【裁判要旨】
根據國務院發布的國發（2004）10號《全面推進依法行政實施綱要》，行政行為應當遵守程序正當原則，作出對當事人不利行政行為的，應當聽取其意見。儘管《中華人民共和國行政複議法》第十條第三款規定利害關係人「可以」作為第三人參加行政複議，但是，根據程序正當原則，複議機關應當聽取利害關係人的意見。未將利害關係人列為行政複議第三人聽取其意見的，違反正當程序原則，屬於違反法定程序的情形。
裁判文書：
中華人民共和國最高人民法院
行政裁定書
（2017）最高法行申24號
再審申請人（一審被告、二審上訴人）遼寧省撫順市人民政府。住所地：遼寧省撫順市順城區臨江路東段2號。
法定代表人葛海鷹，市長。
委託代理人趙玲、張巖，市政府法制辦公室工作人員。
再審申請人（一審第三人、二審第三人）高海清，男，1941年2月5日出生，滿族，住遼寧省撫順市東洲區。
委託代理人張靜傑，遼寧恆煜律師事務所律師。
委託代理人尹君，遼寧百亞律師事務所律師。
被申請人（一審原告、二審被上訴人）夏科新，男，1981年7月19日出生，漢族，住遼寧省撫順市東洲區。
委託代理人魯傑，遼寧煤都律師事務所律師。
再審申請人遼寧省撫順市人民政府（以下簡稱撫順市政府）、高海清因訴被申請人夏新科訴其撤銷林權證認定意見行政複議決定一案，不服遼寧省高級人民法院於2016年7月20日作出的（2016）遼行終192號行政判決，向本院申請再審。本院於2017年1月5日立案受理，依法組成合議庭進行審查。並於2017年3月16日組織各方當事人在撫順市中級人民法院二號法庭進行詢問，再審申請人撫順市政府的委託代理人趙玲、張巖，高海清及其委託代理人張靜傑，以及被申請人夏科新及其委託代理人魯傑，到庭參加詢問活動。撫順市政府的行政機關負責人未到庭，向本院提交書面說明。案件現已審查終結。
夏科新和高海清均系遼寧省撫順市東洲區碾盤鄉蘿蔔坎北溝村村民。1983年9月10日，夏科新的父親夏福春（1989年去世）和高海清，分別與撫順市郊區碾盤人民公社蘿蔔坎生產大隊籤訂《造林合同》。高海清承包林地四至範圍為：東至崗、西至平山山段、南至王學利房後、北至崗，面積35畝。夏福春承包四至範圍為：東至張忠來房西水溝、西至王學利房後上邊、南至住房、北至山崗，面積25畝。2007年2至4月期間，夏科新擴建房屋，採伐擴建區域林木。高海清認為，夏科新擴建房屋、採伐林木的行為，侵犯其林地使用權及林木所有權，並提供撫順市順城區人民政府（以下簡稱順城區政府）於1999年8月1日頒發的證載林地面積為59畝的0718005號《山林權證》（以下簡稱0718005號林權證）作為依據，要求夏科新拆除擴建的房屋。夏科新不同意拆除擴建房屋，並認為0718005號林權證系偽造、無效的證件，雙方發生林地權屬爭議。高海清申請確權，撫順市東洲區碾盤鄉人民政府（以下簡稱碾盤鄉政府）於2009年5月25日作出碾政林權重字（2009)1號《關於北溝村高海清和夏福春林地使用權林木所有權的處理決定書》（以下簡稱1號處理決定），主要內容為：經現地勘查取證，得出以下意見：1、高海清和夏福春的造林合同各自的四至清楚無重複，無爭議，均為有效合同。2、高海清的山林權證存在瑕疵，一是山林權證與造林合同四至不符出入較大。二是山林權證未加蓋公章、正副本不一致。因此高海清的林權證不具有合法性。決定：1、高海清、夏福春各自的合同均有效。2、高海清的林地使用權應當以造林合同為依據。3、夏科新採伐的林木在其自己（夏福春）的合同範圍內，不侵犯他人權益。高海清不服，申請行政複議。2010年4月30日，撫順市東洲區人民政府（以下簡稱東洲區政府）作出東政行復（2009)1號《行政複議決定書》（以下簡稱1號複議決定），主要內容為：夏科新、高海清的林地四至清楚無重合交叉，碾盤鄉政府1號處理決定，事實清楚、程序合法予以維持。高海清不服，提起行政訴訟。2010年8月19日，撫順市東洲區人民法院作出（2010)東行初字第3號行政判決，認為高海清造林合同「南至王學利房後東至山崗」，與夏科新造林合同中「西至王學利房後上邊」，雙方界址不清，碾盤鄉政府依據林業界將溝或崗作為永久性四至界限的慣例作為分界依據，但高海清已經於1999年取得0718005號林權證，據此依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款第（二）項、《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第五十六條第一款第（四）項規定，判決撤銷1號處理決定，駁回高海清的其他訴訟請求。碾盤鄉政府、夏科新不服，提起上訴。2010年11月11日，撫順市中級人民法院作出（2010)撫中行終字第00046號行政判決，駁回上訴，維持原判。夏科新仍不服，多次上訪。2014年10月11日，撫順市順城區人民政府（以下簡稱順城區政府）在撫順市林業局指導下，作出《關於高海清持有的0718005號〈山林權證〉法律效力認定意見書》（以下簡稱林權證認定意見），認為0718005號林權證登記面積與原始造林合同嚴重不符，未經順城區林業局終審加蓋印章，且證書主頁有兩處人為修改，不符合登記發證規範，屬於廢棄證件，不具有法律效力。高海清不服，申請行政複議。2015年3月24日，撫順市政府作出撫政復字（2014)98號行政複議決定（以下簡稱98號複議決定），認為0718005號林權證系順城區政府統一印製，在林業站有副本存檔，應屬合法有效。順城區政府認為林權證未加蓋林業部門印章程序違法，林權證登記面積與合同不符且有兩處人為修改屬於廢棄證，均缺乏法律根據，根據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第（三）項第1、2目的規定，決定撤銷順城區政府作出的林權證認定意見。夏科新不服，於2015年5月14日提起本案行政訴訟，請求撤銷98號複議決定，並認定0718005號林權證無效。另查明，經遼寧省政府批准，碾盤鄉由順城區劃入露天區。1999年8月，經國務院批准，露天區更名為東洲區。
撫順市中級人民法院（2015）撫中行初字第00055號行政判決認為，根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第九條第一款規定，撫順市政府在複議程序中未列夏科新為第三人，違反法定程序。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（三）項之規定，判決撤銷98號行政複議決定，並責令撫順市政府60日內重新作出複議決定；駁回夏科新的其他訴訟請求。撫順市政府不服，提起上訴。
遼寧省高級人民法院（2016）遼行終192號行政判決認為，0718005號林權證系順城區政府頒發，但發證當年爭議林地已劃歸露天區，現更名為東洲區，故應由東洲區政府處理，順城區政府作出林權證認定意見超越職權。因夏科新為解決林權爭議已經耗時八年之久，不宜認定順城區政府超越職權。《中華人民共和國行政複議法》第十條第三款規定，利害關係人「可以」作為第三人參加行政複議，但其含義實際為「應當」，撫順市政府未通知夏科新參加行政複議，程序違法。0718005號林權證的核發依據是原始造林合同，在證件面積與合同嚴重不符、高海清未能對此作出合理說明，且鄉、區政府及市林業主管部門均認為證載面積有誤、侵犯夏科新合法權益的情況下，該證不具有法律效力。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
撫順市政府申請再審稱：1、爭議林地1999年之前已劃歸東洲區管理，順城區政府無權作出林權證認定意見，98號行政複議決定撤銷該決定並無不當。2、0718005號林權證系經政府統一印製，林業站存檔副本，合法有效。98號行政複議決定撤銷順城區政府作出的林權證認定意見，事實清楚、證據確鑿、程序合法。3、根據《中華人民共和國行政複議法》第十條第三款規定，夏科新可以列為第三人，而不是應當列為第三人。作出98號行政複議決定未將夏科新列為第三人，不屬於違反法定程序。請求撤銷一、二審判決，再審改判維持98號複議決定。
高海清申請再審稱：1、0718005號林權證記載的59畝林地是經實地測量後核定的，數字準確，同林業站存檔的副本一致。2、撫順市中級人民法院（2010)撫中行終字第00046號生效行政判決已經認定0718005號林權證合法，受法律保護。請求撤銷一、二審判決，再審改判駁回夏科新的訴訟請求。
夏科新答辯稱：98號複議決定錯誤。0718005號林權證未加蓋林業主管部門的印章，程序違法；證書記載面積與造林合同不符，侵佔夏科新的承包林地；證書主頁有多處自行塗改痕跡，塗改無效。造林合同至今未調整，高海清在35畝合同土地上，造出59畝林木是荒謬的。請求駁回撫順市政府、高海清的再審申請。
本院經審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項規定，行政行為主要證據不足的，人民法院應當判決撤銷或部分撤銷該行政行為。本案中，當事人雙方爭議的核心是爭議林地的權利歸屬問題。98號複議決定和林權證認定意見，均沒有查清雙方當事人爭議林地的四至範圍、面積，雙方造林合同與爭議林地之間的關係，以及高海清承包合同與0718005號林權證的四至範圍是否一致等涉及本案核心爭議的基本事實。98號複議決定主要事實不清，證據不足，依法應當予以撤銷。一、二審判決撤銷98號複議決定，處理結果並無不當。撫順市政府和高海清均主張，0718005號林權證合法有效。但該頒證行為不是本案被訴行政行為，不屬於本案的審查範圍，以此為由申請再審，理由不能成立。高海清還主張，0718005號林權證合法性已被生效判決確認，但在1號處理決定案件中，0718005號林權證僅僅是被作為證據採信，生效行政判決並未對其合法性進行審查，高海清的該項主張缺乏事實根據，本院亦不予支持。需要進一步闡明的是，98號複議決定被撤銷後，本案林地權屬爭議依然客觀存在，高海清、夏科新應當根據《中華人民共和國森林法》第十七條規定，申請有管轄權的人民政府依法作出林地權確權決定。因本案經過多輪行政和司法處理，有關行政機關之間曾發生相互推諉、不履行法定職責的情況，為實質化解爭議，本案確權糾紛可以由層級較高、有管轄權的東洲區政府，甚至撫順市政府依法處理，以防止再度出現相互推諉、程序空轉、增加當事人訴累的情形。
應當指出的是，《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第（三）項第4目規定，行政行為超越職權的，複議機關可以撤銷該行為。本案中，2014年10月11日，順城區政府作出林權證認定意見，認定東洲區政府行政區劃管轄範圍內的0718005號林權證屬廢棄證，顯然超越職權。二審判決認為夏科新為解決林權爭議已經耗時八年之久，不宜認定順城區政府超越職權，缺乏法律根據，本院予以指正。還需指出的是，根據國務院發布的國發（2004）10號《全面推進依法行政實施綱要》，行政行為應當遵守程序正當原則，作出對當事人不利行政行為的，應當聽取其意見。儘管《中華人民共和國行政複議法》第十條第三款規定利害關係人「可以」作為第三人參加行政複議，但是，根據程序正當原則，複議機關應當聽取利害關係人的意見。未將利害關係人列為行政複議第三人聽取其意見的，違反正當程序原則，屬於違反法定程序的情形。撫順市政府主張未將夏科新列為第三人不違反法定程序，理由不能成立。
綜上，撫順市政府、高海清的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條之規定，裁定如下：
駁回撫順市政府、高海清的再審申請。
審 判 長 郭修江
審 判 員 董 華
審 判 員 張能寶
法官 助 理 於 浩
二〇一七年三月二十八日
書 記 員 戰 成