編者：2020年12月19日，由中國行為法學會和中南大學聯合主辦的《中國法治實施報告（2019）》發布會在京舉行。中南大學法學院院長許中緣教授在會上發布了「2019年度中國法治實施十大事件」。主辦方邀請國內十位頂級專家對「十大事件」進行了撰文解讀。本文解讀2019中國法治實施十大事件NO5：全國人大常委會決定授權國家監察委制定監察法規。解讀專家：秦前紅，武漢大學法學院教授、中國法學會憲法學研究會副會長。
賦權制定監察法規的若干憲制思考
作者：秦前紅
2019年10月26日，全國人大常委會作出決定，授權國家監察委制定監察法規。監察法規可以就下列事項規定：為執行法律的規定需要制定監察法規的事項，以及為履行領導地方各級監察委員會工作的職責需要制定監察法規的事項。全國人大常委會的決定同時明確，監察法規不得與憲法、法律相牴觸。
全國人大常委會的決定是適時的也是必要的。自監察體制改革肇啟之初，尤其在憲法修改和國家監察法制定時，我和法律界很多同行都極力呼籲給予國家監察委以監察法規制定權，以彌補制度供給不足的短板，同時又能適度尊重國家監察機關的自主性。綜觀國家監察制度的立法過程，是在為數不多的69條中綜合規定了組織法、官員法、職權程序法等內容，這顯然不能應國家監察制度的運行之需。而且國家監察機關作為公權力機關，必須遵循法無授權不可為的原則，否則長期在法律依據空缺下運行，其行為就不斷面臨正當性、合法性的拷問，因此全國人大常委授權決定具有重要現實意義。
全國人大常委會的賦權決定解決了上述實際問題，但也留下一些需要進一步探討的問題：
第一，監察法規制定權的賦予是否有其他更適合的形式？我國的立法權的分布呈現一極多元多層次的狀況。中央國家機關均有廣義上的立法權，亦即全國人大可以修改憲法、制定基本法律，全國人大常委會可以制定普通法律、修改全國人大制定的法律、可以解釋憲法和法律，國務院可以制定行政法規，國家軍事委員會可以制定軍事法規，最高人民法院和最高人民檢察院可以制定司法解釋，國家監察委員會可以制定監察法規。揆諸這些中央國家機關獲得立法權的歷史，其授權形式卻各有不同。1954年憲法規定全國人大是「行使國家立法權「的唯一機關，但這樣的規定註定不能滿足實際的需要。到了1955年第一屆全國人大第二次會議，就通過決議：「為適應國家建設和國家工作的要求……特依照《中華人民共和國憲法》第31條第19項的規定，授權常務委員會適時制定部分性質的法律，即單行法規。」後來在1959年4月召開的第二屆全國人大第一次會議上，再次對全國人大常委會進行了立法授權，全國人大常委會可以對全國人民代表大會制定的現行法律中的一些已經不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規定。1982年修改憲法時，明確在現行憲法第69條規定全國人大常委會可以「制定和修改應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律」。在第89條規定國務院可以「根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規、發布決定和命令」，因此全國人大常委會和國務院立法權的獲得是通過憲法授予的。最高人民法院、最高人民檢察院獲得制定司法解釋的權力，是通過全國人大常委會的決議授權的。1981年《全國人大常委會關於加強法律解釋工作的決議》第2條規定：「凡屬於法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋。凡屬於檢察院檢察工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務委員會解釋或決定。」國家軍事委員會獲得軍事法規制定的權力是2005年制定的立法法賦予的。《立法法》第103條規定「中央軍事委員會根據憲法和法律制定軍事法規」。2015年修改立法法，對地方性法規的制定主體擴容，規定「設區的市的人民代表大會及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規相牴觸的前提下，可以依照法律規定製定地方性法規」。這樣的一個規定，後來又寫進了2018年的憲法修正案。據上所述，借鑑歷史的經驗，遵循憲法的基本原則，監察法規制定的賦權關乎國家機關的職權配置問題，屬於基本法律規定事項和全國人大職權，由全國人大通過決議或者制定國家監察委組織法來賦予應該更為恰當，至少應該通過修改《立法法》的途徑來賦予。
第二，監察法規的效力位階及其與行政法規、地方法規的關係問題。全國人大常委會的賦權決定僅規定了監察法規不得與憲法、法律相牴觸，從人民代表大會的基本原理出發，如此規定毫無疑義。但決定並沒有涉及監察法規與行政法規、地方法規的關係，那麼監察法規與其他法規之間是平行關係還是上下位關係？這亟待從法理上釐清。百代皆行秦政制，自秦設三公制度以來，監察制度就一直存在於中國歷史之中，並留下豐富的經驗和深刻的教訓。諸多歷史學家在研習中國歷史上的監察制度時，都不約而同地提到一個命題：監察制度本來是用以匡正朝政之得失的，但它在運行中卻製造了諸多問題。其中之一，就是監察者與被監察者角色混淆，對被監察者直接取而代之。用一個通俗的比喻來形容，就是監察機關本來是踩剎車的，結果因用力過猛，導致汽車熄火甚至側翻。按照中國的憲法安排，國家的管理主要通過行政管理的方式來實現。而按照依法行政的要求，國務院作為中央人民政府履行職能的重要手段是制定行政法規，政令統一是依法行政所要達致的重要目標。如果行政法規和監察法規具有平行效力，且行政法規與監察法規在某些具體事項上經常規定不一致，那麼便會出現不良局面。而且兩者頻繁不一致也不是全國人大常委會備案審查機制或者行政機關監察機關法規協調銜接機制有能力應付的事件，因此，筆者認為合理的憲制安排應該是行政法規的效力高於監察法規。事實上，在我國現有的法律體系中，地方性法規同為法規的一種，其法律效力便低於行政性法規。監察法規之效力低於行政法規高於地方性法規，也符合中國立法體系縱向層級效力分明的制度要義。
第三，人大對監察機關的監督除了《國家監察法》第53條規定的幾種方式：如監察機關向各級人大常委會作專項工作報告，在人大及其常委會開會期間代表或委員對監察機關的詢問和質詢，以及人大常委會組織的專項執法檢查以外，未來全國人大常委會對監察法規的備案審查和合憲性審查，將是更具實質意義的制度抓手。但制度的力量在於細節之變，在關涉監察法規的環節上想要坐實人大的監督，必須認真研究以下問題：（1）如何在監察法規的起草上建構一套民主化、科學化、公開化的機制。（2）人大的備案審查如何與監察機關自身的備案審查協調銜接。（3）在監察法體系並不健全完備，尤其是國家監察法過於簡約原則的情況下，對監察法規開展備案審查的機理、原則和程序制度如何具體構建？（4）監察機關作為政治性的機關，監察法規也必然涉及政治性的規範，此時，人大的備案審查和合憲性審查，如何與執政黨黨內的合規性審查協調銜接？
第四，國家監察委獲得監察法規制定權後，自國家監察機關成立以來所頒布的具有「實質監察法規」意義的規範性文件，遵循依法監察的原則不應再具有外部法律效力。相關內容應吸納到新制定的監察法規之中。同時，應儘量避免以紀委和監委聯合發文的形式來規制本應由監察法律、法規調整的事項。
第五，全國人大常委會的授權決定，強調「國家監察委履行領導地方各級監察委職責的事項」需要納入制定監察法規的範圍。在上下級監察機關屬於領導和被領導關係的前提下，上級監察委本可以通過命令、指示或者文件來領導下級監察委。但為了監察治理體系和治理能力現代化的需要，也為了防止「位高權重」的監察權行使之恣意，因此監察層級關係的法治化、定型化大有必要。監察機關的上下級領導關係的運行機理、運行程序如何切合實際需要，又能遵循人權保障、高效權威的原則，這是急需在理論上和實踐中探索的重要問題。
編輯：楚予