來源：澎湃新聞
加快推出中國版「競爭中立」體系，助力國企改革
高維和、殷華
2018年10月14日，央行行長易綱在G30國際銀行研討會上明確指出，「為解決中國經濟中存在的結構性問題，中國將考慮以『競爭中性』原則對待國有企業」。這是中國官方首次提出「競爭中性」原則，既是中國進一步深化改革開放的必然要求，也是中國對建設公平競爭的開放型世界經濟的負責任的表現。
顯然，我國實施「競爭中性」政策已提上議程。結合當前國際國內背景，本文在指出我國推出中國版「競爭中立」政策的緊迫性和必然性的基礎上，提出建立符合中國國情的「競爭中立」政策體系的政策建議。
一、「競爭中立」釋義和發展
「競爭中立」作為規範競爭的規則並沒有統一的定義，最有代表性的觀點是，由於一國政府的支持，而不是自身的生產率和創新優勢，越來越多的國有企業和主權基金參與進國際市場競爭，這些企業享受到了私營部門競爭對手一般得不到的財政支持、稅收優惠、監管優待和反託拉斯法豁免等，逐漸在他國市場獲得了競爭優勢，使得沒有政府支持的企業陷入了競爭劣勢，從而危害到他國公司和就業。
「競爭中立」原則最早是一個國內法概念，其目的在於確保公共企業與私人企業平等競爭。經濟合作發展組織（OECD）後來對它進行了進一步的發展，在國企與非國企並存的情況下，確保國有企業與政府之間的聯繫，不給國有企業帶來額外的競爭優勢。2011年以來，發達國家在各種國際場合提及競爭中立概念，試圖在雙邊、多邊貿易投資協定中加入有關限制國有企業競爭優勢的條款，並積極在經濟合作與發展組織（OECD）、聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）等國際組織中推進有關「競爭中立」框架的制定和推廣，使得競爭中立規則獲得了國際市場的廣泛關注。
在國際雙邊合作領域，作為管理國際投資的主要實現形式，雙邊投資協定（BIT）的目標就是對所有投資者和貿易者，包括國有企業和私人企業，創造一個公平競爭的環境。在國際多邊合作領域，2020年11月15日，當前全球規模最大、佔全球經濟總量三分之一的自由貿易協定RCEP正式建立，除在貨物貿易領域逐步實現貿易自由化和便利化，取消限制和歧視性措施等外，RCEP還對政府採購和競爭政策等貿易新議題進行了規範，明確為改善區域的商業監管環境和商業機會提供重要平臺，各方需提高中央政府採購的透明度和合作，以及將採取和維持禁止反競爭性活動的法律法規，促進市場競爭，提高經濟效率。這些標誌著「競爭中立」成為國際經貿新規則已是必然趨勢，也反映了無論是發達國家還是發展中國家都迫切希望建立一個公開透明、公平競爭的市場環境和投資環境。
二、中國版「競爭中立」推出的緊迫性和必然性
（一）緊迫性：國內外經濟環境的大趨勢
從國內環境看，黨的十八屆三中全會開創性的提出「發揮市場在資源配置中的決定性作用」，就必須有效的採取維護市場競爭的措施，需要政府嚴於律己防範「濫用」權利限制和排除競爭。我國《反壟斷法》也嚴格禁止「濫用行政權力排除、限制競爭」，保護市場公平競爭。2016年，國務院又出臺了《關於在市場體系中建立公平競爭審查制度的意見》，提出「按照加快建設統一開放、競爭有序市場體系的要求，確保政府相關行為符合公平競爭要求」，根本目的也是為了規範政府行為，防止政府濫用行政權力排除限制競爭。以上舉措都是為了維護公平競爭的市場環境、限制政府干預。毫無疑問，「競爭中立」是我國市場經濟體制改革的未來方向，內在決定了我國應當儘快引入「競爭中立」規則。
從國際環境看，面對經濟全球化的大趨勢和我國進一步擴大開放的對外政策，我國企業需要在國際舞臺中發揮更重要的作用。隨著國際經貿治理新秩序的形成和我國深度融入經濟全球化步伐的加快，我國迫切需要建立一個主動與國際經貿新規則相適應的公開透明、公平競爭的市場環境和投資環境，積極參與到現有國際經貿活動和全球經濟治理體系的構建中，推動全球化深化發展。
（二）必然性：「競爭中立」理念與我國國企改革目標一致
中國雖然尚未普及「競爭中立」理念，更未正式提出「競爭中立」制度框架，但是中國針對國有企業的一系列改革和監管措施本身可以看作是「競爭中立」政策的一部分。
「競爭中立」的核心是最大程度地確保市場主體的公平競爭。在這個意義上，早在20世紀90年代中國具有「競爭中立」內涵的實質性改革措施就已起步。1992年，黨的十四大確立建立社會主義市場經濟體制和建立國有企業現代企業制度的目標，開始以產權制度和股份制改革為核心，實現國有企業所有權與經營權的分離，這可以認為是實施「競爭中立」的第一步。之後，政府又逐步取消或放鬆了對各行業的管制，引入民間資本和國外資本，推動國有資產的證券化，建立競爭機制，這可以看作是實施「競爭中立」的第二步。
2012年，黨的十八大報告旗幟鮮明地指出要「毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護」。由此引發的新一輪國有企業改革，可以視為中國實施「競爭中立」的第三步。2015年，中央和國務院又頒布了《關於深化國有企業改革的指導意見》（下稱《指導意見》），明確提出分類推進國有企業改革、推進國有企業混合所有制改革、實施國企信息公開和加強社會監督等改革措施，邁出了國有企業進一步深化改革的重要一步，也符合「競爭中立」的基本精神。隨著混合所有制的發展、國有企業分類監管和國企信息公開的實施，「競爭中立」政策的推出勢在必行。
以上歷程充分表明，「競爭中立」與我國國企改革的目標具有協同性。「競爭中立」有助於進一步深化國企改革，為市場公平競爭提供有力的政策支撐。
三、加快推出中國版「競爭中立」的政策建議
（一）掌握主動：確定中國版「競爭中立」的基本立場
中國應該以社會公共利益和社會福利為基本出發點，以「公平競爭」理念為指導，圍繞中國經濟體制改革（特別是國有企業改革）的既定方針和實踐，構建符合中國特色、滿足中國自身需求、與國際接軌的「競爭中立」政策體系，同時體現「競爭中立」的基本內涵。
具體來說，在全球價值鏈逐漸分化的國際市場上，由於發展中國家難以與發達國家實現真正意義上的公平競爭，中國有必要在制定「競爭中立」政策時考慮符合自身發展階段需求的「豁免」因素，例如，確保國有企業在提供公共服務中的特殊保障義務，明確國有企業作為一國一定發展階段產業政策的實施工具必須加以優先考慮。
（二）確定路線：深化國有企業分類改革分類治理
國際經濟形勢的變化，已經使得中國落實「競爭中立」原則變得十分緊迫。為此，應儘快制定「競爭中立」推廣和實施步驟的路線圖和時間表，立足基礎，明確任務，尋求突破。當前國有企業改革的重點仍然是進一步推進國企的公司化和市場化，並通過分類監管在競爭性領域實現國有企業與私營企業的公平競爭。在此基礎上，才能逐步建立「競爭中立」的配套措施，確保國有企業在競爭性領域的不當競爭受到制度約束。
因此，國企改革最迫切的任務是分類改革分類治理，這是實現國有企業「競爭中立」的首要基礎，符合「競爭中立」僅對商業類國有企業經營行為做出限定的要求。我國大多數國有企業不僅要以謀取經濟利益為現實考慮，同時還要履行一定的社會責任，這決定了政府往往給予國有企業財政補貼、融資優惠等政策優惠。
國有企業的分類改革直接決定了政府的補貼模式。對於公益類國有企業，該類國有企業肩負著保障民生、提高公共產品和服務的社會責任，所以需要政府給予補貼等政策優惠。對於競爭性國有企業，可依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。對於特定功能性企業，由於其雙重任務屬性，應該要求對其公共項目和商業行為承擔獨立責任，分別進行預算並區分不同帳戶管理，對其公共項目部分進行補貼，防止交叉補貼，最主要的方式是進行合理的成本核算，當一個國有企業既有滿足公共需求的非商業活動，又有參與市場競爭的商業活動時，確定一套合理的成本分配機制是「競爭中立」政策的內在要求。
（三）形成經驗：在自貿試驗區先行先試「競爭中立」規則
自貿試驗區是我國全面推進市場經濟體制改革的前沿陣地，通過簡政放權，推進市場的資源配置作用，通過理清政府和市場的關係，促進自由競爭和公平競爭，可以說自貿試驗區是目前最有可能率先接軌國際「競爭中立」規則，最能體現「競爭中立」精神的區域，尤其是具有自貿試驗區標誌色彩的「負面清單」充分體現了「競爭中立」所強調的公平競爭、自由競爭的精神。因此，自貿試驗區內的國有企業最需要率先實行突破性改革，從點到面，形成經驗，逐步向區外推開。具體措施包括，
一是，深化國有企業分類改革和分類管理；
二是，對照國際「競爭中立」規則，建立稅務中立、債務中立和監管中立的制度環境，建立更加透明和更高質量的國有企業信息披露機制；
三是，探索建立符合中國國情的「競爭中立」制度體系，構建公平競爭的投訴機制，成立專門的公平競爭委員會。
（四）提供保障：構建「競爭中立」的配套機制和措施
「競爭中立」的有效實施，需要相關配套制度和措施的支持，這些制度和措施主要包括：
（1）完善和修訂與「競爭中立」政策制定與實施直接相關的制度，如《反壟斷法》和《反不正當競爭法》，涉及國有壟斷企業適用競爭法的問題，競爭政策的透明度問題，產業政策的競爭性審查等；
（2）促進和影響「競爭中立」政策的制定與實施的制度，如國有資產和國有企業監管制度，涉及「競爭中立」的稅收政策、政府補貼政策、融資政策以及土地政策等；
（3）加強服務型政府建設，積極轉變政府職能，提升治理能力，涉及強化事中事後監管，多部門信息聯動和協調等。
（作者高維和為上海財經大學商學院教授，殷華為上海財經大學上海發展研究院助理研究員）