清華大學教授：養老金改革應給公眾明確時間表
楊燕綏
人物簡介
楊燕綏 清華大學教授，清華大學就業與社會保障研究中心主任。她出版過十餘部專著和譯著，先後承擔過國家自然科學基金、社會科學基金、世界銀行、國際勞工組織、世界衛生組織等科研合作數十個項目，是中國社會保障領域知名專家。清華大學提出的養老改革體制方案主要設計者之一。
目前人社部等正在抓緊研究養老保險的頂層設計方案，來自社科院、人大、清華、武大等院校的多個專家團隊參與制定了多套改革備選方案，清華大學近期率先披露了方案。
清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏和她的團隊建議，在目前的社會統籌和個人帳戶結合的「統帳結合」制度基礎上，將養老金變為「國民基礎養老金」和「個人儲蓄養老金」的二元結構。前者保基本，不同人之間差距小；後者則拉開差距。
他們建議，改革機關事業單位養老金，即公眾關注的養老金並軌；也建議延長領取退休金年齡。這兩點正是公眾關注的熱點。
在楊燕綏看來，「並軌」和「延退」受到關注並不意外。對於「延退」，由於中國沒有精算模型，政府說不清，老百姓看不明白，當然要反對。
在他們的方案中，更看重對養老金制度的「大整合」，即只有一個統一的、全覆蓋的養老金制度。這正是中國過去對待養老金問題所缺乏的。
楊燕綏團隊認為，未來實現「國民基礎養老金」下的老有所養，從財務上說不成問題。但在老齡化社會中，除了向年輕人要錢(即國民基礎養老金)養老，還應該鼓勵老年人出來工作。
「提低就高」是短期行為
如果不調整中國養老金的結構，機關事業單位養老金還是漲得比企業快，差距不是縮小了，而是擴大了。
新京報：解決養老金的雙軌制問題，很多提法提到「提低就高」，但「就高」這個做法，在財務上中國養老金體系能否承受？
楊燕綏：你的問題很好。現在機關事業單位的退休金是1958年開始推行的，1958年中國的幹部剛開始拿工資，工資只夠吃飯養小孩；退休的人也要吃飯，因此退休金是在職幹部工資的80%-95%是合理的。
但現在情況變了。實際上1998年以前，企業職工也是這樣發退休金的，但後來發現發不起了。
去年城鎮企業職工的養老金平均是1720元左右，全國機關的退休金平均數，公布的數據在2700元到2800元之間，比企業多了一千多，但實際上各個機關單位都有補貼，好一點的單位有六七千，而且個人不需要繳費。
人社部說結束雙軌制我理解也是說的這個，但「提低就高」，把企業職工低的部分向機關事業單位高的部分去靠攏，最後兩邊齊了。
這樣做有兩個問題，第一個是老齡化社會裡，政府解決養老金的責任和角色是什麼？十八大報告裡面提「全覆蓋、保基本」，如果全都向機關事業單位看齊，一年兩年補得上去，長期補不上。
還有一個問題是，政府的角色到底是什麼，如果「就高」，拿四五千還叫不叫保基本？
所以我覺得這個說法是短期行為，長期看不可持續，之前提出的「全覆蓋、保基本」的原則也流失了。
新京報：你對此前政府從2005年開始連續上調城鎮職工基本養老金10%，是持反對態度的，你說這是福利主義的陷阱？
楊燕綏：我覺得這違背了政府保基本的原則。一概上漲10%是政策一刀切，是公共政策失誤，不管你原來拿一千還是三千，都漲10%這公平嗎？另一方面，長期來看，這在財務上不可取，也與全覆蓋保基本的原則相悖。
也許這次的博弈激烈，最後確實壓力大，政府還有更多的事情要解決，最後就採取給低的往上調一點，但如果不調整中國養老金的結構，機關事業單位養老金還是漲得比企業快，差距不是縮小了，而是擴大了。
「調低就高」最簡單，都不用討論，什麼頂層設計都不用。
新京報：那解決這個問題，你們的方法是怎樣的？
楊燕綏：我們的方案，是在老齡社會發展的戰略高度，建立全覆蓋的、城鄉統一的，分步實施的國民基礎養老金和個人儲蓄養老金二元結構。
社會老齡化，年輕人要養的老人多，養老金怎麼辦？自己存點，老了以後跟年輕人要點(年輕人繳費，政府給你轉移支付)，這就是二元結構的養老金，
我們的方案是針對大雙軌，也就是職工和居民統一，所以叫大整合。
國民基礎養老金應該是公共品，公共品是由政府來提供的，差異不能太大，如果有差異也得擺在桌面上。比如不納稅的人要比納稅的人低一點，納稅低的人要比納稅高的人低一點。
比如清華方案裡面，基礎養老金有40%、50%、60%替代率的區別，公共品的差異是根據人的貢獻有一點差異，但它可以保證「基本」，差異不太大。
中國養老金陷入「水草式困境」
職工按個人工資8%的繳費，就是中國養老金的「水草」。沒有人說得清楚這8%是費，是稅，還是儲蓄？
新京報：你有個「基礎養老金總理和人民差不多」的說法。
楊燕綏：去年的人大會期間，我在人民網說總理和人民的基礎養老金差不多。有個教授給我寫信，說不要拿總理開玩笑。
我反過來問他，基本養老金是吃飯的，總理比農民吃飯能多多少？
另一個制度安排是個人帳戶，這個帳戶裡的差異怎麼來的，根據你的就業年限，根據單位給你的繳費，根據你自己的繳費，根據投資收益，這個帳戶有差異是公平的。
我們認為養老金的大準則就是國民基礎養老金加個人帳戶。國民基礎養老金是到60歲全領，將來以後慢慢提到65歲全都領；個人帳戶16歲開始都存。年輕人說我晚一點好不好，因為我要養孩子買房子，也可以35歲以後存。反正你自己存時間長收益多，時間短就收益少。
新京報：你說的這個，是對目前「統帳結合」的基礎做優化，還是重新建立一個體系？
楊燕綏：是在統帳結合這個制度上的一個調整。個人帳戶的挪用是從1998年開始的。我們的養老金是中央點菜，市長買單。要是市長沒錢怎麼辦？所以市長沒吭聲就把手伸到了個人帳戶。
中國養老金就陷入了一個「水草式困境」。我年輕時遊泳有過陷到水草裡的經歷，越陷進去越不能亂撲騰，越撲騰水草越纏你。
中國養老金的「水草」是什麼呢？就是8%的個人帳戶(職工按個人工資8%的繳費)。
在個人帳戶推出之初，講的是個人儲蓄應對中國未來養老，1993年十四屆三中全會也寫進去了。但1998年國企下崗職工幾千萬，平均年齡47歲，中央沒有預算，地方來買單怎麼辦，它就把手伸到個人帳戶裡去了。
從那以後，就沒有人說得清楚這8%是費，是稅，還是儲蓄？沒有一個國家的養老金個人帳戶和社會統籌由政府一起發，中國沒有民法只有通則，沒有產權法只有物權法，這8%的產權說不清楚。
索性現在的一些做法，讓它(個人帳戶)看起來像個人儲蓄，比如個人帳戶可以全額轉移等。
「不透明」所以才會被反對
美國有精算模型，民眾知道養老金哪一年就維持不下去了，延退大家都能接受。中國沒有精算模型，政府說不清，老百姓看不明白，當然要反對。
新京報：你們的方案是大方案，有並軌和延退，但在網上，大家認為還是先要並軌，你怎麼看？
楊燕綏：我看網民在講，想延退？那你先把並軌解決，先講公平再說將來的事。
我能理解。但我們的方案是把延退和並軌平行提及的。我同意網民先講公平再講持續的看法，但到現實中，公平與持續得一塊講。不能持續也就沒公平了，比如像希臘那樣，缸裡都沒水了，大家都成窮光蛋了。
養老金是社會公共政策，20年不算長。如果當成短平快，三年五年解決，總找不到好的方案。所以要給老百姓一個大藍圖，明確時間表，我想大部分人會支持的。 我想說的是：第一，把並軌和延退同時考慮，沒有先後；第二，我們說的65歲是領取養老金的年齡，我們沒設定退休制度，領取養老金跟退休的時點是分開的，只有中國目前是捆綁在一起的。
退休也就是退出勞動力市場，因人而異，有彈性；但領取養老金的年齡要統一，是剛性的。
並軌和延遲必須同時進行，要並軌要算帳，必須要同步。
新京報：也有人對延遲領取退休金年齡的必要性存疑，也有人覺得，延長了之後，自己不一定有希望拿回自己的養老金。
楊燕綏：我們給出的方案裡涉及領取養老金的年齡，是根據人口統計和精算原理計算得到的，它只是一個學術性的結果。計算的結果是，一般退出勞動力市場後預期餘壽平均15年。
在平均壽命75歲的條件下，領取養老金的年齡應該是60歲；到2030年，中國人均壽命可能達到80歲，領取養老金的年齡就應該是65歲。
按照中國現在的情況，15年內，你交的養老金肯定領取完了，現在只有少數高收入的人領不完，而收入低的人養老金與工資倒掛。
對於女性來說，如果到2030年65歲領取，相當於延長了15年，這確實壓力很大。但我們給出的是一個學術方案，是客觀數據不是政策。
按照現在的領取退休金年齡，到了超級老齡化社會，兩個工作的人養一個退休的，年輕人會覺得買不起房子養不起孩子，只能降低養老金替代率，比如從50%降到40%，老人馬上就搬起凳子去市政府坐了。
其實看實際的贍養比，中國在2007、2008年就進入了深度老齡化社會，提前老齡化，壓力大的是年輕人，領取養老金年齡提前一年，稅就得往上漲。
新京報：你的意思是這裡面涉及不同年齡階段人們的代際公平問題？
楊燕綏：這是一個人口結構問題。老人多了，老人就得多幹一點；年輕人就得多掙一點，總不能讓嬰兒去勞動吧？
在西方70歲的老人還想工作，為什麼？家裡錢沒存夠，不夠養老。老齡化社會的規律就是鼓勵老年人多工作。
比如要加快養老服務業，這些行業是人工密集的行業，很多崗位並不需要年輕人，不需要高學歷的人。
比如現在去新加坡，去加拿大，你去機場看看，推行李車的人都是70歲的人。
我剛去過成都、廣元縣、佛山縣，他們已經進入超級老齡社會了，領取養老金的人已經佔到了22%，政府開發了什麼項目？組織老人到私人的橘園裡面摘橘子，上午摘完一車25塊錢，工錢夠一天喝茶。
政府應該提供培訓，引導他們居家就近參與老年服務業。
新京報：你覺得民眾反對延遲退休，還有沒有什麼深層的原因？
楊燕綏：因為中國從來沒有養老金精算模型。美國早就有這個，向所有民眾公布，大家知道養老金哪一年就維持不下去了，推遲退休年齡大家都能接受。
中國沒有精算模型，政府說不清，老百姓看不明白，當然要反對，這是養老金教育缺乏到極致的表現。
應該給全國人民一個大整合的藍圖，然後分步執行，而且要有時間表。我們的方案出來後，海外媒體關注的都是大整合與時間表，而不是延退。
管理是比財務更大的問題
中國真要解決全國統籌基礎養老金，不是錢的問題，是管理問題。所以體制要改革，養老金的改革才能進行下去。
新京報：你說到養老金的改革，財務不是大問題，那什麼是大問題？
楊燕綏：我們指的是「國民基礎養老金」。國民基礎養老金的成本，按照2010年和2011年的數據算，也就佔GDP的1.57%，財政支出的8.9%。
在英國這一數據(GDP佔比)是3.18%，美國是5.1%。所以中國真要解決全國統籌基礎養老金，不是錢的問題。
這是管理問題。我們說要心中有數，腳下有路。居民信息管理是實施國民基礎養老金的條件，只有形成了全國的居民信息向上集中，才有國民基礎養老金與相關公共服務向下派送的機制。
問題是，現在「沒數」。這樣的情況下，鑽空子、搭便車的情況沒有辦法制止。
比如北京某區最近抓了一個套取養老金的案子，該區的數據都不能和其他區溝通，三年拿走三百多萬。我們在地方調研發現，農民工失地進城後都進了職保，有的城鄉居民也找關係進職保，8000元一個名額。
這不都是錢的問題，是管理的問題，只要信息不能向上集中，頂層設計就是空。
現在是部門利益第一，把壟斷數據當成權力的基礎。所以體制要改革，養老金的改革才能進行下去。
財政部部長樓繼偉說，財政要加大支出，但社保制度千瘡百孔，有多少錢都漏下去。我覺得這說得非常對。
新京報：個人帳戶巨大的空帳也不是問題嗎？
楊燕綏：空帳是個人帳戶被挪用的部分，我們建議各省市將自己的空帳補齊，即市一級統籌養老金用結餘補足本市個人帳戶空帳。
到2012年底，個人帳戶有2.5萬億的帳面記錄，人社部說各個省結餘養老金2.1萬億，比如廣東這些先用農民工的地方，他們收了養老金，人走了養老金還留在這裡，各個省市都有。
補完了帳面也就四千億的缺口，剩下部分怎麼辦？省級政府、中央政府協商多渠道籌集資金解決，2015年就可以完成。
應對老齡化時間很緊
樂觀測算，按照工資基數上漲，把養老金替代率下降一些，到2022年還能收支平衡，未來赤字就急劇上升。
新京報：為什麼在目前的時間點上提出這些方案？
楊燕綏：大背景是中國經濟放緩和老齡化。
中國2000年進入老齡化，2025年深度老齡化，2035年超級老齡化，按照各國的經驗，養老金政策至少提前30年。
老齡人口的資產結構最好的美國和澳大利亞，他們都用了30年以上的時間來調整。
人口學家說中國老齡化社會還不算太老，這是人口學家，但從養老金政策看，要三四十年做準備，中國已經很晚了。到2035年兩個養一個，老齡化速度太快。
我們樂觀測算，按照工資基數上漲，把養老金替代率下降一些，到2022年還能收支平衡，未來赤字就急劇上升。
我們在這個時間提出這樣一個方案，第一，時間表很緊，我們要積極一點；第二，我們覺得政府過於拘泥於部門利益難以妥協；第三，我聽到了一些短期行為的建議，我們的方案出來，希望推動這方面的改變；第四，出來以後聽聽老百姓的意見，看看老百姓聽什麼、罵什麼。
新京報：機關事業單位是一個很大的群體，讓他們自己革自己的命，阻力應該會很大？
楊燕綏：這個問題說過很多次。關於機關事業單位，我們給出一個方案：退休金漸退，職業養老金和個人養老金漸進，讓這三者加起來的替代率能達到80%。
我認為大部分國家公務員養老金的替代率都能達到80%，因為他們在職的時候基本是低工資，養老金相對高。按照方案，機關事業單位養老金替代率每年降低一個點，如果2017年開始，20多年可以降到和國民基礎養老金一致。
當然現在一些替代率80%以上的人肯定不高興，但必須要有妥協。
新京報：但這個20年的並軌，對於老百姓來說會不會覺得長了點？
楊燕綏：養老金是社會公共政策，20年不算長。如果當成短平快，三年五年解決，總找不到好的方案。
現在的方案雖然要20年，但前臺不動後臺動，實際待遇沒有下降。
所以我說要給老百姓一個大藍圖，明確時間表，我想大部分人會支持的。
新京報記者 吳敏 實習生 黃婧
攝影 新京報記者 秦斌