[問題背景]
當前，我國基礎教育領域愈演愈烈的應試教育以知識教育為主，一切追求考試分數，「千軍萬馬過獨木橋」把通過考試作為教育的惟一目的，而忽視學生健康活潑的天性和多方面才能全面發展。許多學校跟著考試「指揮棒」轉。
考什麼，教什麼；怎麼考，怎麼教。生硬灌輸、死記硬背、應試演練、刪減課程、淘汰弱生等傾向日益嚴重。中小學生課業負擔過重，成了全社會勞動時間最長的群體，嚴重危害了廣大青少年的身體健康。違背了教育「為人」的根本目的，已經引起教育決策者的高度重視。
目前對於素質教育的認識認為是在中小學，忽略了高中。發端於招遠市的中考改革和煙臺的初中分流做法為山東的教育決策者進一步擴大視域、提高決策的著力點提供了重要借鑑，但是二者皆因其地域局限性和難以直面高考的影響而遭遇政策梗阻。
[決策過程]
2008年1月16日，山東省政府在濰坊召開了500餘人參加的高規格的全省中小學素質教育會議，這次會議標誌著經過一年統籌規劃、精心設計的素質教育政策正式拉開帷幕。
2007年1月26日，山東省人民政府頒發了《關於大力推進素質教育的意見》魯政發〔2007〕7號，這標誌著全面實施素質教育已經成為當前教育工作的主題，成為全省教育事業發展的重要使命，是當前教育形勢發展的必然要求。山東省教育廳關於全面推進中小學素質教育的幾項重點工作進行了部署和分工，山東省教育廳責成相關處室及各市教育局制定工作計劃和調研方案，並且同時展開了全面的調研工作。改革的基本框架式是以高中為突破口，全面推進素質教育，同時圍繞這一突破口，建立了一系列保障制度。這是山東省教育廳全面推進素質教育的一個重大決策。
以高中改革為突破口的素質教育改革，主要在以下方面推行：1.規範高中招生；2.高中招生考試評價進行改革；3.完善高中學業水平考試制度；4.制定並實施高中學校管理基本框架；5.加強高中的教師和校長的隊伍建設；6.規範高考信息管理，規範高考改革；7.推進高中課程改革，強化素質教育推進。
圍繞這一突破口，山東省建立了一系列保障制度：1.建立與學前教育、高中階段教育相互銜接的全省義務教育階段學生學籍電子管理系統，構建全面推進素質教育的保障制度；2.制定並出臺《山東省義務教育學校管理基本規範》和《山東省普通高中學校管理基本規範》，規範學校辦學行為，加強對學校辦學行為的紀律約束，引導教育行政部門和中小學校按照素質教育的要求辦學施教；3.建立合格學校；4.強化義務教育階段的課程改革，為高中奠定素質教育奠定基礎；5.深化中考制度改革，建立以素質教育為核心的教學評價體系，建立素質教育素質評測制度和質量監控制度；6.制定《山東省義務教育階段學校和高中學校違反有關教育法律法規處理辦法》。7.強化問責機制。
[具體措施]
山東素質教育改革的主要內容是：
一、以高中改革為突破口的素質教育改革
規範高中招生。2007年山東省教育廳發布了《關於規範普通高中招生行為有關問題的通知》（魯教基字〔2007〕10號），具體政策措施包括：第一，堅決制止招生工作中的各種違規行為；第二，加大對招生工作違規行為的處罰力度；第三，加強制度和能力建設，為規範高中招生行為提供保障。
規範高考信息管理，推進高考改革。為堅決糾正片面追求升學率的錯誤傾向，2008年6月，山東省人民政府辦公廳先後專門下發了《關於進一步加強普通高中教育管理工作的通知》（魯政辦發〔2008〕36號）及《關於切實加強高考信息管理糾正片面追求升學率傾向的通知》[魯政辦發明電（2008）125號]，要求切實加強高考信息管理工作，全面推進素質教育，具體政策措施主要有：各級教育行政部門、教育招生考試機構、教研機構不得以任何形式統計、公布各市、縣（市、區）及所屬高中學校的升學人數、升學率、升入重點大學的情況等高考信息，不得用高考成績對各市、縣（市、區）及高中學校進行排名排隊，不得以任何形式對各市、縣（市、區）及高中學校進行高考表彰獎勵，不得以升學考試成績為標準獎懲校長、教師等，切實減輕學校的高考壓力。除考生本人外，各級教育行政部門及招生機構一律不準向其他任何單位和個人提供考生報名信息、考試成績以及錄取信息。各級教育招生考試機構、各高校在通知高考成績和錄取結果時，要採取相應措施，確保將考生成績和錄取通知書直接發放給考生本人。
嚴格組織學業水平考試。2007年山東省開始在全省高校招生錄取過程中參考學業水平考試成績和學生綜合素質評價報告，邁出了高校錄取標準多樣化的第一步，並將研究制定並下發進一步加強考風考紀的文件，對於敢於在學業水平考試和學生素質發展報告中作弊的學校、老師和學生本人，都將予以嚴肅處理。學校作弊的追究主要負責人和直接責任人的責任，學生作弊的將直接記入個人成長記錄進入發展報告。
以課程改革為載體，全面推進素質教育。山東省教育廳《關於深化基礎教育課程改革全面提高教育質量的意見》，對未來幾年全省如何深化課程改革做出了全面部署。主要是五點：一是深化文化課教學改革，著力提高課堂教學效率。二是要把開齊音樂、體育、美術課程作為2008年的重要任務，全面推動音樂、體育、美術課程的開設。三要加強實踐類課程的教學。要把勞動技術、通用技術、研究型學習、社會實踐、社區服務真正作為課程來對待。四是從2008年秋季開始，全面規範地方課程。五是從2008年開始，要規範高中文理分科問題。《規範》要求，高中指導學生選擇發展方向不早於第二學年末，尊重、保障學生通過選擇課程實現選擇發展方向和發展水平的權利，不強迫學生選擇文、理或藝、體發展方向。
改革招生考試評價制度。山東省教育廳在改革評價、考試、招生制度方面將採取一系列切實有效的措施。概括起來，這些措施包括以下幾個方面：一是從2008年春季開學開始，實施中小學日常考試無分數評價。二是2008年要著力制止違規通考、考試排名等違規辦學行為。三是2008年要從初中一年級開始，啟動初中學業水平考試和綜合素質評價工作，為2010年啟動新高中招生制度做準備。四是繼續深化高等學校招生制度改革。
二、出臺相關措施作為保障制度
出臺《規範》，全面規範辦學行為。山東省教育廳把2008年作為規範辦學行為的關鍵一年，規範全省中小學辦學行為是2008年推進素質教育的首要任務。也可以說，2008年是山東省辦學基本規範的落實年。《山東省普通中小學辦學管理基本規範》共計40條，關鍵有五個核心問題。第一要規範課程，全面開齊課程。第二要規範課時，開足開好課時。第三要規範學生的作業量。第四要規範學生的作息時間。第五要規範評價考試招生制度。
建立教育質量檢測和課程評估制度。山東省基礎教育質量監測的重點領域包括學生的思想品德和公民素質、身體和心理健康水平、學業水平和學習素養、藝術素養、實踐能力和創新意識和影響六個方面。為此，建立健全全省基礎教育質量監測網絡體系，成立全省基礎教育質量監測指導委員會，根據監測結果每年向社會發布一次監測公報。
建立素質教育運行監控機制。一是從2008年起，啟動山東省中小學課程實施水平評估制度。二是從2008年起，實施全省基礎教育質量檢測制度。三是要強化高中學業水平考試制度。四是2008年起，每個縣（市區）都要建立素質教育隨訪責任區制度。五是自2008年起實施對市級政府素質教育工作專項督導。六是建立素質教育運行監督機制。各級教育行政部門都要設立公開電話、電子信箱，接受社會各界對違規辦學的舉報。
加強校長、教師隊伍建設。2008年暑假，山東省組織了「十萬高中教師遠程培訓」。校長和教師的素質是全面推進素質教育的關鍵環節之一。2008年7月12日，「山東省高中教師遠程研修」正式啟動，總共有106719名高中教師、1122個班級的2193名指導教師、130多名課程專家參與此次培訓。這是山東省首次利用遠程網絡研修和校本培訓相結合的模式，對全省十萬高中教師進行「大培訓」，這是山東省推進素質教育、加強教師隊伍建設的重大政策舉措，這在山東省教育發展史上乃至在全國教育發展史上還是首創的，具有跨時代的意義。
強化執行，加強問責。對因違反規範造成嚴重影響的或重大損失的，要追究學校責任人或直接責任人的相關行政或法律責任，教育行政部門將根據幹部人事管理權限對相關責任人建議給予相關處分。山東省教育廳不定期地組織落實辦學規範的督查組，到各市、各學校進行督導檢查。督導組的工作採取「三不政策」：不打招呼，不用當地同志陪同，不接受地方接待。被督導的學校，凡看到山東省教育廳統一的督導標誌，必須履行接受督導的義務，否則視同該校存在違規辦學行為。導組可以要求學校對已經查明的違規事實予以現場籤字確認。對違反規範的各種行為要採取通報批評，取消評優資格，撤銷先進稱號，包括規範化學校、教育工作示範縣稱號，用這樣一系列的措施來制止違規辦學的行為。
[制度創新]
與以往的素質教育改革嘗試相比，山東省的創新之處表現在：
一是實施素質教育的工作重點不同。總結以往工作的經驗和教訓，從工作一開始，山東省教育廳廳長就強調，要把「建章立制」作為實施素質教育的工作重點，要先立規矩，後抓落實。把教育法律、黨和國家的教育方針、國家教育行政部門出臺的一系列政策要求系統地梳理出來，作為中小學辦學管理的基本規範。總之，把建章立制、抓規範、抓落實作為工作重點，目的就是要使全省教育運行儘快回歸到以法規政策秩序為基本約束的制度基礎上來。
二是實施素質教育的工作策略不同。與以往的素質教育主要在義務教育階段試行，然後待條件成熟後再向高中推廣不同，山東省首先先在一些高中抓試點，然後總結經驗逐步推廣。教育廳黨組經過反覆研究，做出重要決策：統一行動，高中突破。沒有全省「統一心動」，高中素質教育就動不起來；沒有全省「高中突破」，小學、初中問題就永遠解決不了。
三是實施素質教育的工作機制不同。從一開始山東省教育廳就考慮，推進這一工作，必須有一整套的工作機制問題，就是必須解決建立素質教育的保障機制問題，各項方針政策如何落實的工作機制問題等。
[實施效果]
山東省新一輪素質教育政策的實施，引起了全國教育界的廣泛關注，得到了教育部的充分肯定。2008年高考之後，按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》課題組要求，山東省成立子課題組。為了更好地制定《綱要》，同時為全國推進素質教育提供決策依據，山東省子課題組力求客觀、準確評估素質教育政策的實施效果，並於2008年9月上旬在濟南地區、菏澤地區、煙臺地區展開大規模調研。調研對象包括40位教育局長（均為正職，其中包括山東省17地市的教育局長）、57位高中校長（均為正職，採用了隨機抽樣，樣本比例佔總人數40%）、174位高中在校生家長（其中城鎮99位、農村75位，採用了隨機抽樣）。
問卷調查結果表明，對於「當前，素質教育已經成為教育改革和發展的主題」，即所有的教育局長都認同了素質教育工作在當前教育改革與發展中的重要地位。39位局長和55位校長認同目前的素質教育政策。對於支撐保障素質教育政策順利實施的重要因素，60%的教育局長認為政府是重中之重，而高達82%的校長持此觀點，這也充分說明了「政府主導」對於山東省素質教育政策的重要性。
對於山東省規範辦學行為、推進素質教育取得的成效，90%的教育局長認為成效顯著，57位校長中有50位認為成效顯著。具體到素質教育的直接目標群體來看， 41%的城市家長和37%的農村家長認為：讀高中以來孩子在學習習慣方面變得比以前好了，41%的城市家長和35%的農村家長認為沒有變化，只有15%的城市家長和14%的農村家長認為孩子的學習習慣不如從前了。（如下表1）
表1：學生學習習慣變化情況
地區/選項 | A 不如以前 城市/農村 | B 沒有變化 城市/農村 | C 比以前更好 城市/農村 | D 不知道 城市/農村 |
濟南 | 6/2 | 7/11 | 11/13 | 0/4 |
菏澤 | 3/6 | 11/6 | 15/6 | 1/7 |
煙臺 | 6/3 | 23/8 | 15/9 | 1/0 |
總計 | 15/11 | 41/25 | 41/28 | 1/11 |
44%的城市家長和32%的農村家長認為：讀高中以來孩子在學習方式方面變得比以前好了，40%的城市家長和24%的農村家長認為沒有變化，只有11%的城市家長和12%的農村家長認為孩子的學習習慣不如從前了。（如下表2）
表2：學生學習方式變化情況
地區/選項 | A 不如以前 城市/農村 | B 沒有變化 城市/農村 | C 比以前更好 城市/農村 | D 不知道 城市/農村 |
濟南 | 3/4 | 11/8 | 9/7 | 1/11 |
菏澤 | 4/2 | 7/4 | 17/9 | 2/9 |
煙臺 | 4/2 | 22/6 | 18/8 | 1/4 |
總計 | 11/8 | 40/18 | 44/24 | 4/24 |
40%的城市家長和11%的農村家長認為：讀高中以來孩子在參與校外活動方面變得比以前好了，48%的城市家長和41%的農村家長認為沒有變化，只有10%的城市家長和1%的農村家長認為孩子的學習習慣不如從前了。（如下表3）
表3：學生參與校外活動方情況
地區/選項 | A 不如以前 城市/農村 | B 沒有變化 城市/農村 | C 比以前更好 城市/農村 | D 不知道 城市/農村 |
濟南 | 3/0 | 9/18 | 11/3 | 1/9 |
菏澤 | 1/1 | 15/5 | 14/3 | 0/14 |
煙臺 | 6/0 | 23/8 | 15/2 | 1/10 |
總計 | 10/1 | 47/31 | 40/8 | 2/33 |
49%的城市家長和46%的農村家長認為：讀高中以來孩子在親子交流方面變得比以前好了，36%的城市家長和39%的農村家長認為沒有變化，只有12%的城市家長和10%的農村家長認為孩子的學習習慣不如從前了。（如下表4）
表4：親子交流情況
地區/選項 | A 不如以前 城市/農村 | B 沒有變化 城市/農村 | C 比以前更好 城市/農村 | D 不知道 城市/農村 |
濟南 | 2/4 | 5/10 | 13/16 | 4/0 |
菏澤 | 2/2 | 13/13 | 14/8 | 0/1 |
煙臺 | 7/2 | 17/6 | 21/10 | 0/2 |
總計 | 11/8 | 35/29 | 48/34 | 4/3 |
30%的城鎮學生家長和12%的農村學生家長對當前的素質教育政策持「不太滿意」態度。顯然，這種不太滿意更多的是由於對於素質教育政策的理解片面所導致的，因為素質教育政策的本意是既讓孩子得到全面發展，又讓孩子順利升學。已經有越來越多的家長對於高中教育持理性的態度，尤其是城市家長，調研發現，68%的城鎮學生家長和32%的農村家長認為孩子讀高中最重要的意義在於「為孩子未來發展奠定基礎」，23%的城鎮家長和53%的農村家長認為目的就是升大學。
(責任編輯：劉昭華)