2006-07-27 19:55:36 | 來源：中國法院網 | 作者：陳祁陵 李紅
[案情]
劉某是經營報廢機動車回收的個體私營企業主，證照齊全。2004年9月、2005年1月，分別收購一輛報廢灑水車和一輛報廢東風卡車，賣車人出具了當地社區居委會的證明。兩臺車先後被他人買走，買主另購一些零件拼裝使用。2005年3月12日，縣公安局以劉某收購了盜竊車輛為由，暫扣其賣車款33600元。劉某多次找到縣公安局索要正式收據，有關辦案人員提醒劉某，再糾纏不休就要追究其刑事責任。後因劉某不斷上訪，2006年6月3日，縣公安局將一份「XX省當場收繳罰沒款收據」交給劉某，沒收金額為33600元，備註欄註明2005年3月12日的暫扣款轉為罰沒款，收據日期為2005年7月28日，沒收依據是《中華人民共和國刑法》第六十四條。2005年4月18日，縣公安局還收繳了其中一個買主的車輛，買主通過法院民事訴訟判決劉某退賠了購車款14800元。為此，劉某向法院提起行政訴訟，請求依法撤銷被告縣公安局的具體行政行為，並返還被罰沒款33600元。
[爭議]
被告縣公安局沒收劉某33600元的行為，是刑事偵查行為還是具體行政行為?本案是否屬於人民法院行政訴訟的受案範圍？在審理過程中，產生了兩種不同的觀點：
第一種觀點認為，本案不屬於行政訴訟的受案範圍，應裁定駁回原告起訴。縣公安局在刑事案件偵查過程中依據刑法第六十四條將劉某的暫扣款33600元予以沒收，行使的是刑事訴訟偵查職能，是刑事偵查行為，不是具體行政行為。《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條明確規定，公民、法人或者其他組織對公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為不服提起訴訟的，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍，故本案應裁定駁回劉某起訴。
第二種觀點認為，本案屬於人民法院行政訴訟的管轄範圍。縣公安局沒收劉某33600元的行為，不是刑事偵查行為，而是超越職權的具體行政行為。公安機關的具體行政行為屬於行政訴訟的管轄範圍，人民法院應對該具體行政行為的合法性進行審查並依法作出裁判。
[評析]
筆者贊同第二種觀點，其理由如下：
一、 公安機關具有行政管理和刑事偵查的雙重職能
我國公安機關具有雙重身份和雙重職能，它既是刑事訴訟偵查機關，又是公安行政管理機關；既具有刑事偵查職能，又具有行政管理職能。
公安行政行為是指公安機關依照治安管理、道路交通管理、戶籍登記管理等行政法律、法規，針對特定公民、法人或其他組織權利、義務所作的特定的單方行為。也就是說，公安機關在行政管理過程中實施的行政處罰、行政強制以及其他行政決定行為是行政行為，行使的是公安行政管理職能。行政訴訟法第二條、第五條、第十一條規定，公安機關的具體行政行為是可訴的，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。
刑事偵查行為是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施的行為。其中「專門調查工作」是指刑事訴訟法所規定的由公安機關和人民檢察院依法進行的訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、勘驗、檢查、搜查、扣押物證書證、鑑定、通緝等活動；所謂「有關的強制性措施」是指為保證專門調查工作的順利進行，偵查機關所採取的拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕等強制性限制人身自由的措施。公安機關在刑事偵查過程中行使的是刑事偵查職能，根據《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條的規定，公安機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為不屬於行政訴訟的受案範圍，即刑事偵查行為不可訴。公安機關的刑事偵查行為是否合法則由檢察機關實施法律監督。
由於公安機關的具體行政行為是可訴的，而刑事偵查行為不具有可訴性。在實踐中很自然就出現了公安機關實施了違法行政行為後，假借刑事偵查之名規避行政訴訟的現象。
二、刑事偵查行為與公安行政行為具有實質性的區別
（一）兩者的適用程序和法律依據不同。公安行政行為適用的是行政執法程序，使用的是行政法律文書，法律依據是公安行政法律規範；刑事偵查行為適用的是刑事訴訟程序，這種程序的要求比行政管理更為嚴格，其法律依據是刑法、刑事訴訟法、相關司法解釋等刑事法律規範。刑事偵查行為使用的是刑事法律文書，它在名稱、格式、內容上與行政法律文書完全不同。
（二）兩者的對象和目的不同。公安行政行為適用的對象是有一般違法行為的公民、法人或者其他組織，目的是通過處理當事人的違法行為，維護行政管理秩序，推進行政事務的開展；而刑事偵查行為的目的是為了查證和打擊犯罪活動，保障司法事務順利進行。公安機關進行刑事偵查的前提是有犯罪事實存在，並且偵查的對象涉嫌犯罪，在無該前提條件下採取的強制性措施，只能認定是行政行為。
（三）兩者的性質和法律後果不同。公安行政行為是行政執法行為，是針對違法行為所實施的一種較輕的法律制裁。公安行政行為著重於管理，自始至終由公安機關一家辦理，其法律後果是要使行政管理相對人承擔行政法律責任；刑事偵查行為是刑事執法行為，是針對犯罪行為所實施的一種嚴厲的法律制裁。刑事偵查只是刑事訴訟的一個環節，此後應有一定的後續工作，即可能將案件移送檢察院起訴，或按照刑事訴訟法規定的程序結案。該行為著重於打擊，其法律後果是要使犯罪分子或犯罪嫌疑人承擔刑事法律責任。
三、公安機關沒收財物的行為是具體行政行為
從理論角度來說，刑事偵查行為與公安行政行為的區別是明顯的，但在現實生活中，公安機關實施的某些行政行為與刑事偵查行為在外部表現形式上非常相似、很難區分，如行政傳喚與刑事傳喚，行政拘留與刑事拘留，行政沒收、罰款、扣押財物與刑事扣押物證、追繳贓物等。特別是公安機關未嚴格依照法定程序和要求（如不規範立案、錯誤適用法律依據、不製作法律文書等）實施其行為時，僅憑理論上的標準是難以辨別的。這就需要我們在把握理論界限的同時，必須結合具體案情，運用科學、動態的方法，綜合分析判斷，才能作出準確的認定。
（一）縣公安局在刑事偵查過程中沒收財物屬越權行政。根據我國刑事訴訟法的規定，公安機關的刑事偵查行為包括訊問犯罪嫌疑人，詢問證人、被害人，勘驗、檢查，偵查實驗，搜查，扣押物證、書證，查詢、凍結存款匯款，辨認，鑑定，通緝等。從上述列舉的法定偵查措施種類中可以看出，刑事訴訟法沒有明確授予公安機關在刑事偵查過程中具有沒收財物的權力。本案被告縣公安局以劉某收購贓車為由，沒收了劉某的賣車款33600元，表面上行使的是刑事偵查職能，實質上是利用自己兼具刑事偵查和行政管理職能的雙重身份而實施超越職權的具體行政行為。
（二）公安機關不具備適用刑法第六十四條的主體資格。本案中，縣公安局依照刑法第六十四條 「犯罪分子違法所得的一切財物，應當予以追繳或者責令退賠；對被害人的合法財產，應當及時返還；違禁品和供犯罪所用的本人財物，應當予以沒收。沒收的財物和罰金，一律上繳國庫，不得挪用和自行處理」的規定，對劉某罰沒財物，從形式上的法律依據來看，似乎是刑事偵查行為。但是，縣公安局混淆了最基本的兩點，一是刑法第六十四條在刑法體系中屬於「刑罰的具體運用」，而我國刑罰適用的主體只能是人民法院；二是刑事訴訟法第十二條明確規定，未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪。刑法第六十四條中的「犯罪分子」應當是人民法院宣判有罪的人，「犯罪分子」是公安機關無權確認的。因而，縣公安局沒收財物的行為，儘管形式上依據的是刑事方面的法律規定，也不能視為刑事偵查行為，應歸於具體行政行為。
（三）縣公安局並不是以查證和打擊犯罪活動為目的。通過分析具體案情，我們不難看出，縣公安局辦理此案的目的不是為了查證和打擊犯罪活動，而是以考慮經濟利益因素為主；其追求的法律後果也不是一定要使劉某承擔刑事法律責任，而是多次提醒劉某「再糾纏不休就要追究刑事責任」。正因為具有這種主觀動機，縣公安局在實施相關行為時，既不履行法定程序和審批手續，又不製作規範的法律文書，而是在事發一年之後才將一份收據交給劉某，人為地模糊其行為的屬性。為確保當事人的合法權益，有利於監督公安機關依法行政，此行為應視為具體行政行為，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。據此，人民法院有權對該具體行政行為的合法性進行審查，並依照行政訴訟法第五十四條的規定，判決撤銷被告縣公安局對劉某沒收財物的具體行政行為。
（作者單位：湖南省江永縣人民法院）