一種特殊的獨立學院——校中校轉設的挑戰和建議

校中校獨立學院（以下簡稱校中校）是我國獨立學院的重要類型。2020年5月，教育部辦公廳印發《關於加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》（以下簡稱《方案》）對校中校轉設路徑進行了單獨說明。校中校完全由母體高校舉辦，其轉設過程存在特殊困難，需要通過制度創新推進轉設進程。

何謂校中校？

校中校是指母體高校與其基金會、校辦企業等獨立法人組織合作舉辦的獨立學院。校中校有狹義和廣義兩層含義。狹義上的校中校是指地理位置位於母體高校之內的獨立學院，這類獨立學院與母體高校共享校園、圖書館、食堂等教學和生活設施。8號文和26號令出臺以後，各地加強了獨立學院規範驗收工作，目前這種校中校的數量不多。

廣義上的校中校是指由母體高校成立的基金會或校辦企業等法人組織與母體高校合作舉辦的獨立學院。這些獨立學院的合作舉辦方是母體高校成立的組織，雖然在形式上滿足26號令的要求，但實際上是母體高校的「左手和右手合作舉辦的」獨立學院。江蘇省25所獨立學院中的14所屬於此類校中校。

課題組對我國212所獨立學院的抽樣調研發現，共有38所獨立學院屬於校中校，約佔我國獨立學院總數的12.2%。雖然此類獨立學院數量不多，但由於這類獨立學院的管理隊伍和師資由母體高校選派，所以教學質量和社會聲譽普遍較好，部分校中校獨立學院已成為區域內具有一定社會影響力的品牌。

校中校轉設的特殊困難

校中校由母體高校獨家舉辦。在辦學過程中，校中校與母體高校形成了依賴：校中校在基本辦學條件等方面依賴於母體高校，而母體高校由於每年可以從校中校的學費收入中獲得既定比例的分成，也產生了對校中校的依賴。校中校與母體高校的雙向依賴導致校中校的轉設進程比其他類型獨立學院的轉設進程更加複雜，存在的困難更多。

(一)母體高校利益預期較難滿足

《方案》出臺之前，母體高校對校中校已形成穩定的利益預期，其預期包括三方面：第一，若維持校中校辦學形式不變，每年可以獲得校中校學費的分成；第二，若校中校轉設為民辦高校，可從社會投資方獲得舉辦權轉讓費；第三，若校中校轉設為公辦高校，可從地方政府獲得補償資金，如蘇州市政府通過「名城名校」項目推動蘇州大學文正學院轉設為市屬公辦高校，向蘇州大學提供資金支持。

《方案》規定校中校不能將舉辦權轉讓給其他社會組織和個人，這導致母體高校無法通過轉讓校中校舉辦權的方式獲得收益；若校中校所在地市經濟規模有限，地方政府也無法向母體高校提供對校中校轉設的補償經費。對於地方高校而言，每年幾千萬的學費分成收入或幾個億的舉辦權轉讓收入對其意義重大。若母體高校得不到適當的補償，其推動校中校轉設的積極性就會下降。

（二）地方財政壓力限制校中校轉設

《方案》鼓勵校中校轉設為公辦普通本科高校。據測算，在校生為萬人的公辦高校每年的人員經費、公用經費和各項專項經費約為2億元，這對很多省市財政形成了較大壓力。尤其是今年受新冠肺炎疫情等偶然因素和國際經濟形勢影響，我國經濟下行、財政趨緊壓力較大，部分省、市財政難以負擔校中校轉設為公辦高校後的財政資金。據調查，一些經濟發展水平高且只有一所獨立學院的地市，如浙江的湖州、嘉興、溫州和江蘇的蘇州、無錫等地均支持所在地的獨立學院轉設為市屬公辦高校，而一些地市擁有多所獨立學院，如浙江紹興有4所獨立學院，江蘇泰州有3所獨立學院，江蘇徐州和揚州各有2所獨立學院，這些地市很難支撐全部獨立學院轉為市屬公辦高校。

《方案》規定校中校可轉設為由地方政府設立的教育投資公司、教育基金會或國有企業舉辦的非營利性民辦高校，這是很有針對性的制度創新，既解決了校中校轉設為普通民辦高校後可能產生的師生抵制等問題，也降低了轉設對地方財政的壓力，但新成立教育投資公司、教育基金會對地方財政也有一定要求，且目前地方政府可以參考借鑑的成熟案例少。《方案》的另一制度創新是允許校中校探索「無舉辦者辦學」，但由於無舉辦者辦學難以解決校中校辦學條件不達標等問題，且無舉辦者辦學往往是民辦高校發展到一定階段後的產物（如哈佛、斯坦福等私立高校目前均呈現無舉辦者狀態），所以目前通過無舉辦者辦學來解決校中校轉設問題的難度也很大。

（三）接盤主體可能缺乏管理高校的經驗和能力

高校管理是一項高度專業性的管理活動，地方政府設立的教育投資公司、教育基金會或國有企業可能並不具備管理高校的經驗和能力。從浙江的情況來看，很多地方政府主導的教育投資公司雖然與母體高校合作舉辦獨立學院，但是教育投資公司僅僅在名義上參與獨立學院的管理，獨立學院的發展規劃、幹部任命、財務預決算、教學科研等重大事項主要由母體高校參與決策。校中校轉設後，若母體高校完全退出、不再參與轉設後高校的管理，教育投資公司、教育基金會等組織等可能難以帶領轉設後高校的發展。

國有企業負有國有資產保值增值、為國家創造稅收的責任，也是追求利潤的營利性組織。若不能建立有效的風險防控機制和資金管控機制，國有企業也有可能挪用辦學經費、幹擾正常的教學秩序。

（四）難以在短期內實現辦學條件達標

校中校基本辦學條件不獨立，影響轉設進程。第一，校中校獨立學院的土地和校舍多在母體名下，要滿足轉設條件，首先需要將土地過戶到獨立學院名下，這需要國資部門、土地部門和稅務部門積極配合。第二，校中校的師資主要是母體高校師資，自有師資不足。若轉設後教師的經濟待遇、社會保障、發展平臺不如母體高校，教師會選擇回歸母體。轉設後的高校能否在短時間招聘到足夠多的高水平教師是一個巨大的挑戰。

校中校轉設的對策建議

針對校中校轉設的困難和挑戰，需要探索校中校轉設的更多制度空間，加強部門協調，形成合力，推動校中校順利轉設，並保障轉設後高校的健康持續發展。

（一）加強部門協調，形成轉設合力

校中校無社會力量參與辦學，其轉設更有賴於省市政府的支持和協調。首先，加強省級政府在校中校轉設工作中的綜合指導。省教育行政部門要積極向省委、省政府匯報獨立學院轉設工作，爭取省委省政府的理解和支持，將獨立學院轉設工作列為省委教育工作領導小組和省級民辦教育聯席會議重要議事範疇，推動財政、發改、土地、稅務等關鍵部門的認同和參與，統籌解決獨立學院轉設工作中的土地、產權、「分手費」等難題。

其次，鼓勵市級政府在獨立學院轉設中發揮積極作用。繼續鼓勵土地不達標的獨立學院外遷辦學，優化我國高等教育區域布局。鼓勵財政充裕的市級政府接納獨立學院轉設為市屬公辦高校，允許轉設後的市屬公辦高校在一定時期內採取市場化收費（如浙江萬裡學院的實踐）。支持市級政府成立教育投資公司、教育基金會作為獨立學院轉設的接盤方。

（二）因校施策，擴大校中校自主探索轉設空間

獨立學院轉設需要解放思想，創新辦學體制和辦學模式，在不違背國家政策法規的前提下，允許和鼓勵各地區採取更加靈活的政策措施、管理制度和改革舉措，開闢更多轉設路徑。給各地預留獨立學院轉設的自由探索空間，鼓勵各地摸索校中校轉設的可選路徑，同時對各地的制度創新經驗進行總結和推廣，提高區域性政策創新的輻射面。

針對很多獨立學院土地等辦學條件不達標的實際情況，根據《方案》「不過分強調土地、校舍面積」的要求，對某些土地和校舍面積尚未完全達標但辦學成效顯著、辦學特色明顯的獨立學院給予適當照顧，也可採用漸進式改革方法，先轉設再督促其擴充土地，或者先轉設再督促其完成土地過戶手續。

（三）鼓勵社會力量辦學，取消民營企業的進入限制

《方案》出於防範風險等考慮不允許將校中校舉辦權轉讓給其他社會組織和個人。完全禁止社會力量參與校中校轉設不利於推進獨立學院轉設進程。教育部在2018年和2019年均要求獨立學院能轉盡轉，應轉快轉，部分校中校響應教育部號召，已與社會力量達成初步協議，禁止社會力量參與轉設將導致政策斷裂，不利於政策的連續性。

為了體現《方案》所要求的「引導民辦高等教育健康規範發展」的精神，在師生知情並願意、風險可控的情況下，應允許有教育情懷和理念、高校管理經驗豐富的社會力量參與校中校獨立學院的轉設。重點監管超大規模民辦高等教育集團對校中校舉辦權的收購行為，阻止其無序發展。可探索公有資本與社會力量合作舉辦混合所有制高校，既發揮公有資本防風險、保穩定的功能，也發揮社會力量資金充裕、決策高效的優勢。在引入社會力量的同時加強監管，在民辦高校和投資方之間建立資金防火牆，保證民辦高校不受舉辦方資金鍊斷裂等問題的影響。近期銀川能源學院原投資方資金斷裂未對銀川能源學院造成較大影響，說明這一防火牆是能夠建立的。銀川能源學院確立了建設百年名校的發展目標，建立了穩健的內部治理結構，資金管理規範，因此在學校遭遇原舉辦方資金鍊斷裂的風險後能夠平穩發展並順利實現舉辦者變更。

（四）強化母體高校對校中校的扶持職責

要強化母體高校在校中校轉設中的第一責任。對按期完成轉設的母體高校，在招生計劃、項目申報、專業設置等方面給予傾斜支持；將獨立學院轉設情況作為研究生招生計劃下達、新增學位授權點審核及高校建設相關評價的參考因素；對以「學院」命名的舉辦高校，在完成獨立學院轉設前，不受理更名「大學」。

校中校在轉設後的相當長時間內都依賴於母體高校的扶持，母體高校要樹立大局意識和責任意識，不能一轉了之，可設立一定的過渡期，過渡期內母體高校適當參與董事會、監事會決策，並繼續選派部分幹部和教師參與轉設後高校的管理和教學科研工作，保障轉設後高校的教育教學水平。母體高校也可參與制定轉設後高校的發展規劃和願景使命，增強師生認同感和凝聚力，使轉設成為校中校轉型發展、建設高水平應用型高校的寶貴契機。

（本文系江蘇省高校哲學社會科學研究重大項目「多元博弈視角下江蘇省獨立學院轉設困境及對策研究」的研究成果。《方案》出臺後，課題組對江蘇和浙江省部分校中校進行了實地調研，與部分校長、中層幹部和教師進行了訪談，掌握了第一手資料，了解了校中校轉設的特殊困境。執筆者王一濤系蘇州大學教育學院教授，東吳智庫研究員；王佳麗系內蒙古鴻德文理學院副教授；劉洪系蘇州大學應用技術學院講師）

■新聞背景

我國獨立學院發展的歷史脈絡與相關政策

獨立學院，是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。截至2020年7月29日，全國普通高等學校2738所，其中獨立學院241所。

2003年8月，教育部出臺《關於規範並加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（8號文），這是國家層面首部針對獨立學院的文件，奠定了獨立學院的制度基礎。一步越千年，民間資金通過獨立學院這種制度設計進入本科階段辦學，大大擴張了我國本科階段的教育資源，但獨立學院也常常陷入產權不清、缺少獨立校園、獨立師資，甚至淪為母體學校賺錢機器等困境，為此，2008年，教育部出臺《獨立學院設置與管理辦法》（教育部第26號令）對獨立學院進行規範。26號令要求獨立學院要在5年內充實辦學條件，經省級教育行政部門審核後報教育部組織考察驗收。由於種種原因，26號令並沒有得到有效實施，相當比例的獨立學院不滿足8號文和26號令的要求。

教育部在2006年《關於「十一五」期間普通高等學校設置工作的意見》中首次提出獨立學院可以轉設為民辦普通高校。從此，教育部對獨立學院轉設工作的鼓勵態度日漸明朗。教育部在2018年和2019年關於本科高校設置工作的通知中均要求獨立學院「能轉快轉、能轉進轉」。2020年5月18日，教育部辦公廳發布了《關於加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》，要求2020年末所有獨立學院均應制定轉設工作方案，同時推動一批獨立學院實現轉設。原則上，中央部門所屬高校、部省合建高校舉辦的獨立學院要率先完成轉設，其他獨立學院要儘早完成轉設。

轉設路徑有三種：轉為民辦、轉為公辦、終止辦學

截止到2020年7月14日，國內已有80所獨立學院成功完成轉設工作。

本刊一直對獨立學院問題予以系統關注。曾於2003年8月召開首屆教育之春系列沙龍對獨立學院問題予以關注，2008年，也曾召開專題沙龍聚焦26號令的實施。（賀春蘭）

來源：民辦教育領軍

編審：乾龍

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