行政相對人不履行行政協議行政機關的司法救濟途徑探微
2016-09-01 14:14:57 | 來源：中國法院網 | 作者：陳雅芹
論文提要:
隨著政府在行政管理和服務上的不斷升級，行政協議大量地出現在行政管理實務中。2015年修改的《行政訴訟法》將行政協議納入行政訴訟的受案範圍，這不僅解決了在學術界備受爭議的行政協議的法律性質問題，也解決了其實踐應用的某些混亂狀況。行政協議的法律性質以及行政相對人的救濟途徑塵埃落定，但理論界和司法實務卻不得不開始將目光轉向立法的另一空白點——行政相對人違反行政協議約定時，行政機關如何選擇司法救濟途徑。立法的缺失是導致司法的矛盾和實踐應用混亂的根源，我國法律對能夠適用行政訴訟程序的行政協議類型、法律適用以及行政機關的司法救濟途徑等問題均含糊其辭，未作出明確規定。作者認為行政協議並未局限於行政訴訟法中所列舉的兩類，凡是行政機關基於社會公共利益籤訂、具有行政協議屬性的協議均應屬於行政訴訟受案範圍之內。在行政協議的法律適用方面則應當優先適用行政法律法規，適當援引民事法律法規。在重點分析英美法系、法國、德國等三種模式，綜合考慮目前我國的司法實務概況之後，作者認為行政機關針對行政協議制定行政制裁決定，通過申請強制執行行政制裁的途徑解決行政協議糾紛，是目前行政機關司法救濟的最佳途徑。
主要創新觀點：
1、關於適用行政訴訟的行政協議之種類，不可僅局限於現行《行政訴訟法》所列舉的，其第12條11項中的「等」為「等外等」，除了所列舉的兩類協議，還包括其他行政協議。比如國有土地上土地使用權轉讓合同，在以往的司法實踐中都被納入民事訴訟範圍，在修訂後《行政訴訟法》出臺之後，該類協議應被納入行政訴訟受案範圍。在司法實踐中，審判機關應從法的價值目標出發，靈活應用、敢於創新，牢牢把握行政訴訟法的價值目標，正確、規範地將行政協議納入行政訴訟程序之中。
2、法院在審理行政協議案件中，在實體法方面，應當優先適用有關行政法律、法規或者規章的特別規定，沒有特別規定的，適用合同法。優先適用行政法律法規在於審查行政機關的行政行為是否合法。例如，法院在審查徵收補償協議過程中，要審查該協議的籤訂是否符合公共利益和行政程序的要求，是否對當事人給予了適當補償等等。考慮到行政協議兼具行政性和合同性兩方面，在審查行政協議過程中還應當適當援引民事法律規範，如《合同法》中規定的違約責任、當事人的行為能力等。同時，在程序上也可以從民事訴訟程序中有所借鑑，比如說允許調解、適用「誰主張、誰舉證」規則等。
3、行政機關基於優益權作出行政制裁後通過申請強制執行進入非訴行政執行程序。行政機關不可直接向法院申請強制執行，而應先基於自身的行政優益權作出針對行政協議的行政制裁決定，在行政機關將行政制裁決定送達對方之後，如果行政相對人在法定期限內既不提起行政訴訟也不履行行政制裁，行政機關可向人民法院申請強制執行行政制裁。考慮到行政協議糾紛的特殊性，在司法實踐中，對被申請人權利義務有重大影響的非訴行政執行案件一般都會舉行聽證，給予行政相對人充分表達意見的機會。因此，對於這類糾紛，人民法院應當進行聽證，並對協議的合法性、有效性以及雙方履約等情況進行審查。
正文：
一、 行政協議糾紛中行政機關救濟途徑的司法實務概況
（一）行政協議的實務發展與爭論問題概況
1、常見行政協議類型。行政協議是行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責範圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的合同。因而，行政協議的最本質特點就是行政性和合同性。《行政訴訟法》對行政協議最明確的描述是第12條11項規定的「政府特許經營協議、土地房屋徵收補償類等」。但是能夠適用行政訴訟程序的行政協議僅限於《行政訴訟法》規定的這兩類協議嗎？如國有土地上土地使用權轉讓合同，其完全符合行政協議的性質，具有明顯的行政屬性，應屬於行政訴訟的審理範圍。在《最高人民法院關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》中，卻將此類合同納入民事訴訟法範疇。作者認為，從《行政訴訟法》立法目的角度出發，能夠幫助解決此類爭議，確認行政協議的範圍以及判定標準。《行政訴訟法》第一條明確表述此法宗旨是「解決行政爭議，保護公民、法人和其法他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權」，凸顯了審判機關解決行政糾紛以及司法監督的職能，因此行政機關與其相對人圍繞具有明顯行政屬性的契約發生的糾紛理應在行政訴訟的受案範圍之內。以往的司法實踐適用民事訴訟程序審理的行政協議，轉為適用行政訴訟程序也並非不可能，《最高人民法院關於依法平等保護非公有制經濟促進非公有制經濟健康發展的意見》（法發〔2014〕27號）第12條「依法保護非公有制經濟主體由於對行政機關的信賴而形成的利益，維護行政行為的穩定性。行政機關為公共利益的需要，依法變更或者撤回已經生效的行政許可、行政審批，或者提前解除國有土地出讓等自然資源有償使用合同的，人民法院應依法支持非公有制經濟主體關於補償財產損失的合理訴求」，明確將以往按照民事合同審理國有土地出讓合同納入行政訴訟程序之中。綜上，關於適用行政訴訟的行政協議之種類，不可僅局限於現行《行政訴訟法》所列舉的，其第12條11項中的「等」為「等外等」，除了所列舉的兩類協議，還包括其他行政協議。在司法實踐中，審判機關應從法的價值目標出發，靈活應用、敢於創新，牢牢把握行政訴訟法的價值目標，正確、規範地將行政協議納入行政訴訟程序之中。
2、行政協議的法律適用問題。對行政協議法律適用問題的爭論主要源自於行政協議的公法性與私法性之爭。法院對行政行為的合法性進行審查，但是行政協議具有特殊性。行政協議締結前期是經過合同雙方當事人協商達成的一致意思表示，當中也自然有私法的屬性。行政協議也是行政機關在行使管理職能的過程中，為了公共利益或者事務，與行政合同相對人達成的協商一致。在締結合同階段、合同履行階段以及合同的監督方面，都有行政機關公權力的體現。就行政協議本身而言，雖具合同性，但行政法律屬性更突顯，即行政性是第一性，合同性是第二性。即使行政合同的形式上有私法體現，但是在本質上仍然不能給予合同雙方完全的意思自治，屬於公法範疇。法院在審查行政協議時，不僅要從民事角度審查其合約性，而且更要審查協議的合法性。筆者認為，在行政協議的法律適用問題上，涉及行政協議的合法性審查方面，應當優先適用相關行政法律，最主要的就是審查行政協議的制定、履行或者解除是否有相關行政法律法規規章的依據，針對合同的專有屬性審查也可適當應用《合同法》或者其他民事法律規範。
（二）行政協議糾紛中行政機關救濟途徑的司法應用概況
1、民事訴訟途徑。主張通過民事訴訟途徑解決糾紛主要是基於行政協議的合同屬性。行政合同是行政主體和相對人協商達成的一致意思表示。具有明顯的合同屬性，合同雙方當事人在法律地位上應當是平等的。根據《行政訴訟法》的規定，如果行政機關違約的，行政相對人可以提起行政訴訟。那麼，從合同雙方的平等性角度出發，行政相對人違約時行政機關也應當提起訴訟。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第25條規定：「房屋徵收部門與被徵收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用於產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。補償協議訂立後，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。」這裡並沒有明確應提起何種訴訟。結合修改後《行政訴訟法》第12條11項之規定，若行政機關不履行此類協議行政相對人可提起行政訴訟，那麼，如若行政相對人不履行此類協議行政機關只能提起行政訴訟。
2、行政機關基於優益權作出行政制裁後通過申請強制執行進入非訴行政執行程序。主張通過非訴行政執行程序解決行政協議糾紛的學者認為，不論是通過何種方式解決糾紛，一定要保證爭議雙方司法程序適用以及法律適用的統一性。不論是哪一方未履行協議，解決爭議不應當通過行政訴訟和民事訴訟兩類不同訴訟程序解決。非訴行政執行程序作為「官告民」的一種變通方式，為行政機關解決行政爭議提供了一種路徑選擇。也有部分學者認為行政機關直接向法院申請強制執行，使本就處於弱勢地位的行政相對人失去了訴訟權和複議權；另外行政訴訟法和行政強制法中，強制執行的對象都是行政行為或者行政決定。若直接申請非訴行政執行行政協議，則存在執行對象不確定、法律依據不足問題。因此行政機關不可直接向法院申請強制執行，而應先基於自身的行政優益權作出針對行政協議的行政制裁，在行政機關將行政制裁送達對方之後，如果行政相對人在法定期限內既不提起行政訴訟也不履行行政制裁，行政機關可向人民法院申請強制執行行政制裁。考慮到行政協議糾紛的特殊性，在司法實踐中，對被申請人權利義務有重大影響的非訴行政執行案件一般都會舉行聽證，給予行政相對人充分表達意見的機會。因此，對於這類糾紛，人民法院應當進行聽證，並對協議的合法性、有效性以及雙方履約等情況進行審查。【1】
3、行政機關利用行政優益權採取強制性措施或者單方解除變更合同。有學者將行政優益權的定義概括為：「在行政法上確認的或在行政合同條款中所規定的，作為籤約一方的行政主體為實現公共利益的目的而享有的對行政合同單方行使公權利的強制性特權」。【2】在我國法律中並未對行政優益權有明確規定，只是在行政協議中行政相對人基於對公共利益所作出的讓步以及部分單行法律法規中有所體現。優益權賦予了行政機關基於公共利益單方面強制變更或者中止、解除合同的權利。但是除了極少部分單行法律法規中給予行政機關部分行政行政協議的優益權之外，行政機關在其他類型行政協議的優益權沒有確定的法律法規作為依據。同時，立法的缺失也使得行政優益權的行使缺乏必要的約束。行政機關在實踐中存在任意行使行政優益權，甚至搞起了權利尋租，嚴重損害社會公共利益和行政相對人的利益。
二、通過比較法學研究可供選擇的路徑
（一）英美法系：以普通法為本位，判例法和特殊規則為輔助的糾紛解決方式。
英美法系有普通法院和衡平法院之分，而沒有普通法院和行政法院的區分。因此，在英美兩國法律中並無公法與私法的分類，也沒有行政協議的的理論概念。「行政合同表現為以普通法為本位的政府合同，同私人合同一併適用普通法規則」。【3】但是在行政協議中，行政機關的身份具有雙重屬性，並不能完全或者機械地適用普通法規則。為了解決因行政協議帶來的更多問題，英美法系的國家逐漸通過立法和以往的判例在司法實踐中建立了專門適用行政協議的法律規則。英美法系還強調行政協議雙方地位的平等性，除了因為法律的特殊授權而享有某種權利外，政府在履行協議的過程中不享有任何特權。因政府合同發生爭議時，通常由普通法院依民事訴訟程序予以解決，在法律有規定時亦可選擇行政法上的救濟途徑。
（二）法國：適用公法規則，強調行政優益權的行政合同。
在法國，行政優益權在行政協議中更為凸顯，行政機關對行政協議具有更強的強制力，行政協議的合同屬性偏弱，行政性更強。這種情形下，行政協議全部由法國的行政法院管轄。但「法國沒有一部法律規定行政合同的意義」，【4】法國適用於行政協議的法律規則大多數來自於判例規則。在法國，由於過分強調行政協議的行政性、公共性，賦予了行政機關較高級別的行政優益權。行政相對人不履行行政協議時，行政機關無需提起訴訟，可直接基礎「公共利益」的主觀判斷，對行政相對人直接實施單方面解除協議、強制執行等行政制裁手段。
（三）德國：強調合同屬性，對法國模式的借鑑和發展。
德國與法國同為大陸法系國家，對公法、司法劃分清楚，強調行政協議中的公法屬性，因行政協議引起的糾紛由行政法院管轄。但是德國的糾紛解決模式在法國模式的基礎上有了進一步的發展。德國弱化了行政機關享有的優益權，約束了行政機關的某些強制力，強調行政協議雙方的平等性，既重視公共利益也不輕視公民個人權益。對行政機關單方面的權利做出了限制並受到了某些行政程序的嚴格規制。德國有專門的行政協議立法，在解決行政協議糾紛問題中對程序方面做了詳盡規定，在法律適用上也與法國截然不同，會援引民法中關於合同的規定。在合同締約之後，因客觀情況發生重大變更導致行政協議無法履行時，德國的法律主張由協議雙方當事人協商變更合同或者單方面解除合同。同時德國法律也保留了法國法律中行政機關基於公共利益的判斷而單方面解除協議的情形，但這種方式的作出程序受到了法律的嚴格規制。
三、通過綜合分析選擇目前我國法制結構下最優化司法救濟路徑
（一）作者選擇路徑：特殊的非訴行政執行案件程序
分析我國理論界和司法實踐中存在三種模式選擇，其中主流觀點與法國行政協議理論相近，強調行政協議的行政性，賦予行政機關在解決糾紛時的優益權。但是，法國的理論過於剛性，過分強調公共利益而忽視個人利益，沒有給予行政相對人充分的訴訟權。基於我國的行政優益權還沒有得到法律上的確認，就我國目前的法律框架而言，選擇「行政機關作出行政制裁後進入非訴行政執行程序」最佳。行政相對人在收到行政機關針對行政協議作出的行政制裁後，有權提起複議和訴訟，這給予了行政相對人充分發表意見的權利。基於行政協議特殊性的考慮，行政協議的強制執行申請也應具有特殊性，主要體現在，審判機關應當舉行聽證，並對協議的合法性、有效性以及雙方履約等情況進行審查。
（二）行政協議非訴行政執行的法律適用
人民法院在審理行政協議案件中，在實體法方面，應當優先適用有關行政法律、法規或者規章的特別規定，沒有特別規定的，適用合同法。【5】優先適用行政法律法規在於審查行政機關的行政行為是否合法。例如，法院在審查徵收補償協議過程中，要審查該協議的籤訂是否符合公共利益和行政程序的要求，是否對當事人給予了適當補償等等。考慮到行政協議兼具行政性和合同性兩方面，在審查行政協議過程中還應當適當援引民事法律規範，如《合同法》中規定的違約責任、當事人的行為能力等。同時，在程序上也可以從民事訴訟程序中有所借鑑，比如說允許調解、適用「誰主張、誰舉證規則」等。
綜上，在分析我國行政協議的司法實務概況、並對其他國家的解決糾紛的路徑選擇進行評析之後，考慮我國目前法律框架以及社會現狀，行政機關通過做出行政制裁進而申請非訴行政執行無疑是最優的路徑選擇。這種方式通過聽證程序給予了行政相對人充分表達自己的意見的權利，相對削弱了行政機關的強勢地位。審判機關對行政協議制定、履行情況進行全面審查，審判機關通過全面審查來裁定行政機關對於其針對行政協議作出的行政制裁是否具有強制執行權以及應當由誰來執行，提高了行政協議糾紛解決的效率，也保證了公平公正。但此種方式在我國現行司法實踐中尚屬於空白區，在實踐過程不可避免地會遇到諸多問題，比如法院在審理案件的過程中，既要適用行政法律法規，也要應用民事法律法規，公私法混合使用會在一定程度上增加法官審理案件的難度。希望隨著我國行政法律法規以及行政協議的管理制度的不斷完善，在行政相對人不履行行政協議時，行政機關的救濟途徑能夠逐漸明朗、確定。
注釋
【1】《行政強制法》第58條規定了聽證程序，即人民法院發現有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執行人和行政機關的意見：（一）明顯缺乏事實根據的；（二）明顯缺乏法律、法規依據的；（三）其他明顯違法並損害被執行人合法權益的。人民法院應當自受理之日起三十日內作出是否執行的裁定。裁定不予執行的，應當說明理由，並在五日內將不予執行的裁定送達行政機關。行政機關對人民法院不予執行的裁定有異議的，可以自收到裁定之日起十五日內向上一級人民法院申請複議，上一級人民法院應當自收到複議申請之日起三十日內作出是否執行的裁定。
【2】戚建剛、李學堯：《行政合同的特權與法律控制》，載於《法商研究》，1998年第二期。
【3】張慶彬、肖念華：《國外行政合同制度之比較研究》
【4】王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第186 頁。
【5】袁傑：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第44頁。
（作者單位：江蘇省淮安市清浦區人民法院）