美國製造業城市轉型的失業問題及聯邦政府相關對策

2020-12-11 中國社會科學網
美國製造業城市轉型的失業問題及聯邦政府相關對策

2020年05月20日 09:23 來源：《求是學刊》2019年第3期 作者：韓宇

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　　內容提要：在美國製造業城市轉型過程中，去工業化造成的嚴重失業問題導致貧困人口激增，並引發了收入下降等諸多負面影響。美國聯邦政府並沒有制定專門針對製造業城市的就業培訓政策，但根據勞動力就業和培訓的相關法案，下崗工人可以獲得求職援助、在崗培訓、課堂培訓、收入補貼和搬遷補貼等多項支持。雖然學術界對聯邦政府相關措施的成效看法不一，上述措施的積極意義不容忽視。

　　關 鍵 詞：製造業城市/轉型/失業/聯邦政策　　

　　基金項目：國家社會科學基金項目「戰後美國製造業城市轉型研究」(12BSS018)，國家社會科學基金重大項目「20世紀世界城市化轉型研究」(16ZDA139)。

　　作者簡介：韓宇，廈門大學人文學院歷史系教授。

 

　　在美國製造業城市轉型過程中，去工業化引發的大批工廠倒閉、外遷或裁員造成大量工人下崗，產生了十分嚴重的失業問題。嚴重的失業問題導致製造業城市貧困人口激增，同時引發了收入下降等一系列負面影響，成為製造業城市難以化解的棘手難題。化解這一困局的核心環節無疑是解決下崗工人的再就業，雖然美國聯邦政府並沒有制定專門針對製造業城市的就業培訓政策，但在其針對勞動力就業和培訓的一系列法案中，下崗工人一直是備受關注的目標群體，有關措施相繼出臺。本文擬對上述問題進行較為系統的梳理，並分析下崗工人就業培訓項目的效用。

　　一、美國製造業城市的失業問題及其影響

　　20世紀70-80年代，美國製造業全面下滑，對製造業城市產生嚴重影響。在1979-1984年期間，美國製造業就業整體滑坡，其中，金屬製造、汽車、橡膠等部門下滑尤為嚴重。①中西部是上述製造業部門最集中的地區，自然備受衝擊，在結構性和周期性調整的接連重擊下，以重工業為主體的製造業崗位銳減，許多工廠永久倒閉。在此期間美國全國減少的製造業崗位數量是175萬，而大湖區減少了100萬個製造業崗位。②造業崗位數量銳減，造成了嚴重的失業問題。雖然部分失業工人在較短的時間內找到了新的工作，但是也有數量眾多的工人處於長期失業的狀態。對印第安納州南本德(South Bend)1972年一家倒閉工廠的調查顯示，7年之後只有55％的工人找到了全職工作。③康奈爾大學的研究人員對1976年11月到1977年7月紐約州北部的威斯汀豪斯等企業關閉之時的工人狀況進行了調查，將近40％的勞動力失業時間達到40周以上，1/4的下崗工人失業時間長達1年以上。工廠關閉2年之後，10％的工人仍然沒有實現再就業。④在經濟衰退階段，再就業的難度更大，因為其他部門也處於困境之中。1975年衰退期間麻薩諸塞州福爾裡弗(Fall River)的一家化學工廠關閉之後，員工失業的平均時間長達近60周，部分工人在長達3年的時間內無所事事，多達39％的受訪工人在失業補償用盡之後很久才找到工作。⑤

　　嚴重的失業問題導致製造業城市貧困人口數量上升，中西部尤甚。1980-1990年，中西部城市貧困率從15.5％上升到19.1％，在美國各地區中貧困率增幅最大，這一變化是貧困人口增長和非貧困人口下降兩個因素綜合作用所致。⑥這十年間，中西部地區小城市貧困問題更為嚴重，貧困人口增加16.7％，非貧困人口減少7.0％。⑦在大都市區範圍內，中心城市貧困率的變化有很大差異。從1980年到1990年，底特律貧困率增加9.7個百分點，該市30.2％的貧困率是全美最高的。此外，密西根州的弗林特和傑克遜、俄亥俄州的揚斯敦、賓夕法尼亞州的約翰斯敦等製造業城市經常出現在美國高貧困率地區的榜單之上，其共性是貧困人口的增加以及非貧困人口的減少。⑧1970年，7.6％的俄亥俄州家庭的人口被列為窮人，這一比重在1990年則上升到9.7％。⑨造業城市嚴重的貧困狀況在美國社會學專家約翰·卡薩達的研究中也得到印證。⑩卡薩達在對1970年、1980年和1990年的100個城市的貧困狀況的考察中，採用了貧困區、極度貧困區、窮困區(distressed neighborhoods)和極度窮困區(severely distressed neighborhoods)四個指標。(11)研究發現，在東北部和中西部的大城市，貧困狀況在惡化，1970年至1980年間，極度貧困區的貧困人口增長的2/3發生在紐約、芝加哥、費城和底特律。(12)1980年至1990年間，中西部城市極端貧困區的數量幾乎增加了1倍，窮困區的數量增加了將近1倍。從絕對數量上看，1970-1990年中西部城市的窮困區從91個增加到722個，極度窮困區從53個增加到209個。(13)

　　家庭收入減少是失業造成的直接影響。相關研究顯示，鋼鐵、汽車和航空等收入較高、工會力量強大的產業部門收入下降的幅度最大。在下崗頭兩年，鋼鐵業失業工人收入降幅高達46.6％，汽車業為43.4％，航空業23.6％。(14)事實上，即使沒有被裁員，製造業城市企業工資普遍下調，而且工作時間縮短，在服務業行業再就業的工人的工資水平也顯著下滑。印第安納州在對該州一家工廠再就業的藍領工人的調查中發現，74.6％的工人的收入低於當前就職企業的最高工資，65.4％的人表示目前的工資低於以前的工廠。(15)由於收入的減少，製造業城市的家庭普遍縮減開支，勤儉度日。1960年新澤西州馬克卡車廠關閉之後，失業的工人們不得不大幅度減少食品和服裝方面的開支，舉債或者分期付款購買其他的必需品。康乃狄克州哈特福德的飛機工人在70年代中期失去工作之後，食品、服裝、醫療、休閒和房屋維修等方面的開支驟降，有的工人甚至因無法按期支付分期付款而失去了自己的住房。(16)一項對紐約州北部的調查顯示，11％的受訪者縮減了住房方面的開支，16％的人減少了食品消費，31％的人降低了購買服裝數量，43％的受訪者縮減了休閒方面的開支。(17)

　　失業對工人的健康也產生了不利的影響。與繼續工作的工人相對比，失業工人的血糖、血清胃蛋白酶原、血清尿酸等指標偏高，更易患上糖尿病和痛風。(18)哈維·布倫納(Harvey Brenner)對失業率與個人狀況和穩定指標關係的研究提供了失業影響的間接證據，失業率上升1％會增加患中風、心臟和腎臟疾病。(19)失業還造成了重大的心理和生理壓力。情緒激動、焦慮、酗酒是工廠關閉之後失業工人的普遍情況，失業會導致那些易患抑鬱症的人患上抑鬱症。底特律的一家工廠關閉之後，在2000名受到影響的工人中有8個人一死了之。有研究發現，在失業工人中的自殺率是正常情況的30倍。(20)對印第安納州RCA公司失業工人的精神狀況考察發現，他們處於精神沮喪狀況的情況十分突出，39％的受訪工人表示經常如此，而擁有固定工作的人群的比重僅為18％。另外RCA公司38％的失業工人經常感到沒有希望，而擁有固定工作者的比重僅為5％。1/3的失業工人表示經常難以入睡、感到厭倦或者沒有興趣做事情。(21)哈維·布倫納的研究指出，1970年期間失業率上升1.4％，直接導致51570人死亡，包括1740起兇殺事件，還有1540起自殺以及5520人次精神病住院治療。(22)自殺是一種極端方式，更為普遍的情況是，社會、醫療、心理方面的影響超出經濟上的損失。一項著名的有關永久失業和長期失業的研究認為，也許工廠倒閉導致的最嚴重的影響是自信心的喪失和無能為力的感覺。(23)

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