☑ 裁判要點
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定：「徵收補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批准徵收土地的人民政府裁決。」《中華人民共和國行政複議法實施條例》第十三條規定：「下級行政機關依照法律、法規、規章規定，經上級行政機關批准作出具體行政行為的，批准機關為被申請人。」《國務院法制辦公室關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》（國法〔2011〕35號）規定，被徵地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。有關地方人民政府應當採取有效措施，積極受理、依法審理、公正裁決徵地補償安置爭議行政複議案件，及時化解行政爭議，切實維護社會和諧穩定。根據上述規定，徵收補償、安置方案報市、縣人民政府批准後的組織實施期間，當事人因對補償標準有爭議的，可以該批准機關為被申請人，向批准機關的上級行政機關申請行政複議，複議審查對象包括該批准機關作出的批准行為，該批准行為依法屬於行政複議的受理範圍。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申12327號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）:曾年蓉，女，住四川省。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）:黃貴明，男，住四川省。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）:曾萬興，男，住四川省。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）:繆興，男，住四川省。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）:曾萬明，男，住四川省。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）:鍾靜，女，住四川省。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）:繆世榮，男，住四川省。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）:黃德金，男，住四川省。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）:蘭玉方，女，漢族，住四川省。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：四川省人民政府，住所地四川省成都市錦江區督院街**。
法定代表人：尹力，省長。
再審申請人曾年蓉、黃貴明、曾萬興、繆興、曾萬明、鍾靜、繆世榮、黃德金、蘭玉方（以下簡稱曾年蓉等9人）因與被申請人四川省人民政府（以下簡稱四川省政府）土地行政複議一案，不服四川省高級人民法院（2019）川行終589號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
曾年蓉等9人申請再審稱，（一）四川省成都市人民政府（以下簡稱成都市政府）作出的涉案集體土地徵收補償方案批覆對其具有法律上的直接利害關係，且經批覆批准的補償安置方案已經組織實施，對其補償安置權益產生嚴重影響。因此，其具有申請行政複議的主體資格；該資格也得到四川省高級人民法院類似判決的確認。（二）一審法院未全面審查案涉補償安置方案的批覆過程和補償標準過低等問題。（三）曾年蓉等9人申請複議和提起本案訴訟沒有超過法定申請行政複議和起訴期限。故此，請求撤銷一、二審判決，發回重審或依法改判。
本院經審查認為，本案的焦點問題在於曾年蓉等9人所提行政複議申請是否屬於行政複議的受理範圍；曾年蓉等9人所提行政複議申請是否超過行政複議期限。
關於曾年蓉等9人所提申請是否屬於行政複議的受理範圍的問題。曾年蓉等9人針對成都市政府於2011年4月25日作出的成辦函（2011）90號《成都市人民政府辦公廳關於成華區青龍街道一裡塘社區三、四、五、九組及社區集體徵收土地補償安置方案的批覆》(以下簡稱90號《批覆》)向四川省政府申請行政複議。90號《批覆》系成都市政府對成都市國土資源局報批請示事項所作出的批覆。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定：「徵收補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批准徵收土地的人民政府裁決。」《中華人民共和國行政複議法實施條例》第十三條規定：「下級行政機關依照法律、法規、規章規定，經上級行政機關批准作出具體行政行為的，批准機關為被申請人。」《國務院法制辦公室關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》（國法〔2011〕35號）規定，被徵地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。有關地方人民政府應當採取有效措施，積極受理、依法審理、公正裁決徵地補償安置爭議行政複議案件，及時化解行政爭議，切實維護社會和諧穩定。根據上述規定，徵收補償、安置方案報市、縣人民政府批准後的組織實施期間，當事人因對補償標準有爭議的，可以該批准機關為被申請人，向批准機關的上級行政機關申請行政複議，複議審查對象包括該批准機關作出的批准行為，該批准行為依法屬於行政複議的受理範圍。本案中，曾年蓉等9人針對90號《批覆》所提行政複議申請的理由中含有對補償標準的異議，並申請複議請求完善合理合法補償，屬於行政複議的受理範圍。四川省政府收到曾年蓉等9人提交的行政複議申請後，經延期審理，作出決定並郵寄送達，程序正當。四川省政府以相關申請人與90號《批覆》不具有利害關係為由決定駁回行政複議申請，適用法律錯誤；一、二審判決以90號《批覆》屬行政機關內部審批行政行為不對行政相對人直接產生法律效力為由認為曾年蓉等9人所提申請不屬於行政複議範圍，亦屬適用法律錯誤，本院予以指出。曾年蓉等9人申請再審時主張與90號批覆具有法律上的直接利害關係，本院予以支持。
關於曾年蓉等9人所提申請是否超過行政複議期限的問題。《中華人民共和國行政複議法》第九條雖然規定了行政複議的申請期限，但該法及其實施條例對於申請行政複議的最長期限均未作出明確規定。為避免權利人怠於行使行政複議申請權，及時解決行政爭議，維護行政法律關係的穩定性，應參照行政訴訟法中關於最長起訴期限的有關規定確定行政複議最長期限。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。該期限屬不變期間，不得中止、中斷或延長。《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九條規定，「因不動產提起的行政訴訟」是指因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟。本案中，90號《批覆》不屬於導致不動產物權變動的行政行為，因此應適用前述最長五年期限的規定。90號《批覆》於2011年4月25日作出，曾年蓉等9人於2017年11月提出行政複議申請，明顯已經超過五年期限。四川省政府以超過複議期限為由作出川府復駁（2018）21號《駁回行政複議申請決定書》，結論並無不當。一、二審法院以申請複議超期為由維持被訴駁回行政複議申請決定，判決駁回曾年蓉等9人的訴訟請求和上訴，結論亦無不當。曾年蓉等9人申請再審時主張沒有超過申請行政複議期限，本院不予支持。
綜上，本院依照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回曾年蓉、黃貴明、曾萬興、繆興、曾萬明、鍾靜、繆世榮、黃德金、蘭玉方的再審申請。
審判長 王海峰
審判員 張昊權
審判員 楊 軍
二〇二〇年六月十七日
法官助理 謝承浩
書記員 方曉玲