文/霍建國，中國世界貿易組織研究會副會長
「十三五」期間，在黨中央的正確領導下，我們克服了經濟結構調整和經濟下行的重重困難，取得了令人矚目的新的偉大成就。但從國際國內形勢發展態勢來看，我國仍面臨「百年未有之大變局」、經濟下行壓力及高質量發展的多重矛盾。面對即將到來的「十四五」發展時期，我們需要科學研判國際大勢，把握國際經貿規則，釐清發展思路，制定出明確的發展重點和路徑，力爭使我國經濟和社會發展再上一個臺階。
一、國際經貿形勢變化的新特點和發展趨勢（一）歐美國家經濟發展的深層次矛盾難以化解，全球經濟將繼續維持低速增長，主要國家經濟利益之爭呈上升趨勢，大國博弈和競爭日趨激烈據聯合國發布的最新數據，2019年由於貿易爭端及投資的大幅縮減，全球經濟增速降至2.3%，為十年來最低水平。同時，根據國際貨幣基金去年底的預測，2020 年全球經濟有可能恢復到3.3%的增幅，但困擾經濟復甦的深層次矛盾短期內仍難以化解，處理得不好，仍不排除發生全球經濟衰退的可能。此外，國際競爭格局日趨複雜，發達國家之間以及發達和發展中國家之間的矛盾愈演愈烈，主要經濟體貿易摩擦仍將反覆，一方面歐美同發展中國家的矛盾進一步上升，同時大國之間的矛盾和競爭也將日趨激烈，貿易保護主義行為可能會呈加劇之勢，全球貿易衝突難以避免。
總體判斷，「十四五」期間國際經濟將繼續保持弱勢增長，對我拓展國際經濟發展空間和發展外向型經濟，將帶來更多的挑戰和壓力。此外，大國競爭的加劇和全球經濟治理難度的上升，也將給我參與國際競爭和全球治理帶來更複雜的環境。
（二）國際貿易投資進入困難發展階段，逆全球化和貿易保護主義的上升短期內難以扭轉，嚴重製約全球貿易投資的增長，全球多邊貿易體制改革前景並不樂觀，對我將形成新的壓力和挑戰全球貿易增長在2019年出現大幅逆轉，增速銳減，是2008年國際金融危機以來最弱的一年。美國實行的「美國優先」單邊主義政策，使貿易保護主義和全球貿易摩擦加劇，不僅嚴重威脅全球貿易和投資的復甦與增長，也為世界經濟的增長帶來許多新的不確定因素。美國不僅在雙邊和諸邊貿易協定的談判中刻意強調貿易保護主義的做法，形成排他性的一些限制條款，而且針對WTO改革問題，歐美日正在頻繁磋商協調立場，企圖通過對國際多邊規則的修改，以實現其繼續操縱和主導多邊規則的目的。
新一輪美韓貿易協定和美加墨貿易協定談判已經完成，美歐和美日的貿易協定談判正在積極推進，歐美日在貿易合作方面呈現進一步合作態勢或不排除有結盟的可能。不少改革的提案都明顯針對我國現有的經濟體制和市場競爭環境，如關於我國的發展中國家的地位問題、國有企業競爭中性問題以及產業政策和補貼等問題，需要我們認真研判，做好應對準備。
（三）新一輪科技革命加速發展，國際科技水平競爭異常激烈，技術壁壘的增高將嚴重阻礙全球勞動生產率的提升和改進全球新一輪科技革命正在蓬勃發展，技術進步層出不窮。各主要經濟體均將新能源、新材料、智能製造和機器人以及網際網路技術的突破和應用，放在競爭的突出位置。雖然眾多新技術的產業化應用仍處於艱難階段，但以網際網路為基礎的技術應用和商業模式創新掀起了新的高潮。大數據、雲計算等技術越來越多地被應用到現實的生產和商業活動。中國作為後起的具有競爭潛力的經濟大國，不可避免地面臨國際科技革命的挑戰和影響。為抑制中國在高新技術領域的崛起和國際市場佔有率的提升，美國和歐盟已進一步加強了對技術轉讓和企業兼併收購的限制，這對中國企業今後在國際市場上獲取高新技術形成了新的制約，中國要想實現彎道超車，必須更多地依靠自身的創新發展能力，為此創造一個有利於創新發展的國內市場環境，調動廣大企業創新發展的積極性，不斷實現技術上的突破和優先發展，才能保證我國企業在國際市場競爭中的主動性。
（四）國際市場頻繁震蕩，金融風險日益上升由美國貨幣政策變化引起的國際金融市場的動蕩此起彼伏，加之地緣政治矛盾的衝突和對抗，從而使國際大宗商品市場、石油、黃金等價格劇烈波動，為全球經濟復甦增添了新的不確定因素。新一輪資本市場震蕩和潛在的資產泡沫積累，正在威脅著全球經濟，由美元引起的全球債務風險、股市泡沫風險以及由於地區衝突引發的市場劇烈震蕩，將是未來幾年不可避免的風險衝擊點，需要引起我們高度重視，努力適應國際市場競爭的新變化、新趨勢、新矛盾，不斷提高防範市場風險的能力，以確保「十四五」時期我國金融市場的平穩運行。
（五）中美貿易摩擦複雜多變，為世界經濟貿易增長增添了新的不確定因素中美貿易摩擦的不確定性，不僅對中美貿易投資的增長形成了潛在威脅，而且對全球經濟增長及企業的心理預期產生了破壞性影響，從而延緩及改變世界上主要國家的貿易和投資政策，甚至會對全球貿易的價值鏈合作產生嚴重衝擊和影響。從發展趨勢看，中美貿易摩擦將呈現長期化、複雜化特徵，要做好長期應對的準備。雖然中美雙方已成功達成第一階段協議，但協議的執行仍充滿了艱難的挑戰，處理得不好，貿易衝突有進一步反覆和升級的可能。我們一方面要做好履行協議的準備，同時也應繼續做好溝通和周旋等工作，確保在堅持原則和有效維護我國的主要經濟利益與國家尊嚴的前提下，尋求對話談判解決問題的路徑。
面對「十四五」時期複雜的國內外形勢，我們要繼續貫徹落實五大發展理念，並將其真正落到實處，推動我國經濟高質量發展。要加快落實構建全面開放新格局的各項工作要求，繼續以擴大開放和深化國內經濟體制改革為工作主線，認真落實放寬市場準入、降低進口關稅、打造良好營商環境等各項高水平開放的有關內容。加快國內增長潛力較大的幾大區域發展戰略的推進和實施進程，發揮好區域經濟發展戰略在帶動我國經濟高質量發展方面的積極作用，突出解決好現有18個自貿試驗區在改革開放方面先行先試的難題，以及賦予這些試驗區更大改革開放自主權問題，發揮好自貿區在高水平開放中的重要引領作用。加快海南自貿港建設，積極探索我國高水平開放新路徑。
（二）切實破除體制障礙，解決實體經濟振興發展問題實體經濟發展關係到我國經濟發展中投資引領和工業產值的增長，以及對外貿出口的支持作用，涉及到經濟穩增長的核心和國家競爭實力的變化。我國現有經濟結構中，實體經濟、中小企業、民營企業、出口企業身份多重交叉，長期承受高成本融資壓力和市場競爭環境不利的諸多因素，是其發展和擴張的最主要阻礙。因此，要在政策設計和市場競爭機制方面形成保障，優先解決好國企、民營和外資三大經營主題的公平待遇問題，同時，暢通他們的融資渠道，降低其融資成本。目前，我國的宏觀經濟運行和調控中，產業政策的作用已讓位於財政政策和貨幣政策，因此，應通過進一步深化我國的金融體系改革，確保銀行信貸的運營同實體經濟發展緊密結合，避免大量資金在金融系統內或國有企業內封閉循環，無法形成對眾多實體經濟的有效支持，特別要落實好對中小微企業的支持政策，這關係到「十四五」時期我國經濟的增長活力，以及製造業的繁榮發展。
（三）下大力氣改善營商環境，穩定擴大吸引外商投資在當前我國經濟仍然面臨下行壓力之際，保持外商投資的穩定增長至關重要。穩外資的核心在於打造良好的營商環境。在這方面近兩年我們已經取得了積極的成效，並連續三年在世界銀行發布的營商環境排名中有了大幅提升。儘管如此，很多方面仍需要繼續改善。「十四五」時期改善營商環境的重點，應聚焦在三個方面：一是努力做到政策信息的公開透明，增強國家宏觀政策和部門政策的透明度，加強對企業心理預期的積極引導；二是按照國民待遇原則，規範有關的法律法規和各項經濟政策，避免可能存在的歧視性政策，從全國統一大市場的角度考慮，確保市場競爭的公平性；三是加強對壟斷部門和壟斷行業的規範和制約，進一步提高執法的規範性、穩定性和連續性，穩定企業的心理預期。
（四）積極拓展國際合作新局面，樹立我國高水平開放良好形象積極拓展國際合作新局面，仍是「十四五」時期我國面臨的艱巨任務。在當前錯綜複雜的國際環境中，要分清主次，有選擇地實現重點突破。一是要按照「周邊是首要，大國是關鍵，發展中國家是基礎」的原則，有序拓展國際合作的新局面，抓住有利時機，突破中日合作的新局面，創造條件儘快籤署RCEP協議，在中美關係短期內難以全面修復的條件下，要下大力氣突破中歐合作的障礙，爭取早日完成中歐投資協定談判，創造條件早日籤署中歐自貿協定。二是要繼續鞏固和加強「一帶一路」建設，積極擴大同廣大發展中國家的貿易投資合作，拓展我國外向型經濟發展的新空間，實現互利共贏的發展模式，採取有力措施尋求突破中國和海灣合作組織自貿協定談判，繼續研究關注CPTPP的發展情況，在條件成熟時，可以考慮參與或加入其發展進程。此外，要高度關注並積極參與多邊貿易體制改革，在堅持原則的前提下，根據國內改革開放的總體要求，在談判中體現出一定的靈活性，努力形成開放促改革的良好效果。
三、「十四五」時期我國外向型經濟發展的重點任務外向型經濟和全面開放新格局的部署，包括「一帶一路」建設、進出口貿易、外商投資、海外投資、國際經濟合作、參與全球治理等諸多內容。從「十三五」發展實踐看，上述六大領域我們均取得了積極的進展並奠定了堅實的發展基礎，但各領域的重點任務和發展目標，在新形勢下應及時作出必要的調整和部署，以更好地指導「十四五」時期的各項工作。
（一）穩步推進「一帶一路」建設自2013年「一帶一路」倡議提出後，經過「十三五」期間的不懈努力，按照共商共建共享的原則，我們在「五通」建設方面取得了積極的進展，成功地在全世界樹立了國際經濟貿易合作的樣板，成為中國參與和引領國際經濟合作，打造國際經濟合作新模式的有效途徑。但是，「一帶一路」建設仍面臨許多挑戰和困難，如基建項目和重大工程項目短期內布局過多，工程承包和資金投入過度依賴中方，缺少國際金融機構的參與，「五通」建設的進展不夠均衡，以及部分地區面臨著地緣政治矛盾和不穩定因素等現實問題，需要進一步做好統籌協調工作，保持其穩定健康發展。
從「十四五」的努力方向看，應統籌協調解決好以下幾方面問題：一是在穩步推進基礎設施建設的同時，加大貿易和民間投資的發展力度，加快推動沿線國家的貿易投資繁榮發展；二是要發揮好亞投行和各類相關金融機構的作用，積極拓展金融合作空間。除加強同所在國的金融合作外，還要積極探索同國際金融機構的合作，包括促進工程項目的承包與合作，真正形成共同參與合作發展的新局面；三是要提高風險防範意識，包括投資預算風險、項目施工風險以及可能產生的地緣政治風險等。總之，「一帶一路」建設要本著穩紮穩打、逐步推進的理念，意在長遠，務必取得實效。
（二）著力抓好對外貿易發展四大重點「十三五」時期，中國不僅鞏固了貨物貿易大國的地位，同時在貿易結構和出口產品國際競爭力方面也取得了積極進展，一般貿易出口和民營企業出口比例已超過50%，高新技術產品出口比例持續上升，服務貿易規模不斷擴大。「十四五」時期，繼續提高我國出口產品的國際競爭力，仍是主要發展目標。要將工作重點逐步轉向建立新的內生增長驅動模式，以更多市場化改革的方法，促進位造業的發展和企業競爭優勢的提升，鞏固和提高中國製造業的競爭力和出口企業的經營能力，促進我國外貿穩定增長，逐步發展為貿易強國。「十四五」 時期我國對外貿易的發展重點應著力抓好以下幾個方面。
一是深化外貿體制改革。隨著我國高水平市場開放體系的推進，外貿管理體制改革必須進一步深化，加快推動市場化進程，以適應現代化管理體制的需要。改革的重點應集中在加強市場開放的法律體系建設，繼續簡化市場準入條件及政府審批等方面，關鍵是要提升行業主管部門對企業的服務能力和水平。同時，對標國際開放標準，構建高水平市場化的對外貿易管理體制，改善外貿政策的透明度和統一性，處理好貿易政策和產業政策的互動關係，全面提高應對貿易摩擦的能力，逐步形成外貿與內貿互動、外貿與對外援助、利用外資、「走出去」的聯動發展格局。
二是積極參與國際自貿區建設，繼續推動自主降低關稅進程。未來幾年WTO改革將面臨艱巨挑戰，主要貿易方在改革議題上難以達成一致，估計多邊貿易體制改革將貫穿整個「十四五」時期，除了要繼續在多邊貿易體制改革中積極發揮作用外，為適應全球自貿協定發展的新格局，我國應更加主動拓展同主要國家和地區的自貿協定，充分發揮在已建成自貿區中的積極引領作用，特別是要發揮好在RCEP和中日韓自貿區中的重要作用，與此同時還要考慮進一步主動降稅，以適應國際競爭的新格局。探索建立與國際高標準貿易規則相適應的貿易促進體系，加強我國企業的誠信建設和電子商務建設，努力實現同國際高標準開放體系的全面對接。
三是加快培育外貿競爭新優勢，提高企業開拓國際市場的能力。儘管我國的經濟結構已發生了巨大變化，服務業的發展已成為支撐經濟增長的主要力量，但穩定對外貿易發展仍是「十四五」時期的重要任務，關鍵是要在培育外貿企業的競爭新優勢方面下功夫，培育以技術、質量、品牌、服務為核心的對外貿易競爭新優勢，推動海外營銷網絡的構建，完善外貿發展的促進體系，推動傳統產業通過創新促進升級，不斷提高高新技術產品的出口比例，加強貿易方式和商業模式創新進程，加快大數據背景下的電子商務、網絡貿易、運輸工具和新結算方式的應用和普及。
四是進一步擴大服務業市場開放，提升國際競爭力。服務貿易巨額逆差的存在，不僅嚴重製約了我國貨物貿易的擴大進口，而且會對我經常項下平衡產生宏觀上的壓力。要通過擴大服務業市場開放，構建公平競爭的服務貿易市場環境，促進現代服務業加快發展，提高服務貿易發展水平和競爭力。建設出口企業設計研發、公共實驗、試驗檢測、註冊認證、信息諮詢、展示營銷和倉儲物流等服務所需的公共平臺。推動形成有利於中小型服務企業發展的政策環境，從稅收和融資環境等方面入手，逐步建立適應服務貿易發展的稅收政策體系。扭轉服務貿易發展的被動局面，逐步實現服務貿易進出口的平衡發展。
（三）穩定擴大利用外資受多方面因素影響，我國「十三五」時期利用外資呈現低速增長態勢。「十四五」時期，我國仍面臨穩定擴大利用外資的艱巨任務，這也是確保「十四五」時期經濟穩定增長的關鍵。在外資進入方面，當前我們不僅面臨來自全球產業鏈調整的挑戰和歐美投資政策的限制，而且也面臨發展中國家更大力度優惠引資政策的激烈競爭。應繼續採取更加積極、主動的利用外資政策，著力改善利用外資的市場環境，將擴大利用外資同我國轉變經濟發展方式、提高產業競爭力、提高在國際分工中的地位和影響力結合起來，保持利用外資的穩定增長，切實提高利用外資的質量和效益。
一是全面落實負面清單管理方式，完善準入前國民待遇，加強智慧財產權保護。負面清單的範圍大小長短並不完全代表市場開放水平的高低，關鍵要看清單外的投資產業是否真正實行了自由許可，以及準入前國民待遇原則的落實情況，是否在國內市場能夠形成國企民營和外商投資企業政策的規範統一，目前我們在這方面還有很大的改進餘地，仍需打造法治化的營商環境，進一步完善法律法規，特別是要堅決清理部門和行業的規章制度和行業管理文件，使之完全符合國民待遇原則，下大力氣規範市場競爭行為，促進壟斷性行業的改革，為外資發展營造公平、公正的市場競爭環境。深化「放管服」改革，推進投資審批便利化，在外商落戶、辦理手續等方面提高服務意識。
二是完善利用外資政策。制定鼓勵戰略性新興產業、高新技術領域、節能環保產業、現代服務業、現代農業與我國轉變發展方式相適應的產業引資政策。加快服務業開放和擴大服務業招商引資尤其重要，從國際投資發展趨勢看，目前國際資本對服務業投資需求較大，且我國許多高端服務領域因開放滯後，導致相當一部分高端服務業競爭力不強，發展緩慢。擴大這些領域的開放，不僅可以實現短期內擴大利用外資的目的，也可以更好地為國民經濟的增長做貢獻，帶動我高端服務業的國際競爭力，提高擴大出口的能力。因此，一方面我們要加快服務業開放，同時要不斷提高有關管理部門在市場準入開放後的事中事後監管能力，加快高端服務領域開放及開拓新型利用外資方式。進一步放開重點產業和機械製造業外商參與兼併收購的政策，賦予外商投資企業享受國內相關技術創新和研發支持的發展機遇。
三是採取實質有效措施，積極引導外資流向。要根據我國東中西部不同的發展環境和產業結構特點，採取差異化引資策略。中西部地區，重點在製造業方面加大利用外資，放寬中高端製造業外資準入條件，鼓勵建立產業轉移承接基地，創造條件確保其在吸引產業投資方面形成新的競爭優勢。東部地區，重點在服務業方面擴大利用外資，適當開放投資價值較大的部分專業服務領域，積極穩妥擴大金融、證券、保險等各類服務業的對外開放。
（四）拓展對外投資發展空間和潛力目前，我國已進入對外投資快速增長期，「十三五」時期，我國對外投資保持高速增長態勢，投資領域和國別不斷擴大，對外投資的發展空間和潛力巨大。但在「十三五」時期，由於我國面臨貿易和外匯平衡的壓力，採取了較嚴格的外匯管理措施，雖實現了較好的國際收支平衡，但在海外投資的發展方面也受到了一定的影響。因此，「十四五」時期，我們應根據國內外形勢的變化，妥善處理好海外投資的發展方向。
一是高度重視全球生產網絡的發展格局，形成中國製造的全球布局，支持鼓勵我國有競爭優勢的傳統產業有序向境外轉移，逐步形成中國製造主導的海外生產網絡基地，延長中國主導的產業鏈。同時，為企業產業鏈轉移形式的對外投資項目提供相應的便利化支持，為企業資產整合提供法律支撐。加快推動銀行、保險、倉儲、運輸、批發零售業價值鏈向境外延伸，逐步形成全球配套服務體系。
二是繼續加強境外經濟合作區建設。提升我國在「一帶一路」沿線國家工業園區的發展水平，在「一帶一路」沿線有條件的地區積極發展境外經濟合作示範區。加大邊境經濟合作區的發展，賦予邊境省區更為積極靈活的開展邊境區域合作的政策，推動邊境經濟合作區發展成為集邊境貿易、加工製造、境外資源合作開發與深度加工、生產服務以及區域性物流集散等多功能於一體的綜合性產業合作區，發揮好邊境合作區在帶動經濟貿易發展方面的積極作用。
三是創造條件促進商貿流通企業擴大海外投資。在海外投資發展方面，目前我國的高端製造業還不具備全球布局和掌控生產網絡的能力，仍停留在為國際跨國公司配套生產的階段，但我們在勞動密集型產業和商貿物流產業中已基本形成了海外投資的能力，要積極推動國內金融及商貿流通企業的服務業到國外設點。鼓勵產銷一體化的企業在國外設立特色批發市場，建立營銷網絡和配送中心。加快培育中國商貿流通企業的國際化進程。
四是鞏固海外主要市場我國商業存在的影響力。我國海外投資快速發展，海外市場的服務繼續加強，目前雖已在主要投資國建立了投資企業協會，用以維護中國企業的海外投資權益，但其服務功能還不能滿足發展的需要。應支持國內的貿易促進機構和投資促進機構積極在海外的主要市場布點，提供貿易投資諮詢和服務。繼續改善海外投資併購便利化服務，提供海關、稅務、銀行、外匯管理方面的便捷措施，鼓勵企業擴大海外投資領域。加強海外經營隊伍培訓，全面提高海外經營的能力和水平，使其在投資東道國形成一定的影響力，同時要加強風險防範研究，樹立我國企業在海外商業存在的良好形象。
（五）全面加強國際經濟合作，拓展戰略合作夥伴關係隨著國際經濟貿易形勢的複雜變化，國際競爭格局正在發生新的演變，歐美長期主導國際事務的局面已顯得力不從心，以中國為首的廣大發展中國家的群體性崛起，已成為當今世界不可阻擋的潮流，國際經濟合作已成為當前大國勢力範圍的主要象徵。應根據現有的優勢和掌控能力，積極主動參與多邊體制建設和全球經濟治理。更加深入全面地參與國際經濟事務，提出新的治理理念和維護世界經濟公平公正的制度性安排意見，繼續發揮我在世界貿易組織中的影響力，推動多邊貿易進程，加強規則研究，不斷提高我在國際貿易規則制定中的參與力度和影響力。努力拓展國際自貿區協定的發展空間，穩妥推進「一帶一路」建設，科學把握好亞投行運營模式，進一步發揮其積極作用，樹立中國的良好形象。積極處理好同世界上主要大國的雙邊關係，拓展我國在世界上的戰略夥伴關係，不斷發揮我國在國際事務中的影響力和主導能力。
（六）積極參與全球治理，不斷貢獻中國的智慧和力量隨著中國經濟的發展壯大，參與國際經濟活動的廣度和深度的不斷擴大，以及在國際多邊和區域活動中的作用日益上升，中國的重要性和影響力日益凸顯，為此在「十四五」時期，中國有必要更加積極參與全球經濟治理，充分利用國際多邊規則加強維護我國的核心利益和企業的合法權益，不斷貢獻中國的智慧和力量。
一是繼續堅定地支持多邊貿易體制。主動維護多邊體制的權威，倡導遵循以規則為基礎的多邊貿易體制發揮積極的作用，堅決抵制貿易保護主義的各種行為和做法。二是積極參與G20和各種多邊和區域的合作機制，以及國際突發事件的協調和磋商工作，發揮中國的作用，貢獻中國的智慧和力量。三是積極參與WTO改革進程，主動推動國際貿易規則的修改和完善，不斷發揮中國的作用和影響力。在積極參與全球經濟治理的同時，努力加強自身體制機制建設，特別是提升軟實力建設方面的能力和水平，以適應中國參與全球經濟治理的新要求。