行政協議司法解釋今日正式施行確保行政機關嚴格兌現政策承諾
讓地方政府更尊重契約精神
● 行政協議是指行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議
● 行政協議司法解釋歷時3年24次易稿，承載多重使命，比如紮緊行政權力規範運行的「制度籠子」、推動建立完善政府踐信守諾機制、強化產權保護、切實保障民營企業和社會資本合作方的合法權益、優化營商環境等
● 行政機關行使行政優益權行為是行政協議的特點，也是行政協議糾紛的處理難點，行政協議司法解釋規定了全面的合法性審查原則和裁判方式，具有積極意義
□ 本報記者 王 陽
□ 本報見習記者 張守坤
領導更換了，籤訂的協議不認帳，如何處理？政府投資項目拖欠大額工程款，怎麼辦？去法院起訴，法院會不會受理？和政府打官司，是民事訴訟還是行政訴訟？
對於上述問題，今年1月1日起正式施行的《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》(以下簡稱行政協議司法解釋)給予了明確答案。行政協議司法解釋歷時3年24次易稿，承載著多重使命，主要有：紮緊行政權力規範運行的「制度籠子」；推動建立完善政府踐信守諾機制；強化產權保護；切實保障民營企業和社會資本合作方的合法權益；優化營商環境等。
有專家告訴《法制日報》記者，行政協議司法解釋著眼於加強政府誠信建設，確保行政機關按照行政協議約定嚴格兌現政策承諾，並認真履行依法籤訂的各類合同，能夠預防行政爭議發生並推動爭議妥善解決，能夠實質推動責任政府、誠信政府的建立。
歷時三年20多次易稿
行政協議解釋終出臺
行政協議，又被稱為行政合同。長期以來，行政協議沒有一個統一的概念，此次行政協議司法解釋在第一條首次明確：「行政協議是指行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬於行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。」
安徽財經大學法學院副教授張運書認為，行政協議是一種兼具行政性與合同性雙重屬性的合同類型。由於我國行政訴訟制度起步較晚，行政協議獨立的法律地位一直未得到承認，民法學界普遍否認行政協議的存在，而將其視為民事合同的一種，有關行政協議的救濟程序也適用民事訴訟程序。「1989年出臺的行政訴訟法，對行政協議也沒有統一規定，有的法院按照民事案件受理，有的法院按照行政案件受理，導致審理的依據、適用的規則和審判結果不一致。」
1999年9月10日，湖南某鄉政府與曲某籤訂了荒山承包協議。
4年後，鄉政府發現曲某所承包的荒山林木面積有所減少，認為他違反了荒山承包協議約定的條款，於是2003年8月作出收回曲某承包荒山的決定。
曲某對鄉政府作出的決定不服，但在決定起訴前遇到了麻煩，主要是曲某與鄉政府籤訂的荒山承包協議屬於行政合同，還是屬於一般的民商合同？
對此爭議，存在兩種不同意見。有的律師認為，曲某與鄉政府產生的糾紛屬於一般合同糾紛，應通過民事、經濟法律途徑解決；另有一些律師則認為，鄉政府作為行政主體與曲某籤訂的協議屬於行政合同的範疇，應具有行政訴訟的可訴性。
《法制日報》記者梳理相關資料得知，類似的案件爭議在2015年5月1日之前並不少見。2015年5月1日起行政訴訟法修改，將行政協議納入行政訴訟的受案範圍，並明確規定了行政協議案件的裁判方式。隨後，最高人民法院發布了《關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《適用解釋》)，用6個條文就行政協議案件審理的相關內容作了進一步明確。
北京律師肖東平告訴《法制日報》記者，2015年新行政訴訟法的出臺是一個大節點。在此之前，行政協議的訴訟是比較難的，在很多地方屬於民事不受，行政不理。「新行政訴訟法對一部分行政協議作了規定，直接納入行政訴訟受案範圍，從門檻上降低了難度，同時又進行了明確，可謂是前進了一大步。但在司法實踐中依舊還有難點，有些地方在認識上、執行上還是比較混亂。」
據最高人民法院行政庭負責人介紹，配合新行政訴訟法制定的《適用解釋》，就涉及行政協議案件的主要問題作了規定，但還遠遠不能滿足司法實踐的需要。「從2016年開始，最高人民法院正式啟動行政協議司法解釋的起草工作。經過近3年的廣泛深入調研，實務界和法學界有關行政協議的共識越來越多，在歸納、總結和研究分析各種意見的基礎上，前後形成了司法解釋稿共計24稿。經過多次修改，最終形成行政協議司法解釋送審稿，並由最高人民法院審判委員會討論通過。」
規定合法性審查原則
幫助行使行政優益權
《法制日報》記者查詢中國裁判文書網，截至2019年12月17日，通過搜索關鍵詞「行政協議」+「行政合同」，找到行政案件1110件，民事案件713件。經對比，發現對於同一類型的案件，不同法院裁判結果也不同。
武漢律師張慶華曾經代理過一起案件，涉及果園承包地拆遷補償協議的履行。本來，區政府已經與被拆遷戶吳女士達成了拆遷補償協議，但因為領導換屆調走，區政府便「新官不理舊帳」。
張慶華接受吳女士的委託後，按照新行政訴訟法規定，提起了履行協議的行政訴訟。但是交涉了一個月後，立案庭始終不給立案，理由是「不屬於行政訴訟案件的受案範圍」。
無奈之下，張慶華只好提起民事訴訟。
然而，讓張慶華萬萬沒有想到的是，法院受理後，承辦法官又提出不屬於民事訴訟受案範圍，要求張慶華撤訴。
看到行政協議司法解釋出臺，張慶華很高興。他說，行政協議司法解釋明確規定了推定管轄制度。如果生效的民事裁定以協議不屬於民事合同為由，裁定不予受理或者駁回起訴的，法院行政審判部門應當依法受理、依法立案。
淮北師範大學政法學院副教授徐天柱告訴《法制日報》記者，行政協議司法解釋針對行政協議糾紛審理關鍵問題，制定了比較細緻全面的規則，初步構建了行政協議糾紛審理的制度框架，有利於人民法院公平高效地審理行政協議案件。「行政機關行使行政優益權行為是行政協議的特點，也是行政協議糾紛的處理難點，行政協議司法解釋規定了全面的合法性審查原則和裁判方式，具有非常積極的意義。」
《法制日報》記者採訪得知，行政協議糾紛並非只有民告官，官告民的案件也不少見。
廣西那坡縣自然資源局(原那坡縣國土資源局)因公路建設需要經過村民劉某某的房子，雙方於2016年3月25日籤訂一份《拆遷補償協議書》。後來因該公路路線設計變更，實際施工時該公路不經過劉某某的房屋。
2018年9月30日，那坡縣自然資源局出具一份《關於限期退回房屋拆遷補償費的告知書》，要求劉某某將房屋拆遷補償費41萬餘元退回城廂鎮項目服務中心帳戶，但未果。為此，那坡縣自然資源局向法院提起民事訴訟。
一審法院認為，那坡縣國土資源局與劉某某籤訂《拆遷補償協議書》，該協議系那坡縣國土資源局為了履行行政職責實現行政管理目標與相對人經過協商一致所達成的協議。同時，那坡縣國土資源局向一審法院訴請要求劉某某返還不當得利，該糾紛並非平等主體間的民事法律關係，故不屬於人民法院受理民事訴訟的範圍。最後，一審法院裁定：駁回那坡縣國土資源局的起訴。
收到一審判決後，那坡縣國土資源局一下子傻眼了。因為民事案件不成立，只能打行政官司。而按照行政訴訟法，那坡縣國土資源局作為行政機關，無法成為行政訴訟的原告。
那坡縣國土資源局只能選擇上訴。二審法院審理認為，那坡縣國土資源局與劉某某與在平等、自願、協商一致的基礎上簽訂《拆遷補償協議書》，約定了房屋拆遷及補償等事宜，確立的權利義務是對等的，故該協議書應認定為平等主體之間訂立的民事合同，而非行政合同。最後裁定：指令那坡縣人民法院審理。
有專家告訴《法制日報》記者，行政協議司法解釋出臺後，上述行政機關面對公民、法人或者其他組織的違約行為有了救濟途徑。按照行政協議司法解釋的規定，行政機關除了可行使單方解除權、合同監督權等，還可通過作出行政決定等將行政協議爭議轉化為行政行為之爭，通過行政強制執行等方式尋求法院的支持。
有效提升司法公信力
優化法治化營商環境
近年來，一些地方政府和部門盲目鋪攤子、上項目、不按合同履約等問題較為突出；不守信踐諾、新官不理舊帳問題的案例也不時出現，在影響政府形象和公信力的同時，也給營商環境造成負面影響。
最高人民法院在行政協議司法解釋的新聞發布會上強調，行政協議司法解釋著眼於加強政府誠信建設，要做到幾個「確保」：確保行政機關按照行政協議約定，嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾；確保行政機關認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法籤訂的各類合同；確保因以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任；確保因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，對企業和投資人因此而受到的財產損失依法予以補償。
北京市人大常委會立法諮詢專家胡功群說，行政協議司法解釋明確了兩大原則：一是因行政機關違約的「充分賠償」原則，二是因國家利益需要的「充分補償」原則。這兩大原則，既確保行政協議案件中當事人產權利益得到有力保護，也相當於給地方政府祭出兩把「達摩克利斯之劍」，讓地方政府更懂得尊重契約精神。
建設法治政府，是行政體制改革的重要目標，也是優化營商環境的應有之義。今年1月起施行的國務院《優化營商環境條例》指出，國家持續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接幹預。
在國務院文件的指引下，各地聞風而動，最引人注目的是黑龍江省。黑龍江省政府召開新聞發布會向社會公布，在全省開展「清賴行動」專項整治，向「新官不理舊帳」等損害政府公信力等頑疾開戰，要求新官必須理舊帳，不管哪級政府、不管什麼幹部都必須做到承諾要慎重。
中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心教授郭澤強認為，行政協議司法解釋確立了行政法及合同法兼容的審理規則，在其他方面的規定嚴格遵照了行政訴訟法的基本原則，將對切實保障人民群眾在行政協議中的合法權益、推進法治政府誠信政府建設、優化法治化營商環境、提高政府行政治理能力、推進人民法院行政審判工作產生深遠影響。
製圖/李曉軍