市、縣級政府收購舊城改造房屋，收購協議是否屬於行政協議

2020-10-19 張鑫北京徵地拆遷律師

裁判要旨
本案系海寧市政府在舊城改造過程中，為實現公共利益和行政管理目標，委託國有公司「收購」來代替應當依法進行的「徵收」所引發。此種收購行為通過收購方與被收購方在平等、自願基礎上協商籤訂房屋收購協議的方式實現，具有現實合理性和可行性。案涉《收購協議》作為行政協議，既有行政性又有契約性，對於行政協議效力的判斷，原審法院適用民事法律規範中關於合同無效的規定，亦無不當。案涉《收購協議》由再審申請人籤署，自願選擇產權調換補償方式。協議籤訂後，收購方按照約定交付產權調換房屋、支付了補償款項，再審申請人亦依約交付被收購房屋，案涉協議已經履行完畢。再審申請人主張其系受脅迫、欺詐，在違背真實意思表示情況下簽訂案涉《收購協議》，缺乏有效證據支持，亦與在案證據不符，不應予支持。


裁判文書

再審申請人凌國明訴被申請人浙江省海寧市人民政府（以下簡稱海寧市政府）房屋收購協議一案，浙江省嘉興市中級人民法院於2019年5月6日作出（2018）浙04行初211號行政判決：駁回凌國明的訴訟請求。凌國明不服提起上訴後，浙江省高級人民法院於2019年8月19日作出（2019）浙行終1017號行政判決：駁回上訴，維持原判。凌國明仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。凌國明向本院申請再審，請求：撤銷二審判決，並依法改判。

其申請再審主要事實和理由：一、海寧市政府以收購代替徵收違法，一、二審法院依照合同法進行司法審查，剝奪其對協議提出的合法性審查請求。二、案涉房屋徵收行為雖然以《收購協議》名義進行，實際上是徵收行政行為，應當根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定，對《收購協議》進行全面審查。三、海寧市政府收購目的是商業開發，涉案房屋所在區域並不符合《國有土地上房屋徵收與補償條例》第八條規定的公共利益需要。四、海寧市舊區有機更新開發有限公司（以下簡稱有機更新開發公司）不具有收購的主體資格。五、原審法院對房屋評估程序和補償標準未予以審查。1.評估機構的選定及評估流程不符合法定程序。2.收購評估分戶報告無實地勘查，出具日期有悖常理，沒有評估師籤名。3.被申請人收購時並未以收購公告之日作為評估時點，而是以凌家場一期預評估報告作為此次房屋收購評估依據，違反相關規定。4.被申請人強制以容積率1.5的樓房作為補償標準，與被收購人獨門獨棟具有別墅功能房屋價格相差較大。六、行政收購協議採用脅迫、欺詐等手段取得，使其違背真實意願籤訂了《收購協議》，《收購協議》無效。七、二審法院在判決中所採用證據未進行質證，不符合法律規定。


本院認為：本案爭議焦點為案涉《收購協議》是否合法有效。本案系海寧市政府在舊城改造過程中，為實現公共利益和行政管理目標，委託國有公司「收購」來代替應當依法進行的「徵收」所引發。此種收購行為通過收購方與被收購方在平等、自願基礎上協商籤訂房屋收購協議的方式實現，具有現實合理性和可行性，故不宜完全否定此種收購模式的合法性。同時，該收購模式下簽訂的收購協議，亦有別於行政徵收行為，原審法院認為本案不能對照徵收行為進行審查，並無不當。再審申請人凌國明主張海寧市政府以收購代替徵收違法，要求按照《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定對收購行為進行審查，缺乏事實和法律依據，不應予支持。本案中，海寧市政府同意海寧市人民政府硤石街道辦事處（以下簡稱硤石街道）關於對凌家場區塊房屋實施收購事宜的請示，明確凌家場區塊房屋收購主體為有機更新開發公司、硤石街道為實施單位。有機更新開發公司作為收購人與再審申請人籤訂案涉《收購協議》，海寧市政府在原審中對籤訂協議行為亦予以追認。原審法院據此認定有機更新開發公司籤訂協議行為，應視為受海寧市政府委託進行收購，法律後果由有權機關海寧市政府承擔並無不當。再審申請人關於有機更新開發公司不具有主體資格，收購行為無效的理由，不能成立。案涉《收購協議》作為行政協議，既有行政性又有契約性，對於行政協議效力的判斷，原審法院適用民事法律規範中關於合同無效的規定，亦無不當。在案證據表明，案涉《收購協議》由再審申請人籤署，自願選擇產權調換補償方式。協議籤訂後，收購方按照約定交付產權調換房屋、支付了補償款項，再審申請人亦依約交付被收購房屋，案涉協議已經履行完畢。再審申請人主張其系受脅迫、欺詐，在違背真實意思表示情況下簽訂案涉《收購協議》，缺乏有效證據支持，亦與在案證據不符，不應予支持。市、縣級政府委託國有公司實施收購，籤訂收購協議，應當遵循平等、自願、等價、有償的基本原則，給予被收購方公平合理並不低於當時當地同區位同類房屋市場評估價格的補償安置。案涉《收購協議》約定的房屋補償金額，與評估分戶報告確定的評估金額一致，可以證明再審申請人在籤訂協議時已經知曉被收購房屋的評估價值。再審申請人未提交證據證明同類房屋在收購時的市場交易價格，以推翻評估分戶報告的認定，亦無證據表明評估結果明顯不當或低於同類房屋收購時的評估價格。再審申請人以評估分戶報告不能作為協議依據為由，要求確認協議無效，依據不足。此外，對被申請人在二審庭審調查後所提交的收購評估報告及比準價格資料，二審法院未予以採信作為本案證據使用，申請人主張二審法院採納未經質證證據，程序違法的理由，不能成立。綜上，一、二審法院判決駁回凌國明的訴訟請求，及駁回上訴，維持原判，均無不當。凌國明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人凌國明的再審申請。

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