【裁判要旨】
1.行政複議和行政訴訟的自由選擇不能違背司法最終原則
在法律、法規並沒有規定複議前置的情況下，對於行政複議和行政訴訟實行自由選擇主義。所謂自由選擇是指，公民、法人或者其他組織可以先向行政機關申請複議，對複議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以不經複議直接向人民法院提起訴訟。但是，自由選擇並不意味著可以同時選擇複議和訴訟，因為複議和訴訟這兩種救濟機制不能同時進行。自由選擇也不能違背司法最終處理原則，在已經選擇直接向人民法院提起訴訟的情況下，不能轉而申請行政複議。所謂已經選擇直接向人民法院提起訴訟，包括提起訴訟之後的任何階段，既包括人民法院已經作出裁判，也包括人民法院已經立案尚未作出裁判。只要案件已經系屬於人民法院，就不允許再就同一爭議申請行政複議。
2.行政機關負責人未出庭應訴的不構成違反法定程序
行政機關負責人出庭應訴，有利於維護司法權威，和諧官民關係，促進行政爭議的順利解決。《行政訴訟法》第三條第三款雖然確立了「被訴行政機關負責人應當出庭應訴」的原則，但同時也允許有「不能出庭」的例外。據此可知，法律並非要求每一起案件都要由行政機關負責人出庭應訴。根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十九條第一款的規定，「涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。」除上列情形之外，行政機關負責人未出庭應訴的，不構成違反法定程序。即使行政機關負責人應當出庭應訴而不出庭應訴，人民法院所應採取的處理方式也是《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十二條規定的「記錄在案和在裁判文書中載明，並可以建議有關機關依法作出處理」。如果案件裁判結果正確，不能僅以行政機關負責人未出庭應訴發回重審或者提起再審。
3.委託訴訟代理人的當事人是被訴行政機關而非行政機關負責人
《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條第二款規定：「行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委託一至二名訴訟代理人。行政機關負責人不能出庭的，應當委託行政機關相應的工作人員出庭，不得僅委託律師出庭。」這裡的「委託」，屬於訴訟代理範疇，委託訴訟代理人的當事人是被訴行政機關，而非行政機關負責人。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申1577號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）鄭軍海，男，1971年9月22日出生，漢族，住河南省葉縣。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）河南省人民政府，住所地河南省鄭州市金水東路22號。
法定代表人陳潤兒，該省人民政府省長。
再審申請人鄭軍海因訴河南省人民政府行政複議一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終861號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
河南省鄭州市中級人民法院一審查明：2016年5月20日，鄭軍海向平頂山市人民政府提出行政裁決申請書，請求確認葉縣人民政府對其行政協調申請不予受理的行為違法，並責令依法作出行政協調決定。2016年6月28日，平頂山市人民政府作出答覆：經審查，你向葉縣人民政府申請的行政協調事項因不屬於協調範圍，葉縣人民政府不予受理，並向你作出了書面回復。根據規定，因未按照依法批准的徵收土地方案和徵收補償、安置方案進行補償、安置引發爭議的，由市、縣人民政府協調。協調不成的，由上一級地方人民政府裁決。你提出的行政裁決申請不屬於上述規定情形，本機關不予受理。2016年7月5日，鄭軍海向河南省人民政府提出行政複議申請。2016年7月8日河南省人民政府作出豫政復告〔2016〕2-23號告知書，告知鄭軍海的行政複議申請不符合受理條件。鄭軍海不服，訴至法院，請求撤銷河南省人民政府作出的豫政復告〔2016〕2-23號告知書，判令河南省人民政府依法受理其提出的行政複議申請。
河南省鄭州市中級人民法院另查明：2009年葉縣人民政府對鄭軍海作出葉政復不字〔2009〕第2號不予受理決定書：鄭軍海，你要求的落實有關徵地補償費問題，經審查，你的行政複議申請不符合受理立案的條件，決定不予受理。鄭軍海向平頂山市人民政府提出行政複議監督申請，請求確認葉縣人民政府對其申請不予受理的行為違法，並責令葉縣人民政府依法作出行政複議決定等。2016年6月3日，平頂山市人民政府作出答覆：經審查，承包地徵收補償費用分配糾紛屬於平等主體之間的民事糾紛，葉縣人民政府的行為並無不當。6月15日鄭軍海向河南省人民政府提出行政執法監督投訴書，要求撤銷平頂山市人民政府向其作出的答覆書。8月24日河南省人民政府將該投訴轉交平頂山市人民政府法制辦公室處理。9月9日平頂山市人民政府作出《關於鄭軍海投訴平頂山市人民政府不履行行政複議監督職責的情況報告》，該情況報告顯示，鄭軍海系葉縣原城關鄉溝李村村民，2008年該村173.015畝土地被依法徵收，徵地補償款已撥付給溝李村。經溝李村群眾大會決定對補償款進行了分配。鄭軍海對補償款分配不滿，多次向葉縣原城關鄉、葉縣人民政府、平頂山市人民政府投訴、複議，並向人民法院訴訟，其請求均未得到支持。鄭軍海在徵收土地中沒有承包地。
河南省鄭州市中級人民法院一審認為：提起訴訟應當屬於人民法院受案範圍，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）規定，已經立案的，應當裁定駁回起訴。本案鄭軍海提出行政裁決及行政複議的原因系對溝李村徵地補償款分配問題而提起的。涉及徵地補償款已經溝李村群眾大會決定進行了分配，該徵地補償款分配屬於村民自治範疇，故因徵地補償款分配問題提起的訴訟不屬於人民法院受案範圍。鄭軍海因該問題分別提起的投訴監督、行政複議之訴也不屬於人民法院審查範圍。河南省人民政府的告知行為未對鄭軍海權利義務產生實際影響，其起訴應予駁回。依照《行政訴訟法》第四十九條第四項、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項之規定，作出（2016）豫01行初591號行政裁定，駁回鄭軍海的起訴。
鄭軍海不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審查明事實與一審查明事實一致。另查明，鄭軍海對平頂山市人民政府作出的《關於鄭軍海行政裁決申請的答覆》不服，其提起的行政訴訟案件已經該院（2016）豫行終2686號行政裁定審理審結。
河南省高級人民法院二審認為：根據《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十四條的規定，法律、法規未規定行政複議為必經程序的，公民、法人或其他組織既提起訴訟又申請行政複議的，只能選擇其中一種途徑解決爭議。本案中，鄭軍海提起行政訴訟解決其爭議，已經由人民法院審理終結，其又向河南省人民政府申請複議，不符合法律規定，故河南省人民政府不予受理其複議申請並無不當。一審法院裁定理由不當，予以糾正，但其駁回起訴的結論正確，予以維持。鄭軍海的上訴理由不成立，依法不予支持。據此裁定駁回上訴，維持原裁定。
鄭軍海向本院申請再審稱：1.一審和二審法院開庭時，行政機關負責人未出庭應訴，被申請人的出庭人員均未持有行政機關負責人的委託手續，也沒有能夠證明其是職能部門負責人的相關證明，不符合出庭應訴的法定條件。2.申請人申請複議之時，（2016）豫行終2686號行政裁定尚未作出，二審法院認為申請人在訴訟案件審結後又申請行政複議的認定與事實不符。3.一審和二審法院開庭期間，申請人與被申請人均未提交法院審理平頂山市人民政府裁決答覆的證據，二審法院袒護被申請人。4.二審法院明知一審裁定理由不當，卻又予以維持，既自相矛盾又適用法條錯誤。綜上，請求：撤銷河南省高級人民法院（2017）豫行終861號行政裁定，依法提審此案並予以改判。
本院認為：《行政訴訟法》第四十四條規定：「對屬於人民法院受案範圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機關申請複議，對複議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規規定應當先向行政機關申請複議，對複議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。」依照本條規定，在法律、法規並沒有規定複議前置的情況下，對於行政複議和行政訴訟實行自由選擇主義。所謂自由選擇是指，公民、法人或者其他組織可以先向行政機關申請複議，對複議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以不經複議直接向人民法院提起訴訟。但是，自由選擇並不意味著可以同時選擇複議和訴訟，因為複議和訴訟這兩種救濟機制不能同時進行。根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十七條的規定，「法律、法規未規定行政複議為提起行政訴訟必經程序，公民、法人或者其他組織既提起訴訟又申請行政複議的，由先立案的機關管轄；同時立案的，由公民、法人或者其他組織選擇。公民、法人或者其他組織已經申請行政複議，在法定複議期間內又向人民法院提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。」自由選擇也不能違背司法最終處理原則，在已經選擇直接向人民法院提起訴訟的情況下，不能轉而申請行政複議。所謂已經選擇直接向人民法院提起訴訟，包括提起訴訟之後的任何階段，既包括人民法院已經作出裁判，也包括人民法院已經立案尚未作出裁判。只要案件已經系屬於人民法院，就不允許再就同一爭議申請行政複議。
在本案，再審申請人鄭軍海的訴訟請求是判令河南省人民政府依法受理其提出的行政複議申請。但根據二審法院查明的事實，複議申請所針對的原行政行為——平頂山市人民政府作出的《關於鄭軍海行政裁決申請的答覆》，已由鄭軍海提起行政訴訟，且已經河南省高級人民法院（2016）豫行終2686號行政裁定審理終結。在人民法院已經作出生效裁判的情況下，針對同一個原行政行為申請行政複議，或者請求人民法院判令行政複議機關受理其複議申請，都有違自由選擇主義和司法最終處理原則的宗旨，且為生效裁判的既判力所不允許。再審申請人提出，「申請人申請複議之時，（2016）豫行終2686號行政裁定尚未作出」，但是，即使如再審申請人所說，行政裁定尚未作出，也不能否定案件已經系屬於人民法院的事實。因此，二審法院的裁判理由符合法律規定，裁判結果並無不當。在一審法院裁判理由不當但裁判結果正確的情況下，二審法院可以在改變裁判理由的情況下維持一審法院的裁判結果。因此，再審申請人關於「二審法院明知一審裁定理由不當，卻又予以維持，既自相矛盾又適用法條錯誤」的再審理由不能成立。
再審申請人還質疑，「一審和二審法院開庭時，行政機關負責人未出庭應訴，被申請人的出庭人員均未持有行政機關負責人的委託手續，也沒有能夠證明其是職能部門負責人的相關證明，不符合出庭應訴的法定條件。」對此本院認為，行政機關負責人出庭應訴，有利於維護司法權威，和諧官民關係，促進行政爭議的順利解決。《行政訴訟法》第三條第三款雖然確立了「被訴行政機關負責人應當出庭應訴」的原則，但同時也允許有「不能出庭」的例外。據此可知，法律並非要求每一起案件都要由行政機關負責人出庭應訴。根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十九條第一款的規定，「涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。」除上列情形之外，行政機關負責人未出庭應訴的，不構成違反法定程序。即使行政機關負責人應當出庭應訴而不出庭應訴，人民法院所應採取的處理方式也是《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十二條規定的「記錄在案和在裁判文書中載明，並可以建議有關機關依法作出處理」。如果案件裁判結果正確，不能僅以行政機關負責人未出庭應訴發回重審或者提起再審。此外，再審申請人提出「被申請人的出庭人員均未持有行政機關負責人的委託手續」，是對法律制度的誤解。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條第二款規定：「行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委託一至二名訴訟代理人。行政機關負責人不能出庭的，應當委託行政機關相應的工作人員出庭，不得僅委託律師出庭。」這裡的「委託」，屬於訴訟代理範疇，委託訴訟代理人的當事人是被訴行政機關，而非行政機關負責人。對此，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十一條第二款所規定的「行政機關委託相應的工作人員出庭應訴的，應當向人民法院提交加蓋行政機關印章的授權委託書」，已經清楚地說明問題。據此，質疑出庭人員未持有行政機關負責人的委託手續，沒有法律依據。另外，在行政機關負責人不能出庭應訴時，受行政機關委託出庭應訴的人員，無論是《行政訴訟法》第三條第三款，還是《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條第二款，均規定為「相應的工作人員」，並沒有要求必須是「職能部門負責人」，因此，質疑「出庭人員沒有能夠證明其是職能部門負責人的相關證明，不符合出庭應訴的法定條件」，亦沒有法律依據。
綜上，再審申請人鄭軍海的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人鄭軍海的再審申請。
審 判 長 李廣宇
審 判 員 閻 巍
審 判 員 仝 蕾
二〇一八年九月二十九日
法官助理 駱芳菲
書 記 員 王昱力