海外學者視域中的中國國家治理研究

2020-12-16 中國社會科學網
海外學者視域中的中國國家治理研究 以政策試驗治理機制為切入點

2020年05月07日 07:47 來源：《國外理論動態》2019年第9期 作者：張克

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　　作者簡介：張克，中共中央黨校(國家行政學院)公共管理教研部。

　　內容提要：政策試驗是中國革命、建設和改革取得非凡成就的獨特治理機制，為深入理解中國現代化進程提供了中層理論路徑。海外學者主要從經濟學、公共政策和政治學三個理論視角來研究中國的政策試驗，其關注的核心議題包括政策試驗的歷史沿革、類型模式、制度功能和運作方式等。海外研究注重從政策制定過程的實踐規律提煉理論，倡導實證研究方法，理性評價政策試驗的得失利弊，但也存在視野有局限和研究設計欠缺科學性等問題。構建中國特色政策試驗治理理論體系可以從海外研究中獲得借鑑，在理論提煉、資料庫建設、方法運用和體制優化等方面實現突破。

　　關 鍵 詞：政策試驗/治理機制/改革試點/頂層設計

　　標題注釋：本文系國家社科基金青年項目「轉型期我國地方政府創新擴散機制研究」(16CZZ015)的階段性成果。

　　70年來中國經歷了從「站起來」到「富起來」再到「強起來」的歷史飛躍。海外中國研究者高度關注建國以來中國國家治理的基本經驗，從不同學科視角提出了富有啟發性的理論闡釋。自20世紀90年代以來，政策試驗逐漸成為海外中國研究的一個熱點問題，一批政治學家、經濟學家認為，政策試驗是中國共產黨在面對紛繁複雜的治理挑戰時所採取的一種適應性治理機制，也是中國經濟社會保持穩定與持續發展的關鍵密鑰。

　　以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人在新民主主義革命和社會主義建設過程中創造了政策試驗治理機制。以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人在改革開放進程中廣泛運用政策試驗來推進改革。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視頂層設計與基層探索的有機互動，將改革試點作為治國理政的一項重要方法，形成了新時代中國特色政策試驗治理的理論與實踐創新。深入研究中國70年來，特別是改革開放以來的政策試驗治理機制，構建新時代中國特色政策試驗理論和制度體系，是當前和今後一個時期值得重點關注的理論增長點。

　　為什麼說政策試驗是中國革命、建設和改革取得非凡成就的獨特治理機制？海外學者的相關研究成果為深入理解中國的政策試驗治理機制提供了哪些理論視角和重要觀點？海外研究的理論貢獻和局限性何在？新時代如何在批判吸收海外研究的基礎上構建中國特色政策試驗理論體系？本文擬系統評介海外學者關於中國政策試驗治理機制的主要觀點、理論貢獻與局限性，在此基礎上指明構建中國特色政策試驗理論體系應重點突破的方向。

　　一、政策試驗：中國國家治理的獨特機制

　　海外學者研究中國政策試驗的邏輯起點是從比較政治學的視角去探尋中國改革發展取得非凡成就的奧秘。20世紀90年代蘇聯和東歐國家共產黨相繼喪失政權，西方政治學普遍認為社會主義制度存在明顯缺陷，中國將步蘇聯東歐國家後塵陷入崩潰的觀點甚囂塵上。然而，令西方政治學家不能理解的是，中國不僅沒有崩潰，反而保持經濟持續高速增長和全方位發展，綜合國力得到顯著提升，國際地位與日俱增。中國取得的發展成就無法用傳統政治學和經濟學理論進行合理解釋，海外學者開始將中國視為一個非同尋常、難以解釋的「例外」案例。這一社會科學研究中的理論困惑直接促使一些海外學者開始尋找能夠解釋中國發展模式的獨特因素。人們通常用「黑天鵝」來描述那些顛覆傳統認知並產生重大影響的事件。海外中國政策試驗研究的代表性學者德國人韓博天(Sebastian Heilmann)則將中國視為一隻「紅天鵝」①，希望通過發掘中國獨特的治理方式和制度來概括和解釋中國的發展經驗。

　　海外中國研究者經歷了從關注中國國家治理的宏觀制度因素到中觀過程因素的視角轉換。黎安友(Andrew J.Nathan)、沈大偉(David Shambaugh)等學者較早提出中國的制度韌性這一概念，並對諸如黨管幹部、人民代表大會、信訪等一系列制度進行研究。②蔡曉莉(Lily L.Tsai)等人發現，宗族等中國非正式的問責制度有助於在農村地區提供更好的公共產品。③然而，這些從宏觀制度層面研究中國發展經驗的解釋路徑並不能完全令人信服，無法解釋為什麼社會主義在蘇聯和東歐國家陷入困頓，而在中國卻煥發勃勃生機。此外，蘇東劇變後原蘇聯、東歐國家與中國同樣實施了改革開放的政策，但迄今為止唯有中國經濟增長一騎絕塵。基於對宏觀制度因素的反思，海外研究者開始將視角轉向中國的決策方式及政策風格等中觀過程因素。韓博天和裴宜理(Elizabeth J.Perry)提出了中國適應性治理的命題，認為中國的治理機制具有很強的靈活性和適應性。④中國共產黨在革命戰爭年代逐漸形成了一種「遊擊式」決策風格，能夠始終保持開放、創新的姿態，積極應對包括複雜多變的外部環境在內的各種不確定性。韓博天等研究者發現，中國共產黨在新中國建立以來的土地改革、社會主義建設和改革開放過程中始終堅持以政策試驗推進各領域改革，即在政策制定過程中採取試點方式進行反覆試驗，試點取得經驗後進行更大範圍的複製推廣，最終上升為國家政策和法律。⑤政策試驗研究從決策過程的視角揭示了中國中央與地方之間的有效互動，為深入理解中國現代化進程提供了一種動態化的解釋路徑。

　　自20世紀90年代起，海外經濟學家和政治學家相繼關注中國的政策試驗，將其視為解釋中國經濟增長乃至國家治理模式的重要因素。在經濟學家眼中，分權是促進經濟增長的重要動力源，而政策試驗是分權影響經濟發展的具體路徑。道格拉斯·諾斯(Douglass C.North)提出，中國獨特的制度結構具有很強的適應能力，允許不同地方開展試驗來抓住改革開放促進經濟增長的機會。⑥羅納德·科斯(Ronald H.Coase)在《變革中國：市場經濟的中國之路》一書中專門討論了中國分權式改革中地方政策試驗的好處。他認為，在改革開放初期整個中國成為一個大實驗室，賦予地方一定的自主權開展政策試驗是推進改革向前發展的可行之策。⑦許成鋼、巴裡·諾頓(Barry Naughton)等明確指出，中國的政策試點試驗機制是中國經濟發展的重要制度基礎。⑧政治學家更為深入地闡釋了政策試驗對中國改革開放以來發展道路的全方位影響。韓博天將中國通過政策試驗制定政策視為獨具特色的發展經驗⑨；喬舒亞·雷默(Joshua C.Ramo)認為，中國主動創新和勇於試驗是改革開放取得成功的基本經驗⑩；王紹光以中國農村醫療體制變遷為案例，論證了政策試驗對提升中國政府的學習適應能力具有重要價值(11)。

　　概言之，新中國的發展奇蹟與西方經典的經濟學、政治學理論推演結果形成了巨大反差，對這種反差進行合理解釋催生了新的學術生長點。在此背景下，政策試驗這一海外學者視野中的中國獨特的政策制定機制吸引了眾多研究者的關注，成為解釋中國發展績效的主流理論之一。

作者簡介

姓名：張克 工作單位：中共中央黨校(國家行政學院)公共管理教研部

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