行政協議案件疑難問題（一）行政協議是否屬於行政複議受案範圍？

　　按照行政協議司法解釋第1條的規定，行政協議是指行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。行政協議與行政行為一樣，也是行政主體行政職權、履行行政職責、實現行政管理目標的一種方式。那麼在行政協議發生爭議的情況下，行政相對人能否就行政協議提起行政複議，也就是說行政協議是否屬於行政複議的受案範圍？由於《行政複議法》及其《實施條例》對此缺乏明確的規定，導致司法實務上對此問題也沒有達成一致意見。

　　一種觀點認為是行政協議不屬於行政複議的受案範圍。如楊金華等84人與江蘇省常州市武進區人民政府行政複議一案再審裁定中（【2019】最高法行申3268號），最高人民法院認為，「《中華人民共和國行政複議法》和《中華人民共和國行政複議法實施條例》均未明確行政協議爭議是否屬於行政複議受理範圍。原國務院法制辦公室於2017年9月13日作出的《對〈交通運輸部關於政府特許經營協議等引起的行政協議爭議是否屬於行政複議受理範圍的函〉的復函》（國法秘復函〔2017〕866號）規定：政府特許經營協議等協議爭議不屬於《中華人民共和國行政複議法》第六條規定的行政複議受理範圍。參照該規定，武進區政府認為楊金華等84人的行政複議申請不屬於行政複議受理範圍，並不違反法律規定。」

　　在（2018）最高法行申408號案中，最高人民法院也認為「《中華人民共和國行政複議法》並未明確將行政協議納入行政複議的受案範圍，行政機關受理此類型複議案件目前尚缺乏法律依據。」

從上述案例可以得知，堅持這一觀點的理由主要是以下兩點：1.《中華人民共和國行政複議法》和《中華人民共和國行政複議法實施條例》均未明確行政協議爭議是否屬於行政複議受理範圍。2.原國務院法制辦公室的一個復函，即《對〈交通運輸部關於政府特許經營協議等引起的行政協議爭議是否屬於行政複議受理範圍的函〉的復函》（國法秘復函〔2017〕866號），明確規定政府特許經營協議等協議爭議不屬於《中華人民共和國行政複議法》第六條規定的行政複議受理範圍。

　　另一種觀點則剛好相反，認為行政協議屬於行政複議的受案範圍。如（2019）最高法行申8145號一案中，最高人民法院認為， 「 《中華人民共和國行政複議法》第二條規定：『公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政複議申請，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，適用本法。』據此，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，有權向行政機關提出行政複議申請。從行政複議與行政訴訟銜接關係來看，一般情況下，屬於行政訴訟受案範圍的行政爭議，均屬於行政複議受理範圍。雖然《中華人民共和國行政複議法》和《中華人民共和國行政複議法實施條例》均未明確規定行政協議爭議屬於行政複議受理範圍，但《中華人民共和國行政複議法》第六條第十一項對行政複議的受案範圍作出了兜底規定：『有下列情形之一的，公民、法人或者他組織可以依照本法申請行政複議：......(十一)認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。』另外，行政補償協議僅是徵收補償的一種方式，並沒有改變徵收補償的根本性質。故在涉案徵收補償有可能侵犯謝彩俠合法權益的情況下，謝彩俠有權依據上述法律規定向相山區政府申請行政複議。相山區政府受理後進行實體審理並作出行政複議決定，並無不當。」在該案中，法院從行政複議與行政訴訟銜接關係，以及行政複議法第六條第十一項的兜底條款：「……認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權限的」角度，通過解釋將行政協議涵蓋在行政行為的內涵裡面，從而得出行政協議應屬於行政複議的受案範圍的結論。

　　不過，上述兩種不同的觀點都是圍繞行政複議法及行政複議法實施條例中找理由與依據，且都有一定的說服力，尤其第一種觀點，因找到原國務院法制辦的（國法秘復函〔2017〕866號），該復函明確規定行政協議不屬於行政複議的受案範圍，因而，相對來說，實務中持這種的觀點佔多數。

　　本文則認為行政協議應屬於行政複議的受案範圍。在行政複議法沒有修改的情況下，最高法（2019）行申8145號一案中所進行的解釋進路雖然不失為一種可行的方法，但還是不夠全面，本文認為還可以從相關法理及行政訴訟法上為此找到相應的理由與依據：一是行政複議的性質決定了它的受案範圍應該大於或等於行政訴訟的受案範圍，而不能少於行政訴訟的受案範圍。行政複議相對於行政訴訟來說，它屬於行政權內部的監督體系，系同體監督，而行政訴訟屬司法權對行政權的監督，系異體監督，所以無論從監督的廣度、寬度、深度來說，行政複議的受案範圍應大於或等於行政訴訟的受案範圍。因此，在行政訴訟中明確將行政協議納入其受案範圍，並且出臺專門針對行政協議審理的司法解釋的情況下，行政複議也應該主動跟上這種新的趨勢，將其列為受案範圍。二是將行政協議納入行政複議受案範圍，有利於發揮行政複議免費快捷化解矛盾的優勢，過濾一部分行政協議爭議糾紛，減輕法院的負擔。三是行政協議屬於行政複議受案範圍在行政複議法上雖然無明確依據，但在行政訴訟法上可以找到有明確的依據。行政訴訟法第四十四條規定：「對屬於人民法院受案範圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機關申請複議，對複議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。」依此規定，行政協議既然屬於行政訴訟的受案範圍，那麼可向複議機關提起行政複議，也就等於間接表明了行政協議屬於行政複議的受案範圍。因此，在行政複議法沒有修改的情況下，行政訴訟法第四十四條的規定應可作為行政協議申請行政複議的依據所在。

作者簡介：易衛中律師，律師法學博士（後），碩導，通程律師事務所律師，行政事務部部長。擔任過《長沙市灰湯地熱資源保護條例》立法後的評估工作，曾主持部級重點科研項目1項、部級一般項目2項和參與國家重大項目、一般項目等各級各類項目二十餘項，擅長PPP項目的法律事務以及政府採購、環境行政、國土資源行政、碳排放交易等法律事務。

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