談森林公安轉隸後職權保持不變
森林公安代行林業行政處罰，是在特定歷史條件下形成的特定現象，曾經為我國林業行政執法立下汗馬功勞。然而，隨著我國依法治國的全面推進，那種亂世用重典、實體效果優先的情況已發生重大改變，國民更加追求的是程序和人權上的公平正義，繼續由森林公安承擔林業行政執法已不合時宜。在森林公安轉隸階段，筆者僅就「森林公安轉隸後職權保持不變」談幾點看法:
一、森林公安承擔林業行政執法的歷史背景
1948年，隨著東北、內蒙古地區的解放，國家就在當時的林業局成立了林業公安機構。隨著解放戰爭的進行，國民黨政權開始節節敗退，一些匪、特、反、壞分子把莽莽林海視為避風港，紛紛潛逃到廣袤的林區，林區社會治安面臨嚴峻形勢。誕生不久的林業公安民警肩負起了防特、清匪、防盜、防火、防治安災害事故的光榮使命。幾經變革，1979年2月23日，全國人大常委會通過《中華人民共和國森林法（試行）》。「各省、自治區革命委員會，應當根據實際需要，在重點林區設立公安局、派出所，配備森林警察，加強治安，保護森林。」1998年4月29日，九屆全國人大常委會第二次會議通過了《關於修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》。「依照國家有關規定在林區設立的森林公安機關，負責維護轄區社會治安秩序，保護轄區內的森林資源，並可以依照本法規定，在國務院林業主管部門授權的範圍內，代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規定的行政處罰權。」自此，打開了森林公安代行林業行政處罰的歷史。由於公安機關有著不同於林業部門的特點，在執法中更具威懾力，加上林業部門執法力量的不足，各地除依據《森林法》及國家林業局授權代行部分林業行政執法外，更多的承擔了林業部門的委託執法，逐步發展成為林業部門執法的中堅力量，甚至有的地方弱化甚至取代了其他林業執法部門。經2019年12月28日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議修訂，新的《森林法》將於2020年7月1日起正式實行，「第八十二條規定：公安機關按照國家有關規定，可以依法行使本法第七十四條第一款、第七十六條、第七十七條、第七十八條規定的行政處罰權。」第三十四條規定對森林公安在森林防火工作中的作用進行也規定。按照國家林業和草原局的說法，「森林公安轉隸後，職能保持不變，森林公安機構體系相對保持穩定。」
二、森林公安執行林業行政執法已不合時宜
在我國執法力量建設不足的條件下，各行各業均存在大量的授權和委託執法，但授權執法和委託執法僅為權宜之計，不是長久之法。新的《行政許可法》、《行政強制法》等法律出臺後，對於授權執法和委託執法的態度是儘量不用，發展趨勢是逐步取消。目前，我國特色社會主義法治體系已經建立，在這種新的形勢下，森林公安代行林業行政處罰已不合時宜。
（一）、新的森林法修改後，森林公安警種已喪失法律支撐
根據2018年12月28日中央政法委召開的行業公安機關管理體制調整工作部署會議精神，森林公安調整為直接歸屬公安部領導。原森林公安業務劃歸公安部七局管理，並且公安部層面沒有「森林公安」這一稱謂。最新的《森林法》於2019年12月28日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議修訂，自2020年7月1日起施行。條文中也無「森林公安」表述，代替之的是「公安機關」。可見，在法律層面和國家層面已無森林公安這一警種。有的只是機構改革後的公安部食品藥品犯罪偵查局，必將是一個大警種，大整合，大融合，大數據，一盤棋的格局，這是是符合現代警務改革方向（大融合，大數據，合成作戰，而不是部門分割）。
（二）、正確理解森林公安轉隸後「職能保持不變」
在未改革前，森林公安是單重身份，雙重管理。也就是說，單重身份是警察身份，但業務上受公安機關領導，人事和財政上受林業部門領導。這種「單重身份，雙重管理」的模式有別於海關總署公安機關的「雙重身份，雙重管理」。在身份上，海關緝私公安人員同時是海關關員。在管理模式上，公安業務上接受公安機關領導。在海關業務上，接受海關機關領導。人事和財政關係接受海關人員管理。相比之下，海關緝私警察因為同時是海關關員，故可以直接辦理公安業務和海關業務兩種業務。而森林公安轉隸前屬於單重身份，只是公安人員，並非林業局工作人員身份。所以，森林公安的法定職權僅是公安業務，範圍為涉林刑事、治安案件辦理。至於辦理林業行政案件，是接受授權和委託，並非森林公安固有職權，說白了就是個「幫忙人」的角色。不能因為幫了別人的忙，就默認為具有了主人家的身份和職權，森林公安更不能種了別家地，荒了自家田。因此即使森林公安完全轉隸後，「職能保持不變」也只是法定職權保持不變，也就是辦理涉林刑事和治安案件職權不變。並不包括授權和委託辦理林業行政案件。
（三）、目前森林公安是否必然辦理林業行政案件
現行《森林法》第二十條規定和新的《森林法》第八十二條規定都對森林公安接受授權執法作了規定。林安發〔2013〕206號《國家林業局關於森林公安機關辦理林業行政案件有關問題的通知》規定，「森林公安機關查處本決定第一項規定的行政處罰案件，必須持有國家林業局統一核發的林業行政執法證件。森林公安機關查處本決定第一項規定的行政處罰案件，必須持有國家林業局統一核發的林業行政執法證件。本通知自2014年1月1日起施行，有效期至2018年12月31日。」《國家林業局關於森林公安機關查處林業行政案件有關問題的通知》（林安發〔2001〕146號）同時廢止。目前，此通知已失效，並且沒有新的授權文件。國家層面沒有授權，自然有沒有授權的道理，在沒有新的授權文件之前，舊的授權文件已失效，新的森林法尚未生效，況且生效後，仍需要「按照國家有關規定，可以……「。意思是說，國家未出臺有關規定之前，不可以代行林業行政處罰。即使國家規定出臺了，也只能是」可以「，而非」必須「。這個可以性規定，是一種權利，而非義務。就是說，公安機關可以代行，也可以不代行，並不是必須代行。新的森林法2020年7月1日才實行，對於新的授權規定，則必須按照國家有關規定才能取得授權執法，這個國家有關規定到底能規定到何種程度，我們拭目以待，但目前在沒有新的規定之前不能超越法律授權繼續執法。國家林業和草原局辦公室對新的《森林法》以《新修訂森林法系列解讀⑧》正式出臺解釋性文件，文件中對森林公安代行林業行政執法作了明確說明：「各地應當統籌謀劃，按照「一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍」的要求，積極推動木材檢查、森林植物檢疫、林木種苗等執法隊伍進行全面整合，依法行使行政執法職責。同時，森林公安長期以來在林業行政執法中發揮了不可替代的作用，森林法的修訂兼顧林業行政執法的歷史沿革和隊伍現實基礎，根據黨中央有關森林公安管理體制調整後職能保持不變，業務上接受林業和草原部門指導，基層森林公安隊伍框架和力量布局保持基本穩定的要求，對原森林法有關森林公安的規定進行了修改，明確公安機關按照國家有關規定，可以行使毀壞林木、林地，盜伐、濫伐林木，偽造、變造、買賣、租借採伐許可證，收購、加工、運輸非法來源木材案件的行政處罰權。需要說明的是，公安機關行使行政執法職責，應當按照國家有關規定並結合地方實際情況進行。如果地方林草部門自身的執法力量能夠承擔起行政執法任務，也可以不由公安機關行使本款規定。」
（四）、關於森林公安辦理林業行政案件的好處之說
筆者注意到了所有關於森林公安辦理林業行政案件的好處之說，無非有以下幾點：1、 林業部門執法力量薄弱，難以承擔日益複雜的林業行政執法任務；3、 森林公安機關具有公安機關的威懾力，辦案效果好；4、 有利於行刑銜接。
關於第一點，林業部門執法力量薄弱之說，其實已不能成立。森林公安轉隸後，林業部門內部仍存在著相當大一部分林業行政執法力量，這些力量分散於林業部門林政資源、種苗執法、森林檢疫、林木種子、木材檢查站等領域，總人數加起來絕對不低於森林公安人數，林業部門更應該想到如何將這部分力量整合成立自己的綜合執法力量，壯大自己。
關於第二點，其實和第一點相同，只要林業部門真正關心內部的這些執法力量，就不難解決問題。
關於第三點更是不能成立。公安機關固然有更大的威懾力，但如果用於林業行政執法，明顯有濫用警力嫌疑，況且《林業行政處罰程序規定》也明確規定，在進行林業行政處罰過程中不得使用治安或刑事措施。
關於有利於行刑銜接問題，其實森林公安承擔林業行政執法工作以後，不是更有利於行刑銜接，而是行刑混同。據筆者了解，全國森林公安行政執法過程中，發現構成刑事案件的，根本不存在由林業部門移交森林公安之說，而是森林公安直接辦理。如果需要移交，就出現自己移交給自己的尷尬局面，其實是行政和刑事混在一起，這種局面難免造成國務院和公安部關於行政案件中涉及刑事案件移交規定形同虛設，不利於責權分明的現代行政理念。
因此，公安機關承擔林業行政執法的好處已站不住腳。專業的事應當交給專業的人員去辦，林業部門在行政管理過程中，掌握著大量林業數據，有著大量的專業技術人員和專業技術數據，這些數據公安機關並不掌握，只有依靠林業部門來認定。林業部門自己承擔林業行政執法更具天然優勢。
三、關於森林公安承擔林業部門其他職責的相關問題
（一）、關於森林公安辦理野生動物行政案件
對於進入市場領域的野生動物行政案件，屬於原工商部門，也就是現在的市場監管部門。工商部門曾於1994年7月1日授權全國縣級以上（含縣級）陸生野生動物行政主管部門對集貿市場以外違法經營國家或地方重點保護陸生野生動物及其產品行為的依法處罰權。此文件目前尚在有效期。根據行政法理論，「授權不能再授權，委託不能再委託」，也就是說林業部門接受了工商部門的授權後，就只能自己查處，不能再授權森林公安。故此，工商部門授權的這一部分野生動物行政執法，森林公安無論如何不能再接受林業部門的授權或委託，否則就是主體違法。
（二）、關於森林火災行政案件有關問題
所謂森林火災行政案件，指依照《森林防火條例》之規定，對違反《森林防火條例》的違法行為所給予的行政處罰。這類案件的辦理過程中，目前主要應當釐清以下問題：
1、 對於森林防火期防火區以內的野外用火案件定
《森林防火條例》第二十五條規定：「森林防火期內，禁止在森林防火區野外用火」。由此看來，條例僅規定了在防火期內在森林防火區野外用火的才構成火災違法案件。對於防火期間內在防火區外用火，或者在防火期外在防火區內野外用火的，均不構成森林火災案件。如果達到刑事案件立案標準的，可以考慮過失引起火災刑事案件，或者不構成案件後僅涉及民事賠償，按照《侵權責任法》規定辦理即可。
對於森林火災行政案件的辦理上，同樣一個在防火期內在防火區內野外用火案件，實際中可能會有三種不同的處理結果：
一是依照《森林防火條例》第五十條之規定：「違反本條例規定，森林防火期內未經批准擅自在森林防火區內野外用火的，由縣級以上地方人民政府林業主管部門責令停止違法行為，給予警告，對個人並處200元以上3000元以下罰款，對單位並處1萬元以上5萬元以下罰款」進行處罰。
二是依據《中華人民共和國消防法》第六十三條第二款之規定，以「在具有火災隱患的場所使用明火的」處以罰款或拘留。
三是根據《中華人民共和國消防法》第六十四條第二款之規定，以：「過失引起火災的」進行行政拘留。
筆者認為，既然是同一行為，必須只能有一種處罰結果。對於《森林防火條例》與《中華人民共和國消防法》的關係來看，《森林防火條例》應當是特殊法，而《中華人民共和國消防法》是一般法。本著特殊法優於一般法的原則，在特殊法和一般法都有規定的前提下，只能優先適用特殊法，也就是說對於這種案件，只能依《森林防火條例》規定給予罰款處罰，而不能給予行政拘留。況且，《中華人民共和國消防法》也對此有明確規定：「法律、行政法規對森林、草原的消防工作另有規定的，從其規定」。
2、 對於森林防火期防火區以內的野外用火案件
對於構成森林火災刑事案件的，由公安機關辦理沒任何問題。但是對於未構成刑事案件的森林火災案件，只能由林業部門辦理，而不能推定由森林公安辦理。或許有人說，以前的森林公安承擔了森林防火任務，各級森林防火指揮部均設於森林公安局。其實，森林防火是各級林業部門的責任，即使森林公安承擔了森林防火任務，也只能是接受了林業部門的委託而履行了林業部門的職責。況且，森林防火指揮部是一個指揮協調機構，並不是一個辦案機關，所以森林公安並不具有《森林防火條例》所調整的森林火災案件的管轄和辦理權。
（三）、關於新的《森林法》對森林公安在森林防火工作中的作用
新《森林法》第三十四條規定：地方各級人民政府負責本行政區域的森林防火工作，發揮群防作用；縣級以上人民政府組織領導應急管理、林業、公安等部門按照職責分工密切配合做好森林火災的科學預防、撲救和處置工作：
1、組織開展森林防火宣傳活動，普及森林防火知識；
2、劃定森林防火區，規定森林防火期；
3、設置防火設施，配備防滅火裝備和物資；
4、建立森林火災監測預警體系，及時消除隱患；
5、制定森林火災應急預案，發生森林火災，立即組織撲救；
6、保障預防和撲救森林火災所需費用。
此條規定應當正確理解，法律規定的是：「縣級以上人民政府組織領導應急管理、林業、公安等部門按照職責分工密切配合做好森林火災的科學預防、撲救和處置工作」。其中的「職責分工」的理解，應當是理解成在公安機關的固有職權範圍內承擔相應工作，比如在森林防火預防工作中承擔治安輔助、交通管理等配合性工作，而不是主動承擔起林業部門的職責。因為森林公安轉隸後，公安機關不會承接林業部門職責，如需承擔，則應當重新授權或委託。
四、森林公安轉隸後的林業行政執法工作建議
既然國家已經意識到公安機關繼續承擔林業部門執法職責已不合時宜，且進行了改革，林業部門就應當及時轉變思路，與時俱進，加大自己的行政執法力量體系建設，按照中央依法治國要求和綜合行政執法工作改革思路做好森林防火和林業行政執法力量建設，自覺把執法力量建設納入到改革潮流中去，儘快解決林業行政執法力量不足的局面。
作者青山依舊，為中部某省基層森林公安民警，根據作者意願，隱去其單位和姓名。本文經作者授權發布，歡迎各媒體轉載。
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