2012-06-20 12:48:25 | 來源：東方法眼 | 作者：吳廣義
非訴行政執行是相對於行政執行而言的，也稱非訴強制執行，它是行政強制執行方式的一種。也就是說，「非訴訟行政執行，是在行政機關或生效具體行政行為權利人的申請下，人民法院經過與訴訟審查不同的審查，裁定執行生效具體行政行為的活動或制度」。我國《行政訴訟法》第六十六條規定「公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。」這是我國法律從分權角度確立的非訴行政執行體制，即分為行政機關自行強制執行和人民法院依申請強制執行。最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七部分為執行部分對非訴行政案件執行作出了進一步的詳細規定。筆者認為，該程序存在以下誤區：
一、非訴訟行政執行程序的誤區
（一）司法權與行政權混合，混淆了法院與行政機關的職能
執行行為具有主動性、命令性、從屬性，應當屬於行政行為，不宜由法院行使。特別是行政強制執行，更沒有必要假借法院之手。行政機關是法律的執行機關，其使命在於將法定的權利義務或者說秩序的實現;而法院是法律的適用機關，其使命在於運用法律裁決是非爭議或者說是對人們的行為作一個判斷。法院適用法律作出判決可視為個別的法律，應該由執行機關執行，審判工作性質是「坐聽」，要求具備較強的推理與判斷能力;行政機關性質是「行管」，要求具備較強的社會操作能力。執行行為遵循的是職權進行主義和當事人不平等主義，而司法行為是遵守被動中立原則和當事人平等主義，性質截然不同的工作不宜集中於一個機關。
（二）審判與執行合一，法院的執行權過於集中，缺乏制約與監督
「如果司法權和行政權結合在一起，則法官將具備壓迫者的權力」。法院的執行權涉及行政、民事、刑事三大訴訟以及非訴訟的行政、仲裁和公證。長期以來，我國的執行權一直是由人民法院來行使的，習慣成自然;人們也將這當成理所當然的。實際上，只有裁判權，審判權才是法院的權限，因為無審判權，則法院就不成為法院。但執行權未必。比如刑事案件的執行權就主要不在法院，這也是被人們普遍長期接受的事實。執行決定權、執行實施權和執行裁判權由法院統一行使，難免會互相影響，這種影響及表現為時間和精力上的顧此失彼，也表現為在行使的一項權利時因對不相關的因素的考慮而使決定、裁決有失公正。因此，執行權中的一部分應該從法院分離出去。鑑於執行決定權和裁判權更強調公正和質量，執行實施權更需要力量和效率;執行決定權和執行裁判權要求行使者應掌握豐富的法律、法學知識，應該公正睿智，執行實施權則要求行使者果斷有力，勇敢無畏，因而可以考慮將強制執行的實施權由法院以外的機構來負責，而法院的執行權僅限於執行決定權和執行裁判權。
二、申請行政強制執行訴訟程序的設立
為了糾正非訴訟行政執行制度中的錯位，理順司法權與行政權運行的程序，筆者建議，對非訴訟行政執行制度進行全方位的改革，使其更加符合訴訟制度的規則。所謂申請行政強制執行訴訟，是指行政法律關係義務人或責任人不履行行政法律義務或責任時，相關權利人訴請法院發布強制執行令的訴訟。行政之訴具備當事人、訴訟標的、訴訟請求三個要素。第一，當事人。在行政機關訴行政相對人不履行生效的具體行政行為確定的義務的訴訟中，作出具體行政行為的行政機關是原告，具體行政行為所確定的義務人是被告;在具體行政行為確定的權利人訴行政機關不履行強制執行職責的訴訟中，具體行政行為確定的權利人是原告，作出具體的行為的行政機關則是被告，具體行政行為所確定的義務人可以作為第三人參與訴訟。第二，訴訟標的。申請行政強制執行的訴訟標的是行政法律關係，包括行政機關的職責、權力和相對人的權利義務。第三，訴訟請求。申請行政強制執行之訴的訴訟請求是請求發布強制執行令。它是法院在確認具體行政行為合法、義務人不履行生效的具體行政行為所確認的義務或行政機關不履行強制執行生效具體行政行為的職責違法之後，作出的命令義務人履行義務或命令行政機關履行職責的判決。法院發布強制執行令行使的是而且僅是強制執行決定權，即決定啟動強制執行程序的權力。
筆者認為，凡是由法院決定的強制執行都是申請強制執行訴訟的適用範圍。具體下列條件：
（一）以行政強制方法為標準
1、由統一的立法普遍授予行政機關間接強制執行;2、直接強制執行以先行司法審查為原則，以法律特別授權行政機關為例外，至於如何確定法律特別授權的情形，進一步分為兩類，即涉及重大公益、內容以及時實現的行政行為或者專業性、技術性較強的執行案件。
（二）以執行標的作為標準
對行為與金錢給付義務以及緊急情況下的人身強制執行，由行政機關自行強制執行，非緊急的人身強制須先行司法審查。
（三）以行為種類作為標準
應當向法院申請強制執行的行政行為，原則上限於較重的行政處罰和較大的行政裁決兩類。除幾類較為特殊的行政案件(如行政收費)應當以訴訟的方式進行外，其他的行為均由行政機關自行強制執行。
（四）綜合標準
從主管機關看，主要的行政執行部門擁有自行強制執行權。如公安、審計、工商、稅務、物價、城建規劃、土地、環保等;從執行的對象和內容看，執行任務重，具有一定普遍性，應由行政機關執行，從執行方式上看，間接的強制執行的方法可以普遍授予少數機關執行，而直接強制執行的方法授予少數主要行政機關，如工商、物價等部門。
申請強制執行訴訟：另外一種類型是權利人提起的行政強制執行訴訟。根據司法解釋，權利人僅限於法律授權的行政裁決行為中，這裡有兩個限制縮小了權利人的範圍，不包括法規授權和其他具體行政行為。解釋者之所以要作這種限制，可能的原因是：一方面基於控制行政裁決權濫用的考慮，因為在非訴訟行政強制執行制度中，法院是應權利人的申請而執行，不進行嚴格調查，限制行政機關的裁決權於「法律」授權範圍內可起到控制行政裁決權的濫用，保護相對人權利的作用;另一方面，限制權利人的申請於裁決行為中，也是因為非訴訟行政執行中，法院是應權利人的申請而直接對義務人執行，置行政機關不聞不問，有侵犯行政權之嫌，所以，限制法院受理的範圍以尊重行政權。但是對非訴執行進行訴訟化重構之後，行政權與司法權不再混同，為了充分保護權利人的合法權益，應放開這一制度，因此，法規授權的裁決行為和其他具體行政行為確定的權利人都應該可以提起申請行政強制執行之訴。另外，有的學者認為，在具體行政行為涉及公共利益而沒有特權利人時，公訴機關也可以申請行政強制執行。
三、設立申請行政強制執行訴訟程序的意義
（一）授予行政機關強制執行權，提高行政效率
行政行為的強制執行力屬於行政效力範疇，源於行政行為的公定力。然而，行政強制執行，特別是直接強制執行，直接作用於行政相對人的人身和財產，不能不考慮人權保障問題。但總的看來並沒有將強制執行權從行政權中剝離，而只是強調不同的法律規範，以加強司法審查，兼顧效率與公平。所以，應將強制執行審查決定權和強制執行實施權在法院和行政機關之間進行分配。法院只負責對行政決定合法性的審查，具體執行由行政機關完全負責。這樣，在保持司法執行的靈魂——法院審查的同時，將執行實施職能分離出來，更有利於法院集中精力進行審查，同時也有利於行政效率的提高。
（二）肯定法院對行政強制執行的司法審查權，以保障公平
正如上述所言，行政機關應有強制執行權，但是「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力的直到遇有界限的地方為止。從事物的性質來看，就要防止濫用權力，就必須用權力約束權力」。因此，對行政強制執行權進行司法控制是非常必要的。但一般來說，司法救濟只能是一種事後的救濟，相對人不具有在行政行為過程中對抗行政行為效力的強力，法院也沒有主動幹預行政之職權。
考慮到行政機關和當事人在行政法律關係中地位的不平等性，特別是將行政強制執行權賦予行政機關後，相對人權益更有侵害之虞，因此應該設置必要的程序對相對人加以保護。司法權的界入可以平衡行政機關和相對人之間的不平等關係。在行政強制執行中，對某些相對人的利益產生重大影響或強制執行將產生難的彌補的損失時，應設置法院的事後救濟地位，將司法審查程序前置，依據行政訴訟原理，雖然對行政強制執行行為可以通過提起行政訴訟進行救濟，但是防患於未然的機制來阻卻違法具體行政行為的執行力，更有利於保護相對人的保護。申請強制執行訴訟就是前置的行政強制執行審查程序，它雖不適用所有的行政強制執行，但是對一些相對人權產生重大影響的強制執行，以及行政機關怠於行使的強制執行，由法院行使強制執行的決定權。這樣的設計，可以有效制約行政權。
1、法院在決定採取執行措施時，只考慮依法是否應該採取強制執行措施，而不考慮參加實施這些措施對自己會有什麼影響，不考慮其他無關因素。
2、法院在對執行中發生爭議進行裁判時，居於中立的立場，依法公正裁判，而不會因直接參與執行活動而成為與爭議有利害關係的一方當事人，因而無法公正處理。
3、在實施強制執行的機構怠於行使職權或濫用職權時，可以向法院申請救濟，從而保護法院的執行決定權有效、適當地實施，而且，法院以外的執行機構負責實施執行，也能更好地體現法院的尊嚴和法院的權威，說明執行人民法院的判決裁定不僅僅是法院的事情，而是全社會的事情。
（三）拓展行政訴訟類型，完善行政訴訟制度
我國目前的行政訴訟主要有撤銷訴訟、變更訴訟、履行訴訟、行政賠償訴訟以及確認訴訟，類型尚不發達。上述幾類可以歸為個人救濟之訴。「我國普遍認為行政訴訟權只為相對人所享有，即認為行政訴權的唯一功能是保障相對人的合法權益，這種理解過於狹隘。從行政訴權的刑成和歷史發展可以看出，行政訴權的功能不僅在於保障公民的自由與權利，也在於維護公共秩序」。
申請行政強制執行訴訟作為新的行政訴訟類型就是以確認和保護行政機關和權利人在行政強制執行問題上訴權為基礎理的，確認這是一種行政訴權，而不是「申請權」。也不是別的權利。這就區別於非訴行政執行中的「申請」。在非訴行政執行中，「申請」的性質具有模糊性，缺乏法律的嚴密性。訴權作為公法上的權利，具有法律的權威性，特定的法律程序性，不可非法剝奪性。對行政機關來說，行政訴權一方面將其推下神壇，肯定了政府和國家的分離，將其置於司法權之下而不是之上或前後左右，另一方面賦予其訴訟當事人的地位，行使訴權維護其合法行為，實現行政目標，對權利人來言，「訴請」比「申請」更能體現為獨立的主體地位，更能體現其與政府新型的平等關係，對法院來說，可以明確，面對「訴權」，它所能行使的只是「裁判權」，具體說，只是強制執行的決定權，而不包括實施權。因此，申請強制執行訴訟的設立，有利於行政訴權的擴展，有利於行政訴訟結構和程序的完善，有利於推進國家的行政法治。
四、申請行政強制執行訴訟程序的運行
最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十一條、第九十三條已確立了非訴行政執行案件由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查的原則，但這種審查僅是書面審查。「也就是說，法院對被申請執行的具體行政行為的合法性審查，僅限於行政機關提供的相關材料」。
（一）申請行政強制執行訴訟既然是非訴行政執行程序的「訴訟化」改造的審理方式
司法工作方式的特殊性要求審理案件過程從頭到尾的每句話都必須接受監督而不得隱藏任何內容。公正並不是與世隔絕的美好事物。法院活動都必須完全至於公眾和律師的監督與批評之下，否則司法權將悄然泛濫。公開的司法活動有助於保持公眾對法院公眾與獨立信心。書面審查將審判權神秘化，弱化公眾對法官的制約監督，是錯誤與不公正的溫床。其弊端表現在：第一，在行政程序立法不免完美的情況下，不可能存在統一的完備的行政行為記錄檔案制度，因而也不可能存在完全依靠行政檔案進行書面審理的可能性;第二，不利于澄清案件事實。書面審理的存在必須以通過書面材料審查能澄清事實為前提。有的行政行為的違法情況，比如適用法律錯誤，違反程序等，書面審理比較容易弄清問題。但在行政行為違法表現為證據不足，事實不清或適用了虛假證據的情況下，單純書面審理很難勝任;第三，「法律適用問題」也有開庭必要，適用法律問題可能與事實問題一樣是個複雜的問題，即使高素質的法官也難免有主觀片面上的錯誤;第四，書面審理必然引發法官的自主調查權。法官的自主調查權至少在客觀上必然產生支持其中一方當事人的結果，還會進一步誘發主觀上為支持一方當事人面對某些問題進行調查或不調查的更為惡劣的問題;第五，無原則的調查對訴訟效率的追求可能淹沒最基本的訴訟公正。法官與行政官員的區別恰恰在於適用的程序不同，而這種程序不同的根本區別在於是否具有一個也包括對抗結構的法庭。
（二）申請強制執行行政訴訟中的審查應該是開庭審理
在理清了行政權與司法權的職權界限後，一方面，減少了法院受理的申請強制執行案件的數量，大部分具體的行為將由行政機關自主強制執行，無需司法機關的界入，只有法律明確規定的幾類有限的具體行政行為的強制執行需由人民法院審查，決定是否強制執行;另一方面，法院不再親自實施強制執行，而僅居於中立的裁判者的地位，法院從繁重的與審判權無關的行政執行事務中超脫出來，從而有更多的精力嚴格準確地行使審查權。關於審查的標準，目前的司法解釋採用的標準是「明顯缺乏事實根據，明顯缺乏法律依據，其他明顯違法並損害被執行人的合法權益」。筆者認為，這種從寬審查標準是程序的「非訴訟性」與行政訴訟「合法性審查原則」之間矛盾的調和。這一標準不利於保護相對人的權利，也不利於劃請司法機關與行政機關的職責。「要解決這一矛盾，必須對程序作出變革，使之適應合法性審查的要求」。申請強制執行訴訟，已賦予各方當事人充分的訴權且採用對抗程序而不是書面審查，宜適用與普通行政訴訟同樣嚴格的標準。
法院審理申請強制執行案件最終可判令強制執行，不予強制執行或作出和解協議。由行政機關提起的行政強制執行訴訟，如果判決強制執行的行政機關勝訴的可以實施強制執行;如果判決不予強制執行的，則行政機關失去了強制執行合法性基礎，不能強制執行。由權利人提起的申請強制執行訴訟，判決強制執行的行政機關應履行強制執行職責，實現權利人的利益;判決不予強制執行的，權利人不得再提起訴訟。和解協議也具有強制執行的法律效力，當事人必須全面履行。因此，除義務人自覺履行外，被訴的具體行政行為內容的最終實現，即強制執行的實施，屬於行政機關的權力或責任，最終作出強制執行行為主體是行政機關，而不是人民法院。
由此，這涉及執行機構的改革及設置。筆者認為，執行改革應順應國內外執行體制改革的趨勢，借鑑國外的執行體制，建立刑事、民事、行政三大訴訟統一的執行體制，由司法行政機關主管執行工作。單純的執行工作完全由司法行政機關負責。執行中的異議則提請審理該案件的原合議庭裁決，至於行政強制執行應以作出該行政行為的行政機關自行強制執行為主，該行政機關的力量不夠的，可申請協助或進行執行委託。人民法院審結的行政強制執行案件，強制執行的實施應由作出具體行政行為的行政機關負責，亦可向專門的司法行政執行機構申請執行協助或執行委託，強制執行實施中的異議則提請法院審查裁決。在當前的實踐中，相當部分的法院設置執行局，已經在執行機構的行政化，執行實施權和執行裁決權分離方面邁出了改革步伐。因此，筆者在此提出申請強制執行訴訟的構想，希望在行政強制執行領域，將執行改革更加推進一步。
（作者單位：黑龍江省伊春市雙豐林區人民法院）