獨立學院何去何從：建議不搞「一刀切」，形成轉設「一校一策」

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今年是獨立學院的「轉設大年」。教育部要求，到2020年末，各獨立學院全部制定轉設工作方案，同時推動一批獨立學院實現轉設。

這樣一來，兩百多所高校，三百萬在校生，就將面臨何去何從的抉擇，獨立學院也進入了博弈的「三岔口」。《南方周末》記者採訪中發現，獨立學院、母體學校、地方政府，三方利益的交織與博弈，是這場全面轉設過程中最主要的命題。

今天，讓我們聽一聽關於穩妥推進獨立學院轉設工作的相關言論。

圖文無關

作者 | 宋立根（河北省財政廳），丁卓霖（燕京理工學院）

獨立學院作為高等教育大眾化背景下產生的一種辦學模式，為我國擴大高等教育資源供給、培養急需應用型人才、優化高等教育區域布局、促進高等教育發展做出了重要貢獻。

最近，教育部《關於加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》提出，按照「能轉盡轉、能轉快轉，統籌兼顧、協調推進，分類指導、因校施策」的工作思路，既遵循高校設置標準程序，又體現政策支持導向，堅持好中快進推動獨立學院轉設。

獨立學院轉設，應該說是一場化學反應，它涉及一連串要素綜合作用和社會反應，需要積極穩妥。

01

獨立學院的定義

2003年教育部《關於規範並加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》中，「獨立學院」專指由普通本科高校按新機制、新模式與社會力量合作舉辦的本科層次的二級學院，申請者應為普通本科高校，合作者可以是企業、事業單位，社會團體或個人，也可以是其他有合作能力的機構。試辦獨立學院要一律採用民辦機制。

《意見》明確指出，試辦獨立學院一要堅持充分利用現有的優質高等教育資源，二要有利於高等教育資源的不斷擴大。在今後相當長時間內，要優先支持辦學質量高、辦學條件好的普通本科高校試辦獨立學院；辦學質量差、辦學困難多的普通本科高校暫不要試辦獨立學院。不允許以各種變相形式，把高職（大專）學校改辦為獨立學院。

根據教育部2008年頒布的《獨立學院設置與管理辦法》，獨立學院指「實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校」。

獨立學院實質上是2003年經教育部規範後的公有民辦二級學院。

02

獨立學院轉設路徑

教育部文件明確，針對不同區域、不同類型、不同模式的獨立學院，堅持實事求是，探索適合的轉設路徑。

一是轉為民辦。辦學協議完善，辦學主體間權利義務劃分清晰，辦學條件達到本科高校設置標準的獨立學院，可轉設為獨立設置的民辦普通本科高校。

二是轉為公辦。無社會舉辦方（指由公辦高校單獨舉辦，公辦高校與學校基金會、校辦企業、學校附屬醫院、校友會或學校工會等下屬機構合作舉辦，以及公辦高校與地方政府合作舉辦，下同）或社會舉辦方擬退出舉辦、地方政府有條件承接舉辦的，鼓勵轉設為獨立設置的公辦普通本科高校。

三是終止辦學。已停止招生，或由於各種原因無法完成轉設，或舉辦者主動提出且條件具備的，終止辦學，撤銷建制。

鼓勵各地積極創新，可探索統籌省內高職高專教育資源合併轉設，也可因地制宜提出其他形式合法合規的轉設路徑，經教育部同意後實施。

對於無社會舉辦方的獨立學院（即所謂的「校中校」），如轉為民辦普通本科高校，須明確非營利性，可由地方政府設立教育投資公司、教育基金會或國有企業作為舉辦者，也可探索無舉辦者辦學。

不得以任何方式將舉辦權轉讓給其他社會組織和個人，本方案發布之日前，已籤訂舉辦者變更協議並實際履行的（已徵地建設、資金已足額到位），由省級教育行政部門報教育部履行舉辦者變更核准程序，其餘自本方案發布之日起全面停止。

河北省教育廳在轉發教育部通知基礎上，提出以下轉設路徑：1.獨立學院與政府溝通，由當地或者異地政府接納，舉辦公益性高校；2.獨立學院由國有投資公司收購，進行非營利辦學；3.獨立學院回歸母體學校，由原來舉辦高校收回；4.獨立學院與高職高專合併轉成本科；5.獨立學院可以嘗試無社會投資方辦學。

對於教育部的通知，如何解讀，怎樣貫徹執行，是實際操作過程中的關鍵。

現在出現的核心問題：一是對教育部通知中關於無社會舉辦方的獨立學院（即所謂的「校中校」）如何認定。二是對「不得以任何方式將舉辦權轉讓給其他社會組織和個人」中涉及「其他社會組織」如何確認。

第一，對「校中校」的認定。

按照搜索解釋：所謂的「校中校」，就是利用財政性教育經費和現有公辦高等教育資源舉辦，本質上是變相地搞收費「雙軌制」，一般沒有與本校合作的舉辦方。

（教育部《關於規範並加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，強調自2003年起，凡普通高校試辦的獨立學院與意見規定不一致的要立即停辦或停止招生，特別是普通高校在校內舉辦的「校中校」，即使今年已經安排招生並對社會進行宣傳的，也要立即取消並做好善後工作，確保今年各項招生工作的平穩進行）

從歷史沿革角度分析，不同獨立學院的設置情況不同，不能籠統地確認該獨立學院就是「校中校」，而要綜合各方面實際情況來判斷。

第二，對於其他社會組織和個人的確認。

具體到每個獨立學院要進行具體分析。衡量教育政策制度改革成功與否的標誌是，是否讓民辦學校得到發展，是否讓區域的教育格局得到結構性優化。

從以往獨立學院轉設到民辦教育集團的全國情況分析，假設現在「不得以任何方式將舉辦權轉讓給其他社會組織和個人」，是為了排除優秀民辦教育集團。有關部門對之前政策來一個「急剎車」，就會導致政策的連續性突然中斷。應當遵循國家上位法規定，由教育部進行解釋和實事求是地確認，依法處理。

據了解，目前河北省一些獨立學院找不到回歸大學的路，也找不到合作對象，教職員工們到外地轉公辦不願意去；在本地轉民辦，摸不清楚路徑。沒有自有教職員工的獨立學院容易選擇路徑，有自有教職員工的獨立學院，大部分教職員工是聘任合同制性質，回歸本校沒有公辦正式編制指標，不容易實現積極穩妥推進轉設。

03

獨立學院轉設的建議

根據《中華人民共和國民辦教育促進法》，「民辦教育事業屬於公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針，各級人民政府應當將民辦教育事業納入國民經濟和社會發展規劃」。「民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權」。

《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》規定，「國家機構以外的社會組織或者個人可以利用非國家財政性經費舉辦各級各類民辦學校。民辦教育促進法和本條例所稱國家財政性經費，是指財政撥款、依法取得並應當上繳國庫或者財政專戶的財政性資金。各級人民政府應當依法支持和規範社會力量舉辦民辦教育，鼓勵、引導和保障民辦學校依法辦學、自主管理、提高質量、辦出特色，滿足多樣化教育需求」。

建議針對現存獨立學院轉設過程的實際，具體情況細化分析，形成「一校一策」，穩妥推進獨立學院轉設

有關部門要區別對待，不要一刀切，認定都是「校中校」，並排除民辦教育集團參與獨立學院轉設。

對符合《土地管理法》及配套法規，符合土地利用總體規劃，符合高校設置標準的，不再採取對優秀民辦教育集團排除的辦法。

建議區別具體情況，實行依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的制度體系，形成自主發展、自我監督的法人治理結構。

認真執行《教育部辦公廳關於開展「十三五」高等學校設置規劃中期調整工作的通知》（ 教發廳函【2019】51號）有關要求：堅持設置規劃的嚴肅性和延續性。

規劃調整堅持「特色學校不變為綜合學校，專科高職學校不升為普通本科學校，職教體系學校不轉為普教體系學校」的基本要求；仍然堅持《教育部關於「十三五」時期高等學校設置工作的意見》明確的「十三五」時期「繼續堅持中等職業學校原則上不升格為高等職業學校，也不與高等職業學校合併」等政策，對各獨立學院舉辦者要逐一梳理、系統分析獨立學院辦學實際情況，堅持分類施策，制定轉設時間表和路線圖，積極推動獨立學院能轉快轉、能轉盡轉，成熟一所、轉設一所。

獨立學院設置與轉設的基礎

2008年教育部出臺了《獨立學院設置與管理辦法》（教育部令26號），對獨立學院的設置標準、辦學條件等做出規定，這是設立獨立學院最重要的標準和依據。

時過10年，我國經濟社會發展突飛猛進，各大學所屬的獨立學院，基本情況各異，按照獨立學院規範發展的形式，需要對獨立學院分類分析，如何與大學本部脫鉤，避免造成社會資源浪費，引導民間資本規範運作，推進獨立學院沿著正確的方向發展。

需要進一步細化獨立學院分類管理各項標準，即針對不同類型高等學校獨立學院的辦學特點和辦學規律，制定高校獨立學院分類體系和分類設置標準，順利推進獨立學院轉設為獨立設置普通本科高等學校，制定可量化、可監督、可比較的分類規範標準，尤其對重新優化資源配置、推進高等教育治理體系，衡量分類管理質量的基礎性、通用性特別重要。

完善獨立學院轉設政策與落地

探索獨立學院管理運行機制，是教育綜合改革和民辦教育改革發展的需要。推進獨立學院轉設為非營利性和營利性民辦學校分類管理，對獨立學院規範發展，有序地轉設為民辦本科學校，關鍵點在政策的有效落地。

第一，以《關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》為統領，建議教育主管部門補充配套落地《獨立學院轉設清算辦法》、《落實獨立學院轉設辦學自主權實施辦法》、《加強獨立學院教師隊伍建設實施辦法》、《獨立學院轉設移交財務管理辦法》、《獨立學院信息公開和信息管理辦法》，構建獨立學院轉設政策體系，營造更加有利於民辦教育發展的政策環境，推動獨立學院轉設能轉盡轉和成熟快轉。

第二，對獨立學院轉設為民辦本科學校教育用地方面，依據《中華人民共和國民辦教育促進法》（2016年修訂）、《國務院關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發〔2016〕81號）、《國務院辦公廳關於深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95號）、《全國土地利用計劃》等文件的明確規定，獨立學院所屬地政府在國土利用空間規劃調整過程中，應該加大對民辦本科學校項目支持力度，教育用地應該予以充分保障。

第三，實施獨立學院轉設，建議不搞「一刀切」，構建鼓勵扶持制度體系。

制度創新是改革的紅利之源，「制度包括體制和機制兩個方面：體制是指系統在某一時間點處的狀態和結構。機制是指系統演化的過程和動因。體制和機制二者相互依存，體制是演化的出發點和結果，機制則是演化的路徑。只有同時在體制和機制方面都進行改革，才有可能取得改革的成功」。

探索獨立學院轉設辦學體制多元化發展，支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦高等教育，探索發展股份制、混合所有制民辦院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學並享有相應權利。

第四，進一步統一規範獨立學院發展，著力破解獨立學院的發展難題。

要把獨立學院規範發展，作為優化高等教育資源、促進區域經濟社會發展的推動力，作為推進新型城鎮化進程的重要契機，準確把握和梳理獨立學院轉設的不同辦學類型，建立有效的分類管理制度。

對獨立學院轉設為民辦本科學校，教育主管部門需要統一規範所屬大學補償價格和梳理資產清單範圍；需要規範獨立學院負債情況和現有資產清單；需要規範採取什麼方式來確定投資方；需要規範獨立學院過渡期發展時限，一般情況需要過渡3—5年，仍然沿用原來大學獨立學院稱謂，過渡期間按照原有模式運行，便於有效招生；過渡期結束，必須選擇營利性還是非營利性模式，如果選擇非營利性模式可以繼續沿用原來大學獨立學院稱謂，如果選擇營利性模式，就需要改換學校稱謂，啟用新的適用學校名稱。

第五，民辦高等教育院校偏重於培養應用型人才，就業導向更加明顯。

在培養面向就業崗位的應用型人才的獨立學院，更容易推進產業鏈橫向延伸，學歷+非學歷，開闢更廣闊市場。產業鏈橫向延伸主要指教育品類拓展，從學歷教育擴展到非學歷培訓，在課程、師資、生源等方面實現更大範圍的資源協同。

從實踐上來看，民辦高等學歷教育和非學歷培訓的結合將開闢更大的市場空間，更有利於發揮民辦高教集團資源優勢和制度靈活性。在職業導向方面，學歷教育和非學歷培訓結合具有天然的互補性，由此可能會帶來更大的區域產業發展空間。

本文獲授權轉自「中國發展觀察」微信公眾號（id：ichinado），原題為《智庫論壇 | 穩妥推進高等教育獨立學院轉設》。原文刊載於《中國發展觀察》2020年第13-14期合刊。一讀EDU編輯部對原文略有編輯、調整，點擊頁面左下角「閱讀原文」即可瀏覽「中國發展觀察」微信公眾號推送原文。

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