邊界不清的、大有可能事後有錯的有為政府。面向未來,中國要跨越中等收入陷阱,還需要堅持市場取向的改革,而不是相反。
作者系上海財經大學經濟學院院長、高等研究院院長,原標題《再論有限政府 和有為政府——與林毅夫教授再商榷》
拓展閱讀
《林毅夫:論有為政府和有限政府——答田國強教授》,作者林毅夫
田國強教授在10月24日登載於《第一財經》網上的《對當前中國改革及平穩轉型意義重大的三個問題》,以及11月5日發表於《財經》雜誌的封面文章《爭議產業政策:有限政府,有為政府》的兩篇宏文中,對我在《新結構經濟學》中提出的「有效市場、有為政府」的看法提出了商榷,認為「有為政府和有限政府的取向和定位,雖只是一字之差,卻是天壤之別,甚至是本質差別」,並主張「一個有效的市場的必要條件是有限政府而不是有為政府」,為了讓真理越辯越明,我提出以下幾點看法,就教于田國強教授。
首先,在中國的語文用法中,「有為」是和「無為」及「亂為」對應的,只有一個行為主體所為的結果是好的,符合社會預期的,這樣的行為才是「有為」。就像我們稱讚一個年輕人是「有為青年」,這個年輕人絕不是好吃懶作,無所作為,一事無成;也不是胡作「亂為」,給個人、家庭、社會帶來了許多麻煩。所以,「有為政府」必然是給國家發展社會進步做出貢獻的政府。
其次,「有限政府」或「有為政府」都不能從字面理解其含義,都需要進一步從倡導者的文章或著作中理解其定義和行為範疇。新結構經濟學作為一個發展經濟學的理論體系,所主張的「有為政府」的「為」是在經濟發展結構轉型過程中,軟硬基礎設施的完善出現了市場不能做或不能為的市場失靈時,為了使無效的市場變成有效而採取的因勢利導的行動。新結構經濟學並進一步探討在經濟轉型升級時市場不能做或不能為會出現在什麼地方,以及如何來克服,讓政府不會因為無知而「無為」或無知而「亂為」。
第三,「有限政府」論認為「所謂有限政府指的是,只要市場能做的,就應讓市場發揮作用,只有市場不能做或失靈時,政府才應發揮作用,從而導致好的市場經濟和有效市場。簡而言之,有限政府的主要職責就是維護和提供公共服務」。但是「有限政府」論者並沒有討論什麼是市場不能做的,除了公共服務之外,政府該做什麼。而且,就政府的主要職責「就是維護和提供公共服務」而言,在發展中國家,基礎設施普遍短缺,營商環境不良,法律、制度不健全,政府的資源和執行能力有限,無法使得全國的基礎設施、營商環境、法律、制度達到理想的情況下,如何推動經濟發展?新結構經濟學認為發展中、轉型中國家不可能等到所有基礎設施、營商環境和各種法律、制度都已經完善後再來發展經濟,因此,必須有選擇地使用其有限資源和執行能力創造局部有利的條件,像經濟特區或工業園區,並以漸進改革的方式來支持具有比較優勢的產業迅速形成競爭優勢,以推動產業的轉型升級和經濟發展,並為逐步完善全國的基礎設施、營商環境、法律、制度創造條件。這種特區和工業園和新任世行首席經濟學家Pual Romer所倡導的「特許城市」有異曲同工之效,只不過規模更小、更可行。遺憾的是,「有限政府」論者經常以建立有效市場的目標代替建立有效市場的手段,把試圖在基礎設施、營商環境、法律、制度等均不健全,政府的資源和執行能力有限的發展中轉型中國家以務實漸進的方式來推動改革和發展的努力貼上「不改革」或「不重視改革」的標籤,而不是以針對邏輯、針對經驗事實的嚴謹的學術方式來進行討論。
第四,且不說,不管一個國家的發展程度如何,在一個國家的現代化努力中,各種硬的基礎設施,軟的制度的完善是一個永無止境的過程,即使到了發達國家那樣的階段,經濟發展所依賴的技術創新和產業升級,必須靠自己的「研究和開發」(R&D)來取得。這時,企業對開發(D)有積極性,因為開發出來的新產品和新技術可以申請專利。對於基礎研究(R),則因為投入大、周期長、風險高,其成果是公共知識,如果政府不支持企業則不願做。但是,如果沒有基礎研究,新產品新技術開發就成了無源之水,為了經濟的發展,基礎科研只能靠政府來支持。可是政府能用來支持基礎科研的經費有限,而能做的基礎科研無窮多,因此,政府也就只能有選擇的支持,而這種選擇也就決定了一個國家的產業技術發展方向。這種選擇性支持也就是一種產業政策,其範疇超過「有限政府」之主張,而屬於新結構經濟學的「有為政府」之範疇。
第五,「有限政府」論者,擔心「有為政府」的提法會成為政府亂為的藉口。但是,「有限政府」論者並非建議政府「無為」,主張政府應該提供社會治安、國防安全、健康、教育、監管、法律建設等公共服務,以及以機制設計來解決市場失靈等等,這些都要求政府有能力、有信息、有意願來做。以機制設計為例,政府必須知道市場失靈在何處、何人有能力設計、設計出來的機制政府有意願執行,以及政府不會以機制設計為名來追求自己或小圈子的利益等等。所以,不管秉持何種理論,任何需要政府作為的主張都可能成為政府「亂為」的藉口。這也就是為什麼「黨要管黨」,「全面從嚴治黨」需要永遠在路上的原因。
最後,主張「有限政府」的學者所依據的理論其實來自於無「結構」的現有經濟學理論,強調建立了在結構處於穩態時的政府的守夜人角色,但是卻沒有討論在在經濟發展、結構轉型的動態上,政府應該做的與穩態時做的究竟有什麼不同,這些不同應該如何隨發展階段與經濟結構的變化而變化。新結構經濟學作為一個新的發展經濟學理論體系,把結構引進現有的經濟學的理論分析中以探討政府和市場在經濟發展、結構變遷過程中各自的作用,這種有結構的經濟學理論所主張的政府的作用,自然不會完全等同於沒有結構的、處於靜態狀況的經濟學理論所主張的政府的作用。確實如田國強教授所言「有為政府和有限政府的取向和定位,雖只是一字之差,卻是天壤之別,甚至是本質差別」。從二次世界大戰以後的近200個發展中國家中能夠擺脫低收入陷阱或中等收入陷阱而進入到發達國家行列中的國家屈指可數,新結構經濟學這種理論創新的努力希望能夠使眾多的發展中國家在「有效市場、有為政府」的共同作用下,克服在經濟發展、結構轉型過程中必然存在的各種體制、機制、軟硬基礎設施的缺陷和市場的失靈,取得經濟穩定快速綠色包容和諧開放可持續的發展,實現幾代人追求的現代化之夢。