石中英：建設更加民主的教育體制機制
各位教育界同仁，大家下午好！非常高興再次來到中國教育三十人論壇，就教育創新問題和大家進行交流。今天下午我發言的主題是「建設更加民主的教育體制機制」。
2014年末到2015年初以來，國家教育體制改革辦公室委託全國若干個教育研究機構，對2010年頒布實施的《國家中長期教育改革發展規劃綱要（2010-2020）》進行中期評估。上個月陸續舉行了中期評估結果的新聞發布會，全面回顧了五年來各項改革任務的完成情況以及存在的實際問題，引發教育界內外的廣泛關注。這是在國家層面上按照建立現代教育治理體系的理念，推進教育領域的管評辦分離，體現教育行政職能轉變的一項重要工作。應該說，這項舉措的實施儘管還有許多值得進一步完善的地方，但是它確實具有標誌性的意義，顯示出政府對建立更高水平民主教育體制機制的新追求，也指示了十三五期間國家教育體制機制改革的新方向。
《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020）》明確提出：到2020年，隨著全面建成小康社會的任務完成，教育領域要「基本實現教育現代化」。這是中國社會尤其是教育界目前正在全力以赴所要實現的發展目標，也是百十年來，尤其20世紀80年代鄧小平同志提出「教育三個面向」以來，中國教育現代化進程的一個夙願。然而，在實踐層面上，當人們檢視教育現代化的各項任務和指標體系時，發現教育界內外比較多關注的是外在的、量化的和靜態的發展性指標的達成，如學前三年教育的入園率，義務教育的入學率和鞏固率，高等教育的普及率，高等教育的毛入學率，教育信息化的覆蓋率等等，對於一些更加內在的，標誌教育現代性增長的一些結構性特徵卻比較忽視，如教育的法治化、民主化、多樣化，以及廣泛的可選擇性等。我認為這是以往國家和地方在推進教育現代化進程時一個不足或者短板。與這種對教育現代化的狹隘理解和執行中的薄弱環節有關，公共教育資源的增量配置主要指向提升各級各類教育機會的供給能力，多指向促進各級各類教育服務的規模擴張，很少指向以法治化、民主化、多樣化以及廣泛的可選擇性為主要特徵的教育系統的再造。這就導致了一種「片面的或者發育不充分的教育現代化格局」：一方面，教育供給能力不斷增加和國民教育體系不斷膨脹，另一方面，教育系統運行的體制機制依然沒有發生實質性的變化，在一定程度上依然充滿了保守性、等級性和強控制性，整個國家教育體系的活力並沒有隨著其規模的擴張而得到新的更大程度的釋放。身在教育一線的校長和老師們對此深有體會，時有怨言。
黨的十八屆五中全會通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，提出了「創新、協調、綠色、開放、共享」的發展理念，為各個領域制定十三五規劃提供了指導性方針。十三五期間，也是我國基本實現教育現代化的決勝階段。要貫徹好新的發展理念，完成「基本實現教育現代化」這一偉大目標，在教育體制機制上必須進行進一步的改革，沿著建設更加民主的教育體制機制方向繼續前進。
在我看來，更加民主的教育體制機制的基本特徵如下。第一，在教育發展的根本價值取向上，進一步明確「人民主體」和「教育為人民服務」的理念。早在20世紀40年代，人民教育家陶行知先生就曾經明確地說過，民主的教育是「民有、民治、民享」的教育。同一時期的毛澤東在《新民主主義論》中也談到新民主主義的教育就是「民族的、科學的和大眾的教育」，「大眾性」鮮明地表達了新民主主義時期我國教育的民主性質。1951年新學制改革時，國家明確提出教育要「向工農開門」，從思想上、政治上和制度上解決1949年以前教育尤其是優質教育被少數人壟斷的問題，將教育的國家主權和人民本位統一起來。進入21世紀以後，國家努力促進教育均衡，不斷擴大教育公平，致力於通過教育公平阻斷貧困的代際傳遞，其實質就是要堅持教育要為人民服務的價值取向，回答「中國教育為什麼人」的問題。忽視或忘記這一點，教育現代化就會出現價值的迷失。
第二，在教育的根本目的上，更加強調造就一代又一代合格的社會主義民主公民。判斷一個國家的教育體制機制是不是民主的，最根本的標準就是看它是否將培養積極的社會公民作為其根本的目的。我們國家在政治上實行的是社會主義民主制度，建設高度的社會主義民主制度是1956年以來政治改革和政治文明建設的核心任務。建設這樣的一種制度，教育不能置身事外、袖手旁觀，必須將社會主義民主公民的培養作為教育事業的根本任務。在培養和造就社會主義民主公民以及培養和造就社會主義事業建設者和接班人的關係問題上，前者是更為基礎性的目的。缺乏公民意識、不認同社會主義核心價值觀、缺乏中國特色社會主義的理論自信、道路自信、制度自信和價值觀自信的人，不可能成長為社會主義事業的積極建設者和可靠接班人。要完成這樣的任務，教育體系必須從小培養青少年學生的社會主義民主意識和習慣，不斷提高他們踐行社會主義民主的能力，堅定他們社會主義民主的信念。然而，檢視目前大中小學學實際上的教育目的，個人主義、精英主義、專業主義的目的論到處流行，培養合格的和卓越的社會主義公民的目的意識則非常薄弱。在一些大中小學各種煽情的、誇張的和高度文學化的校長畢業典禮演說中，人們也很難聽到「培養公民」、「做一個好公民」這樣的字眼。說實話，這種狀況非常令人吃驚。不難理解，如果一個國家的公共教育體系其根本目的不是為了造就公民，而是為了培養才子佳人，成為個人謀求自身發展、出人頭地的工具，則很難說這個教育體系是現代的、民主的體系。
第三，在教育治理方式上，進一步強化依法治教，積極構建以法治為基礎的基本教育秩序。現代社會一定是法治社會，法治是構建一個更加民主和公正的社會秩序的基石。民主的教育體制機制需要充分的法治來保障。建國以來，尤其是改革開放以來，我國的教育法制建設取得了很大的歷史性成就，這自不待言。但是，制定教育法律是一回事情，依法治教是另一回事情。從法制到法治，彰顯了社會的進步，也是基本實現教育現代化的必經之路。從司法的角度來看，教育法制的基本體系儘管已經建立以來，但是教育的法治精神確實還沒有得到充分地顯現，教育領域內有法不依、違法難究、執法不嚴的現象依然存在，教育法律的普及還需要更加努力。。這就要求在十三五期間，進一步完善現有的教育法律法規體系，加強教育立法工作和執法監督，構建基於法治的基本教育秩序，努力防止和有效解決教育領域中政大於法、因人設政、人走政息、朝令夕改等現象以及行政對教育活動的過度幹預等問題。
第四，在國家的辦學體制上，進一步堅持公辦教育和民辦教育的協同發展的體制。中國古代就同時存在官學和私學，以官學為主體。官學衰微，私學就會興盛。新中國建國以後，在收回教育主權的思想指導下，政府辦學之外的各種辦學形式逐漸消失，各級政府成為唯一的辦學主體。改革開放以後，社會力量參與教育事業的熱情高漲，開始出現各種形式的民辦學校。國家也出臺有關法律，鼓勵和支持民辦學校的發展。但是，在民辦學校的發展總的來說存在著比較大的觀念、體制、機制和政策約束，發展困難。這裡面既有認識的問題，也有定位的問題，還有一些具體政策的設計問題。當前，國家有關部門也正在積極推動民辦教育促進法的修訂，努力為民辦教育發展創造更好的條件與空間。隨著學界和社會公眾對於教育產品公共性質的認識不斷加深，一個更加民主的教育體制機制一定是公辦教育和民辦教育協同發展、良性競爭的體制機制。在二者基礎之上，也可以發展出更加多樣的混合型的辦學體制機制。在這方面的體制機制創新只有一個目的，就是激活社會力量辦學的積極性、主動性和創造性，提供更加多樣的、可選擇的教育服務，滿足全面建成小康社會後期人民群眾多樣的、個性化的優質教育需求。
第五，在教育政策的制定和執行過程中，進一步充分發揚民主。民主是建立現代教育治理體系的價值基礎之一。正是更加充分的民主，使得現代教育治理不同於傳統的教育管理。民主治理承認教育利益群體的多樣性，同時致力於教育共識的達成。根據這種理解，十三五期間，在教育政策制定、執行和評估過程中，應該繼續採納教育規劃綱要制定和中期評估時採用的好方法，充分地發揚民主，完善自下而上和自上而下相結合、多種利益群體充分表達意見並在民主的基礎上有效協商、達成共識的機制。據報導，教育規劃綱要的制定歷時兩年，成立了五百多位學者參加、兩千多人參與的11個專題組，組織了上百人的專家諮詢隊伍，向全社會徵集了210多萬條意見建議，召開了各個層次、各個專題的座談會數百場，樹立了當代中國教育民主決策、民主協商的光輝範例。中國是一個教育大國，各地教育事業的發展水平不同，需求不同，存在的實際困難也不同。在中國這樣一個國家搞教育規劃和教育改革，其困難程度要大過事業上任何一個國家。沒有廣泛的民主參與的過程，決策者要全面、準確地把握最有價值的政策問題，制定和執行高質量的教育事業發展規劃或教育改革政策，這是不可能的。
第六，在教育改革的全過程，進一步促進廣泛和深入的家長參與和社會參與。教育是最大的民生，也是社會公共事業。教育怎麼辦？怎麼改？不能只由教育行政部門和學校說了算，必須以更加開放的姿態，鼓勵和吸引更多社會個體、家庭、企事業單位等關心教育改革。在國外一些國家，企業和社會組織召開教育峰會，就教育改革發表意見，提出建議，是很常見的事情。在我們國家，目前儘管可以聽到一些包括家長、企業界、政府非教育部門、新聞界等等關於教育的意見和建議，但是它們自主地組織起來、理性地討論教育問題還是不多見。應該說，這些社會組織是天然的教育同盟軍，是教育改革的有生力量。它們不僅可以提出自己對於高質量教育和教育改革的觀點，而且也可以發揮自身的資源優勢，為學生的實踐學習提供更加豐富的資源。促進教育改革的社會參與，有利於打破學校作為「教育孤島」的局面。教育的問題大多數有其社會根源或成因，教育改革本質上需要其他相關社會系統的積極和深度參與。對於教育體系自身而言，那種動輒以種種藉口將把學生禁閉在圍牆之內、將家庭和社區排斥在教育改革之外的做法是違背民主的原則，也是違背教育的原則的，更不利於形成有利於教育體制機制改革的社會支持網絡。
總結以上我的發言，可以用三句話概括：第一，經過這些年尤其是教育規劃綱要頒布實施五年來的努力，我國教育體制機制的民主化程度已經有顯著的提升。第二，目前我國教育體制機制的民主化仍然存在著很大的提升空間，應當作為十三五教育事業規劃、全面深化教育改革的一個重要內容或指導性理念。第三，建設更加民主的教育體制機制，是一個比較廣泛和長期的任務，需要扎紮實實的工作和不懈地努力，既不能急於求成，也不能知難而退。最後我想再次呼籲，建設更加民主的教育體制和機制，進一步釋放整個教育體系的活力，造就千千萬萬合格和卓越的社會主義公民，是這個時代賦予中國教育界的偉大使命。
願與會教育界同仁及一切關心教育改革的同志們深切體察，共同努力！
（本文是作者在中國教育三十人論壇第二屆年會上的演講，此稿已經本人審閱，如需轉載，請聯繫授權事宜）