公安機關行使《森林法》賦予的行政處罰權面臨執行不能的法律困境

2020-09-05 務林人

公安機關行使《森林法》賦予的行政處罰權面臨執行不能的法律困境

《森林法》第82條第1款規定：「公安機關按照國家有關規定，可以依法行使本法第74條第1款、第76條、第77條、第78條規定的行政處罰權」。在當前法律框架下，在第82條第1款中的「國家有關規定」未出臺前，公安機關暫不宜行使《森林法》賦予林業行政處罰權，已經成為普遍共識。但是目前仍有少數公安機關（森林公安機關）基於各種原因，在行使森林法賦予的行政處罰權，那麼公安機關現在行使《森林法》賦予的行政處罰權為什麼會面臨執行不能的法律困境呢？

一、公安機關行使森林法賦予的行政處罰權，只能以自己的名義作出行政處罰決定

新《森林法》第82條雖然有「公安機關按照國家有關規定」的表述，但這種授權已與舊森林法「森林公安機關代行林業主管部門的行政處罰權」有了本質上的區別。新《森林法》未實施以前，森林公安機關是基於委託授權行使林業行政處罰權，即無論是「自己的名義還是以林業主管部門的名義」作出行政處罰決定，其執法身份均為「林業行政執法人員」，且需持有林業行政執法證件。按照《行政處罰法》第18條關於「委託行政機關對受委託的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任」的規定，公安機關代行林業行政處罰權作出的行政處罰決定的後果，仍由林業主管部門承擔。新森林法實施以後，雖然《森林法》第82條用詞為「可以依法行使」而非「必須行使」，但根據《行政處罰權》第15條「行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權範圍內實施。」的規定，公安機關基於《森林法》第82條的法律直接授權行使林業行政處罰權時，該行政處罰權即已成為公安機關的法定職權，而非被委託職權。其執法身份是人民警察身份而非「林業行政執法人員」，無需持有林業行政執法證件，並應以「公安機關自己的名義」作出行政處罰決定。公安機關此時作出的行政處罰決定後果，將直接歸屬於作出決定的公安機關，不再由林業主管部門承擔。

二、公安機關作出的行政處罰決定不能移轉給林業主管部門承擔

行政處罰決定一經作出，就有可能面臨當事人逾期不履行行政處罰決定的情況，而且眾所周知，對於補種樹木、恢復植被或林業生產條件的行政處罰，當事人逾期不履行是執法實踐中非常普遍的問題。對當事人逾期不履行行政處罰情況的執行監督權，《行政處罰法》第51條有明確的規定，「當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以採取下列措施:（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；（二）根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強制執行」。即當事人逾期不履行行政處罰決定的，有權採取相關懲罰措施或有權向人民法院申請強制執行的權利機關，為作出行政處罰決定的機關。換言之，對於公安機關行使《森林法》賦予的林業行政處罰權並作出的行政處罰，只有作出決定的公安機關有執行監督權，該權力不能移轉給林業主管部門或其他行政機關行使。

三、森林法特有的行政處罰事關林業主管部門的專屬管理權能

根據《森林法》74條第1款、第76條、第77條、第78條規定，對相關林業違法行為進行查處，享有處罰權的主管部門可能作出責令停止違法行為、罰款、沒收違法所得、補種樹木、限期恢復植被或林業生產條件等行政處罰。其中是《森林法》特有的行政處罰種類。「補種樹木、限期恢復植被或林業生產條件」行政處罰的執行，從大的方面來說，需要符合當地森林經營發展規劃和林地利用發展規劃，並應根據森林經營和林地利用現狀，擬定科學、可行的補種計劃和限期恢復植被或林業生產條件的具體措施。從小的方面來說，則需要確定補種地點、 補種樹種、補種規程、幼林撫育以及恢復植被或恢復林業生產條件措施、驗收標準等事項。涉及到異地恢復植被的，還需協調相關地區、部門調整各地植被恢復計劃，確診恢復地點、補種樹種等事項，均為具有較強專業性的林業技術應用管理領域。從職能職責來說，以上內容均是林業主管部門森林經營管理、林地保護利用等專屬管理權能。只有林業主管部門才能保證「補種樹木、限期恢復植被或林業生產條件」行政處罰的順利、有效執行。其他機關，尤其是公安機關即無相關管理權能作保障，又無專業技術力量作支撐，根本無能力履行「補種樹木、限期恢復植被或林業生產條件」行政處罰執行監督職責，即公安機處於執行不能的法律困境。

四、公安機關作出的行政處罰如何實現代履行無相關規定可循

根據《森林法》第81條規定，對拒不補種樹木、拒不恢復植被和林業生產條件，或者補種樹木、恢復植被和林業生產條件不符合國家有關規定的，應由縣級以上人民政府林業主管部門依法組織代為履行。《行政強制法》第51條規定，代履行前，應當執行履行催告程序，並向當事人送達代履行決定書等。根據以上規定，對於公安機關作出的行政處罰決定需要代履行的，如何與林業主管部門銜接，需要哪些銜接程序和法律文書，應由哪個部門履行催告程序，哪個部門作出代履行決定書，目前尚無依據可循。同時《行政強制法》第51條還規定，代履行時，作出決定的行政機關應當派員到場監督。綜合前文，公安機關沒有相關技術力量可以完成監督職責。

結論：在「國家相關規定」出臺前，公安機關行使《森林法》賦予的行政處罰權，行政處罰決定一旦作出，公安機關不能將涉及林業主管部門專屬管理權能的「補種樹木、恢復植被或林業生產條件」行政處罰的執行監督權，移轉給林業主管部門行使，只能由公安機關自己行使，並視情況採取相關措施。但公安機關受管理職權所限，且在無任何專業技術力量支撐的前提下，處於執行不能的法律境地。對於當事人逾期不履行行政處罰的，極有可能導致行政處罰執行不到位，而面臨檢察機關的執法監督，並可能因執法不到位被追究問責。

稿件提供：遼寧省森林公安局林區治安管理支隊

來源：遼寧黑貓警長

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