2005-11-11 16:25:32 | 來源：中國法院網 | 作者：陳文良
《中華人民共和國行政許可法》於2004年7月1日起實施，是一部規範政府共同行為的重要法律。行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其它組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。公民、法人或者其他組織認為行政許可機關和行政許可機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，可依法向其上級行政機關申請複議。下面主要就行政許可複議案件中有關申請人被申請人的資格認定問題進行探討。
一、 申請人資格的認定
行政許可複議的申請人是認為行政機關及其工作人員的行政許可行為侵犯其合法權益，而提起複議的公民、法人或者其他組織。主要包括：
1、行政行為相對人，即不服行政機關行政行為申請複議的公民、法人或者其它組織。
（1）行政許可申請人。有下列情形之一的，申請人可依法申請複議：行政機關對符合法定條件的行政許可申請不予受理的；不在辦公場所公示依法應當公示的材料的；申請人要求行政機關對公示內容予以說明、解釋的，行政機關沒有說明、解釋，提供準確、可靠信息的；申請人提交的申請材料不齊全、不符合法定形式，不一次告知申請人必須補正的全部內容的；在受理、審查、決定行政許可過程中，未向申請人、利害關係人履行法定告知義務的；未依法說明不受理行政許可申請或者不予行政許可的理由的；對符合法定條件的申請人不予行政許可的；不在法定期限內按照規定程序作出行政許可決定的等。換言之，行政許可申請人針對行政機關違反申請與受理、審查與決定、聽證等程序規定的，可申請複議。
（2）被許可人。被許可人要求變更行政許可事項或者需要延續依法取得的行政許可有效期的，符合法定變更或者延續條件、標準，行政機關不予辦理變更或者延續手續的；行政機關在監督檢查過程中，侵犯被許可人合法權益的；行政機關根據利害關係人的請求或者依據職權，撤銷行政許可的；在法定情形下，行政機關註銷行政許可的；被許可人違反規定被行政機關依法給予行政處罰的。被許可人針對行政機關作出的撤銷或者註銷行政許可、行政處罰、行政強制措施等行為，可申請行政複議。
（3）被行政處罰人。行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，並依法給予警告的行政處罰。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予行政處罰；被許可人有塗改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉讓行政許可的；超越行政許可範圍進行活動的；向負責監督檢查的行政機關隱瞞有關情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動情況的真實材料的；法律、法規、規定的其他違法行為的，行政機關依法作出行政處罰。公民、法人或者其他組織未經行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，行政機關應當依法採取措施予以制止，並依法給予行政處罰的。被行政機關給予行政處罰的行政許可申請人、被許可人或者其他組織或者個人有權申請行政複議。
2、行政行為相關人，即與行政機關的行政行為具有法律上利害關係，對該行為不服而申請行政複議的公民、法人或者其他組織。
（1）相鄰權人
相鄰權是一個民法概念，指不動產的佔有人在行使無權時，對相鄰的他人的不動產享有特定的支配權。《民法通則》第83條規定：「不動產的相鄰各方，應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風、採光等方面的相鄰關係。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應當停止侵害、排除妨礙，賠償損失。」因此，相鄰關係屬於民事關係，如果侵犯他人相鄰權的行為，是經行政機關批准、許可後實施的的具體行政行為引起的，擁有相鄰權的一方可以申請行政複議 。
（2）公平競爭權人
公平競爭權是公民、法人或者其他組織的民事權利，一般而言，侵害公平競爭權的行為主要來自其他競爭者，但在有些情況下，也可能來自行政機關。《行政許可法》第12條第2項規定，有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關係公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項可以設定行政許可。行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。行政機關按照招標、拍賣程序確定中標人、買受人後，應當作出準予行政許可的決定，並依法向中標人、買受人頒發行政許可證件。行政機關違反規定，不採用招標、拍賣方式，或者違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權益的，申請人可以依法申請行政複議。
（3）其他相關人
其他相關人是與具體行政行為有法律上利害關係，對該行為不服，而申請複議的公民、法人或者其他組織。比如，行政機關作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權查閱。如果公民要求查閱行政許可決定的知情權受到侵犯，公民有權提起行政複議。另外，利害關係人可以請求作出行政許可決定的行政機關或其上級機關，撤銷行政許可。如果該利害關係人的請求沒有得到行政機關的支持，該利害關係人有權提起行政複議。
二、 被申請人資格的認定
行政許可被申請人是指其實施的行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織合法權益，而被提起複議的行政主體。
1、一般情形
（1）申請人申請行政複議的行政許可決定或者相關行政行為，應當以書面決定上署名的行政機關為被申請人。
（2）申請人申請行政複議行政機關不履行法定職責或者遲延履行法定職責的，應當以其申請的行政機關為被告。
（3） 申請人提起事實行為複議的，以作出事實行為的工作人員所屬行政機關或者委託、授權其行使職權的行政機關為被告。
（4）行政機關違反規定，不採用招標、拍賣方式，或者違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權益的，申請人可以向該行政機關的上一級行政機關申請行政複議。
（5）法律、法規授權的組織所作出的具體行政行為，作出被訴具體行政行為的組織是被申請人。《行政許可法》第23條規定：「法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權範圍內，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規定。」因此，申請人不服法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織作出的行政許可決定或者相關行政行為的，應當以該被授權的組織為被申請人。
（6）由行政機關委託的行政機關所作出的具體行政行為，委託行政機關是被申請人。行政機關在其法定職權範圍內，依照法律規定，可以委託其他行政機關實施行政許可。委託機關應當將受委託行政機關和受委託實施行政許可的內容予以公告。委託行政機關對受委託行政機關實施行政許可的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。受委託行政機關在委託範圍內，以委託行政機關名義實施行政許可；不得再委託其他組織或者個人實施行政許可。因此，委託行政機關對受委託行政機關實施行政許可的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。當事人對受委託行政機關以委託行政機關名義作出的行政許可決定或者相關行政行為，以委託行政機關為被申請人。
（7）行政機關撤銷後，由繼續行使其職權的行政機關為被申請人。
2、特殊情形
（1）當事人不服行政機關經上級機關批准實施的具體行政行為而提起行政複議的，應以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被申請人。
（2）依法應當先經下級行政機關審查後上報行政機關決定的行政許可，下級行政機關應當在法定期限內將初步審查意見和全部申請材料直接報送上級行政機關，如果下級行政機關不予上報或者拖延上報初步審查意見和全部申請材料，當事人不服的，應以該下級行政機關為被申請人；如果上級行政機關在接到下級行政機關上報的初步審查意見和全部材料後，不予批准或者拖延批准的，當事人申請複議的，應以該上級行政機關為被申請人。
（3）當事人不服行政機關行使的相對集中行政許可權，以該行政機關為被申請人。相對集中行政許可權是經國務院批准，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。就是說，本來由幾個行政機關共同行使的行政許可權，在經過法定批准程序，可以決定一個行政機關統一行使，從而避免出現政府部門職能交叉、權責不清、多頭管理問題。需要明確的是當事人不服行政機關行使的相對集中行政許可權，應該以統一行使該職權的行政機關為被申請人，而不能以原行政機關為被申請人。
（4）內部行政審批外部化情形下被申請人的認定。《行政許可法》第26條第1款規定，行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。從該款規定看，如果當事人對於行政機關內設的一個機構不予辦理或者拖延辦理行政許可或者相關行政行為的，應以該行政機關為被申請人，而不能以該內設機構為被申請人。
（5）「並聯審批」情形下被申請人的認定。所謂「並聯審批」就是依法應當由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請並轉告有關部門分別提出意見後統一辦理，這主要適用於一些需要前置審批的企業的市場準入。在「並聯審批」下，地方人民政府確定的一個部門受理行政許可申請，如果當事人對該部門的不予受理的決定不服申請複議的，應當以該部門為被申請人；如果當事人對有關部門提出或者不提出行政許可意見的行為不服向人民法院提起行政訴訟的，應當以提出或者不提出該意見的部門為被申請人；如果其中一個部門不同意許可，當事人不服應當以該部門為被申請人；如果受理部門就此作出不予行政許可決定的，當事人不服的，則既可以不同意許可的部門為被申請人，也可以受理部門為被申請人。
（6） 「一站式審批」情形下被申請人的認定。所謂「一站式審批」主要是對有關投資項目的審批，往往涉及政府的多個部門，需要多個審批，為了提高效率，地方政府通過設立「一站式」服務中心，讓各審批機關到「一站式」服務中心聯合辦公，集中辦理有關行政許可。在「一站式審批」情形下，當事人對各行政部門的審批意見不服的，以相關行政部門為被申請人。
三 、第三人的資格認定
行政複議第三人，是指同提起複議的具體行政行為有利害關係，為了維護自己的合法權益而申請複議的公民、法人或者其他組織。
1、行政許可聽證程序中的第三人確定。行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關係的，行政機關作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關係人享有要求聽證的權利；申請人、利害關係人在被告知聽證權利之日起5日內提出聽證申請的，行政機關應當在20日內組織聽證。因此，如果申請人或者利害關係人因聽證事宜申請複議，複議機關可以通知利害關係人或者申請人作為第三人參加複議 。
2、招標、拍賣方式中第三人的確定。行政機關不採用招標、拍賣方式，或者違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權益的，申請人可以依法申請行政複議。已經確定的中標人、買受人作為第三人 。
3、請求撤銷行政許可中的第三人確定。作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關係人的請求或者依職權，可以撤銷行政許可。如果利害關係人請求撤銷行政許可，而作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關沒有撤銷行政許可。利害關係人可以作為第三人參加複議。
4、「並聯審批」和「一站式審批」中的第三人確定。在行政許可複議中，「並聯審批」和「一站式審批」情形下，對應當追加第三人而申請人不同意追加的，複議機關可以通知相應行政主體以第三人的身份參加複議 。
5、行政機關對實施同一違法行為的兩個以上相對人給予行政處罰，其中一部分人對行政處罰不服，而提起行政複議，另一部分人不複議。在這種情況下，複議機關可以通知不複議 的其他被處罰人作為第三人參加複議。
當然，行政許可複議中第三人還包括其他一些情形，可以根據個案不同來確定 。這裡需要明確的是行政許可複議第三人應同複議的具體行政行為有法律上的利害關係，沒有法律上的利害關係則不能作為第三人參加複議。
（筆者系湖南省漵浦縣人民政府法制辦主任）