電子政務按照其發起者和受眾的不同通常被分為三大類別：政府對公眾的G2C、政府對企業的G2B和政府對政府的G2G。在三大類別中，G2G類應用對提高政府行政效率的作用最直接、最明顯。例如：視頻會議的系統的應用，直接降低了政府的會議成本；電子公文的應用，不僅大量節約了紙張成本和印刷成本，也極大地提升了公文流轉效率。開展G2G電子政務應用，對於當前加強我國政府機關的效能建設，打造「節能低碳」、「服務型」政府尤其具有重要的現實意義。
從電子政務的發展趨勢來看，三類應用的區別已不再明顯，而是日益緊密地結合，成為政府信息化的一個「整體」。例如一些地方的網上辦事，通常是以G2B/G2C形式開設網絡服務窗口，受理行政相對人的辦事申請。辦事申請受理以後傳導到後臺，相關信息通過G2G形式在相關業務部門之間流轉，待形成結果後再通過G2B/G2C反饋給申請人。從這個意義上說，G2G項目已成為電子政務整體項目的關鍵一環，其建設的好壞直接決定著我國電子政務水平的高低。
當前我國電子政務的發展呈現出重G2B/G2C，輕G2G的趨勢，後者無論是實踐還是理論，均遠遠落後於前兩類。根據2008年《信息化建設》雜誌對全國各地180位政府信息化部門主管進行的一次調查問卷，當前我國政府部門應用的「最常用的系統」，選擇「政府網站」的佔56.74%，選擇「門戶網站」的佔19.66%，皆為G2C/G2B應用。屬於G2G應用的「電子公文」以12.92%的比例僅列第三。在當前我國政府最常用的八大應用系統中，「政府網站」和「門戶網站」的權重分別為346和113，而作為其後臺的G2G應用部分「協同辦公」的權重僅為98。
G2G類應用發展的滯後，限制了電子政務對政府工作效率的提升作用。2007年鄭州市的「網上行政審批服務中心」因其後臺的G2G部分沒能順利實現，導致「網上審批僅僅能完成網上表單下載、信息遞交等比較『初級』的工作，而不能再更深一步地發揮信息技術的優勢」。 G2G類應用發展的滯後，也使一些地方的G2C/G2B類應用達不到預期的效果，流於形式。據王長勝的《中國電子政務發展報告2007》統計，發達國家政府服務上網的比例普遍在50%以上，而目前我國的政府服務上網比例不到10%。據陸敬筠等人《電子公共服務公眾參與度的實證分析》的調查顯示，只有7.33%的調查者表示對目前政府網站提供的信息服務很滿意，只有20%的公眾認為在政府網站上所提出的問題能夠及時獲得反饋。
2003年以來，我國的電子政務便開始擺脫主要依託大規模基礎網絡建設和硬體投入的外延式發展階段，從「外延式發展階段」，進入一個以「互聯互通」、「資源共享」為特徵的應用深化期。為了進一步深化應用、提高電子政務的整體效益，加大對我國G2G類電子政務的研究，提高其應用水平刻不容緩。
一、 G2G項目的特點與難點
G2G電子政務通常是指運用在上下級政府之間、政府部門之間或同一政府部門內設機構之間的一類特殊的電子政務項目，其典型代表有電子公文系統、視頻會議系統、績效考核系統等。
G2G類應用的實踐發展之所以落後於G2C/G2B項目，有一定的技術上的原因：G2C和G2B系統以「政府網站」為代表，其特徵是直接與社會公眾打交道，使用界面和交互結果外顯，運用領域較多，形式也較為活潑多樣，較容易受到公眾的關注，在外來壓力影響下容易獲得政府的資金投入；而G2G系統主要運用在政府領域內部，無論是過程還是結果都相對「閉塞」，外界對此了解有限，學術研究也相對較少，項目建設沒有外界「壓力」，只有當政府部門主動需要時，靠內在「動力」來驅動。
而三類應用發展的不均衡，更多的是源於管理上的因素——G2G與G2C/G2B項目相比，後者的參與單位往往是一個政府部門，而前者涉及到多個部門或一個部門下的多個內設機構。正是這種政府機構參與的多元性增加了G2G項目建設的難點，也是造成我國G2G系統發展較為緩慢的重要原因。
首先，多部門參與導致需求難以統一。與G2C/G2B項目大都由一個政府單位參與不同，G2G系統建設往往牽涉到多個政府部門。例如電子公文系統，其收、發雙方都是政府部門。而不同的政府部門由於其職能、環境的不同，對信息化的要求是不一樣的——有些部門規模小、機構相對集中，只需要安裝一套終端就可以了，但另一些部門體系龐大，內設機構散布在不同的物理樓宇中，就需要安裝多套終端並設定不同的權限。因此，推行G2G系統時，客戶需求的多樣性要比G2B/G2C系統更加複雜，增加項目規劃的難度。
其次，部門之間存在著數字鴻溝。地區之間、部門之間因為信息化發展水平不同而存在的差異被稱為數字鴻溝。數字鴻溝的存在對電子政務建設的影響非常大，這一點在G2G建設中表現得尤為明顯。當G2G系統在整體推進時，往往會要求參與部門都安裝運行配套的軟硬體產品。一些部門因為信息化基礎薄弱，達不到整個項目的初始要求，不得不按照項目要求進行「補課」，從而會影響到整個項目的進度；而一些信息化基礎較好、發展較快的部門，會可能在自己的系統建設中已經實現了G2G系統所包含的功能，從而會對統一規劃的G2G項目產生抵制情緒。從目前我國的實踐來看，後一種情況已越來越普遍，由此還衍生了一種特有現象——就是信息化水平相對較低的地區或部門，一旦開啟電子政務建設，其進步非常明顯，甚至會超過一些原本基礎比自己好的地區或部門，這被有些專家譽為信息化的「後發優勢」。
最後，多部門參與導致管理協調比較困難。一般來說，G2G電子政務項目的發起單位是某個具體的部門，而參與單位、應用單位範圍較廣。這就造成在具體項目的推進過程中，需要一個單位出面來協調多個部門，如果發起單位是本身具有協調職能的辦公廳(室)還好，如果是具體職能部門則實際操作難度較大。特別是目前一些地方的政府信息化主管部門——如信息中心、電子政務中心等，基本都是事業編制性質，讓其協調行政編制單位已超出了其職權範圍。因此，「協調難」問題成為G2G項目建設，以及後期的運行維護階段的最大障礙。
二、 G2G項目建設原則
2009年無錫市人力資源和社會保障局推出了一套面向全市市級機關公務員的績效考核考評管理系統(以下簡稱「績效系統」)，旨在加強對全市公務員的日常考核管理。作為一個典型的G2G應用項目，該系統在建設、推廣之際也遭遇到了上述問題，但建設單位從實際出發，有針對性地採取一些對策措施，最終有效地規避了問題，使該項目順利實現了預期目標。績效系統建成後，先後受到了江蘇省公務員管理局的好評和國家公務員管理局的關注。
無錫市的具體做法如下：
第一，提取「共性需求」應對需求難以統一。
無錫市公務員績效考核考評信息系統旨在加強政府行政機關的公務員考核。雖說公務員考核的具體內容由《公務員法》統一規定為「德、能、勤、績、廉」五個部分，但這只是一個大體的分類，在細化標準和實施辦法上，不同部門還存在著差異。例如一些專業技術類崗位的工作績效比較容易量化而綜合管理類偏重於定性分析；一些窗口部門的「服務水平」可以由行政相對人來進行考評，而非窗口部門往往由相互之間考評。無錫市在推廣公務員績效考核系統時，充分考慮到了這些具體細節上的差異，採取了尋找各個單位需求方面的「最大公約數」的辦法，最大限度的提取所有單位在公務員平時考核中都要用到的「共性需求」。經過研究，最終將這套系統首期建設的主要功能定為「考勤籤到」、「工作計劃」、「工作紀實」、「處室工作」四個部分——這是行政機關都會用到的功能。
在強調「共性」的同時，無錫市也沒有封堵「個性」發揮的空間。考慮到有些部門基礎較好，在績效考核方面也有進一步探索的願望，績效管理系統也留出了空間讓這些部門加載一些個性化設置。系統統一上線運行以後，無錫市財政局等部門就在該系統的基礎之上，進一步細化了公務員考核指標，不僅對績效系統的優化作了進一步探索，同時也讓「共性」和「個性」實現了有效的融合。
第二，以「嵌入原則」應對數字鴻溝。
績效系統針對的對象是無錫市市級行政機關四十多個職能部門，這些部門之間信息化基礎和水平良莠不齊。一些信息化基礎較好的部委辦局已經開發了獨立的信息化管理系統，有些系統本身就含有績效考核的內容，而有些基礎較差的單位則連獨立的伺服器都沒有，達不到系統安裝的基本要求。
面對這樣的局面，無錫市採取了兩個「嵌入」的辦法。其一，針對信息化基礎較好、已有獨立OA系統的部門，把績效系統作為一個模塊「嵌入」到已有的OA系統中，如以前該系統就有類似功能的則取代該功能。其二，對於有些信息化基礎比較薄弱，尚沒有獨立伺服器的單位，將它們的績效系統模塊「嵌入」到市人力資源和社會保障局統一安排的伺服器上，它們只需使用和平時負責管理即可。兩個「嵌入」原則的應用，拉平了不同部門之間因為信息化發展程度的差異，使績效系統在四十多個部門中順利推廣。
第三，在項目建設、運維過程中加強督導。
績效系統的發起單位是無錫市人力資源和社會保障局(簡稱「人保局」)，作為一個職能部門，其協調能力相對偏弱。為了讓各參與單位重視、積極參與績效系統，人保局採取與其他部門聯合，加強督導的辦法。在項目發起階段，聯合市監察局，以「市政辦發」的名義共同發文推進；在項目實施、運行階段，又聯合監察局、機關黨工委等單位，組織檢查組進行了兩輪現場調研督導，對開展不力的單位進行整改督促，對做得好的單位吸收其經驗向其他單位推廣。截至目前，絕大多數目標單位都已運用了績效系統，有些單位甚至主動將系統延伸至區縣級對口部門和下屬事業單位，強有力的督導起到了很好的協調效果。
綜上所述，在目前我國的G2G電子政務建設中，存在著三大障礙，分別是：項目規劃階段的「需求難以統一」問題；項目建設推進階段的「數字鴻溝」問題；項目建設、運維階段的「協調難」問題。這三大障礙的存在，已嚴重影響到當前我國G2G應用的發展和電子政務整體水平的提高。
而無錫市公務員績效考核考評信息系統建設過程中的經驗做法，為破解三大障礙提供了有益的啟發，指明了一條新路：共性原則提取了G2G項目建設各參與單位的共同興趣點；嵌入原則照顧到各參與方信息化基礎水平的參差不齊；督導原則針對G2G項目的特點，加強了建設和維護階段的管理協調，保障了整個項目的順利推進。我國是一個行政單一制國家，地方政府之間行政環境有著很強的相似性，因此，上述三條原則對於其他地區開展類似的G2G項目建設具有很強的借鑑意義。
(作者孫寶文系中央財經大學教授、博士生導師；吳昊系北京大學政府管理學院博士)
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