上期重點介紹了建設應急物資儲備系統的重要意義、理論基礎和上海物資儲備系統面臨的若干問題。本期將圍繞上海構建智敏韌性的應急物資儲備體系對標的「1-3-1」，重點研究和分析各個城市的物資儲備體系 。
四、對標國際先進水平，吸取先進理念與做法構建智敏韌性的應急物資儲備體系，
應該是對標「1-3-1」。「1」是東京，「3」是紐約、倫敦和巴黎，「1」是新加坡，其中，「東京2035」提出「安全安心安定」的理念，日本「Society 5.0」專門規定了救災物資配送的路徑和路線，物資儲備體現出多元化（政府儲備+協議儲備+家庭儲備）、分權化（以地方治理範疇為主）、（行動）一體化；紐約通過「市長辦公室/數據之橋」，連通了信息孤島；倫敦設立了功能性平臺「倫敦應急論壇」；巴黎在「中央批」「儲備庫」方面很有特色。新加坡，囿於國土面積，更多是通過全球高效集散來保障。不同國家的應急物資儲備體系可以說是各有千秋，特點鮮明。
（一）東京都物資儲備體系研究日本的地方自治制度由都道府縣與區市町村的雙層結構構成。東京都是包括23個特別區、26個市、5個町、8個村的廣域地方行政機構。
東京都的基本情況包括：人口超過1300萬的首都地區；人口老齡化程度明顯。2018年，人口增長率0.7%。2015年，65歲以上人口佔比23%；
政治、經濟、文化等重要功能集中地區。2017年，GDP達到70340億人民幣，人均GDP達到51.2萬人民幣。2017年，第三產業佔比84%。
批發零售業，情報通信業，不動產業，專業、科學和技術活動等為主導產業；鐵路、地鐵、高速道路等交通網絡密集；超高層大樓林立；23個特別區內，木造建築物密集。
東京都把城市的危機事態大致分為自然災害和人為災害，前者主要包括地震、火山爆發、風災和水災，後者主要包括核災害、生物災害、化學災害、大規模火災、爆炸、大規模事故等。東京都災害物資儲備主要為主食、副食品、乳製品和應急工具。
根據CAS 理論，對東京都物資儲備的體制機制展開探討。
1.多樣性主要包括政府（東京都和區市町村）、地方公共團體（如消防學校、防災航空大隊等）、企業、家庭、民眾、防災公園等【1】 。
專欄1 東京都防災公園的功能簡介東京都在「地域防災計劃」中，明列出都立公園58 處為「避難場所」、其中有35 處屬於「大規模救出、救助活動搬點」。
東京都建設局將這些管轄公園，在災害時期可以提供居民避難的場所稱之為「防災公園」。東京都公園協會則協助37 處「避難場所」的管理工作，其中有28 處「大規模救出・救助活動搬點」。
防災公園的主要功能有：
（1）部分防災公園提供直升機緊急升降空間，以便災害時輸送需要緊急醫療傷員以及各類醫療物資與食物物資的輸送、搬運。
（2）提供防災避難場所生活的基本服務設施，如:照明、飲水、食物烹調炊煮設施、緊急廁所等。
（3）多數防災公園內均設置有管理站，提供相關服務與緊急應變管理。部分防災公園另設有民眾防災教育展室空間，教導民眾面對災害來臨時如何自助與自救。相關單位也經常舉辦防災研討會，以及相關之災害預防演練活動。
(2）主體執行對象的充分準備東京都和區市町村通過事先與商家和有關業界團體進行合作，解決食品和生活必需品等物資的籌措問題。
專欄2 東京地鐵公司的防災物資平時儲備情況第一，在生活物資儲備方面，根據東日本大地震的教訓，東京地鐵公司主要依據東京都營地鐵車站的可容納乘客面積，按每人一平米計算出所需要的物資儲備總量。
目前，東京地鐵全線已儲備足夠十萬人使用的防災必備物資。第二，在防災物資儲備方面，東京地鐵公司在所有車站的出入口都預備了防水隔板，防止緊急情況下洪水湧進車站。另外，還在地鐵隧道內設置有安全阻水門。
②儲備倉庫和物流據點的平時準備在儲備倉庫和物流據點管理方面，東京都和區市町村均負責管理儲藏避難者用儲備物資的儲備倉庫。
在物流方面，與東京都卡車協會、日本汽車客運站株式會社、普通社團法人全國物流網絡協會等籤署協議，在物流企業的參與下，完成儲備物資的裝車、運輸、終點卸載和搬運等工作。在救援物資運輸方面，對於是否需要救援物資，由東京都和區市町村共同討論後再做出決定。
2.「流」為統一物資調配、物資保管、物資運輸等整個應急環節，在都災害對策本部下設立了
物資輸送調整小組。物資輸送調整小組由東京都有關部門（包括總務局、財務局、福利保健局、產業勞動局、中央批發市場、港口局等）、有關團體和部分企業組成，
相關人員之間可進行必要的信息共享、靈活作業，對儲備物資供給模式、穀物調配模式、救援物資處理模式、船舶調用模式、直升飛機調用模式、燃料供給模式等給出明確的指導和建議，完善物流運輸體制，具體參見表2和表3。另外，東京都負責管理廣域運輸基地，承擔物資的裝運、配送等任務。而區市町村負責管理區域內物流據點，承擔地區內物資接收、分配等任務，具體參見表4和圖1
表2 東京都的物流運輸體制
表3 恢復階段物資運輸的對策內容及任務分擔
表4 儲備倉庫及物流據點管理
圖1 恢復階段陸地物資運輸的主要模式
3.聚集性主要包括行業協會、企業聯盟、工會等，比如東京都公園協會、石油聯盟、東京都石油業合作社、東京都石油商業工會、石油產品銷售商等。
（2）制定完備的法規政策日本《災害對策基本法》共分10章117條，其中第49條是關於防災物資準備的規定（防災所需物資及材料的儲備等的義務）。根據國家的《災害救助法》第37條，東京都必須每年按照在本年度的前三年的地方普通稅收額的平均值的千分之五作為
災害救助基金進行累積。日本擁有各類危機管理法律50餘部。此外，為確保法律實施到位，日本各級政府也會制訂具體的
防災計劃（預案）、防災基本計劃等。
（3）各個參與主體在全過程中權責明晰在物資儲備的預防階段、應急階段和恢復階段，各個參與主體的權責明晰。其中，
預防階段主要完成食品以及生活必需品等的確保、飲用水及生活用水的確保、儲備倉庫及物流據點的管理、物流體制的構建、運輸車輛的確保、燃料的確保等；
應急階段主要完成儲備物資的供給、飲用水供給、物資調配、接受和分配來自國家或者其他道府縣的物資支持、運輸設備的確保、船舶的確保、直升飛機等的確保、燃料的供給等；
恢復階段主要完成多樣化需求的響應、煮飯賑災、水的安全保障、生活用水確保、市場流通的確保以及向消費者及時提供信息情報、物資運輸等。
（4）實施「日本災害食品認證制度」日本災害食品學會於2015 年1月6 日提出「日本災害食品認證制度」，推動認證制度使得災害食品能夠朝向高質量管理，而開發與生產這類食品的廠商也有依循標準。此外，建立此套認證制度後，將使得一般民眾在購買、選擇儲備災害食品有了選擇參考之依據。社團法人健康事業協議會則針對特殊性食品提出災害食品的認證制度【2】 。
目前許多廠商已申請日本災害食品認證，甚至有些廠商還設計開發提供多種主動加熱方式的災害食品，讓民眾在避難期間能夠享受熱食，不同災害食品的食用方式需在包裝上標記。
4.非線性隨著外部條件發生改變，東京物資儲備體系日益複雜，由東京都災害對策本部根據災害情況假設、區市町村的儲備現狀以及主要物資需求預測將來各類物資的儲備數量，並公布在東京都的《防災基本方針》中（一般在災害發生後的前三天，依靠自我儲備的物資，災害發生後的第四天開始仰賴救援物質的支持）。
（二）其他國外超大城市物資儲備特色實踐1.紐約市紐約市是美國第一大城市。紐約市總面積達1214.4平方公裡。2019年，紐約市人口數量850萬， GDP總量達1.1萬億美元。
（1）多樣性成立志願者組織「紐約市應急響應小組」。該小組由志願者組成，主要負責社區工作，具體包括：護送和疏散受災群眾；幫助紐約市居民找回個人物品；搜索失蹤人員；為紐約市援助中心提供人員；必要時為受災人員提供翻譯；在停電和供水中斷時分發食品；建立社區防災網絡 【3】。
健全家庭應急儲備體系。紐約市危機管理辦公室在2003年發起了
「紐約準備就緒運動」，鼓勵居民為紐約市的各種緊急情況做準備。除了一般的《紐約準備就緒指南》，還有針對中小學生、老年人、殘疾人、寵物的專門指南 【4】。
（2）「流」搭建「數據橋（Data Bridge）」。「數據橋」推動了紐約市數據整合。布隆伯格任紐約市長期間，成立了數據辦公室。數據辦公室的「數據橋」項目整合了全市20多個機構的50多個實時數據源，將數據向各部門開放，鼓勵跨部門使用。「數據橋」項目一方面積極拓展外部數據來源，如國家氣象局、電力公司、紐約州數據，另一方面還與紐約大學、哥倫比亞大學等學術機構合作開發和部署數據共享協議和標準。此外，中心針對政府工作人員開設了一系列數據使用課程，旨在提高城市管理者的數據素養以促進數據驅動的決策制定。
（3）聚集性成立「紐約市應急管理辦公室」。紐約市應急管理辦公室與警察局、消防局和醫療服務機構合作，設計並實施各種應急方案。城市緊急行動中心由紐約市應急管理辦公室管理，在發生重大事件時可進行跨部門協調。居民可直接與城市緊急行動中心聯繫，了解可用資源，分享所在社區的需求以及社區能提供的資源 【5】。
（4）非線性實施有效的管理捐贈。對於應急管理機構來說，現金是最好的捐贈物，機構可以用現金購買受災者需要的物品或讓他們自行購買物品。在接收捐贈前，捐贈者應與組織聯繫，確定受災地區需要什麼、需要多少以及何時需要，確定誰能將物品運送到需要的地方，確保收件人有使用物品的計劃等。
2.巴黎大區巴黎大區面積達12000平方公裡，2019年人口達1221萬， GDP達8660億美元。
（1）多樣性成立「巴黎團結儲備協會」。2007年12月，巴黎議會設立了名為「巴黎團結儲備」的協會，由市政府和巴黎部門的退休人員組成，職能包括：通知民眾做好防災準備；發生災害時，向民眾提供支持援助；做好後勤保障和恢復活動 【6】。
（2）「流」準備豐富的「應急運輸工具」。考慮到不同情況，巴黎市動用不同的應急運輸工具向民眾提供食物和水，運輸工具主要包括：流動指揮部配備IT和遠程信息處理手段，車內應急人員可向中央危機管理主任反應現場情況，並根據指示協調工作人員行動；緊急救援車輛是提供援助和基本必需品的多用途快速部署車輛；緊急住宿車輛為重型貨車，配備一百張摺疊床、桌子、椅子、篩子、清潔容器和礦泉水等。
3.大倫敦都會區大倫敦都會區2017年有890萬人口，2018年GDP為6532億美元，人均GDP為67833美元，面積為1579平方公裡。
（1）多樣性設立「大倫敦地方應急論壇（Local Resilience Forum）」。大倫敦地方應急論壇打造了地方層面應急管理協調機制，負責宣傳和執行區域應急管理總體戰略、確保跨機構的計劃實施、人員培訓等，成員包括倫敦中心市警察署、倫敦急救服務署、倫敦消防總隊等公共機構，以及電力供應商、煤氣供應商、通信服務供應商等【7】 。
建立紅十字會社區儲備志願者平臺。在發生災害時，主要為社區提供基本物資。在洪水或火災中，社區儲備志願者協助紅十字會志願者準備工具和設備，整理物資。社區儲備志願者平臺招收18歲以上的公民。公民在網站註冊後需要接受短期的在線培訓。
重視社區儲備。社區平時對食品進行存儲，並通過有效的管理，增強社區應變能力和社區準備能力。
重視商業儲備。環境、食品和農村事務部門通過與倫敦食品供應公司合作，確保食品供應。
重視大倫敦都會區和地方之間的橫向合作。通過籤訂相互援助協議，相鄰的地方政府能夠協同應對突發事件。
（2）聚集性地方應急論壇遵循英國《民事緊急狀態法》規定的跨部門合作準則。
4.新加坡新加坡擁有570萬人口，面積為724.2平方公裡。2019年GDP為3720.62億美元，人均GDP為63987美元。
（1）「流」擁有以數據為支撐的科學治理系統。在SARS爆發時，新加坡國防部通過風險評估與掃描系統（RAHS），在病毒抵岸前兩個月便捕捉到疫情暴發跡象。新加坡運用數字工具建立科學的疾病爆發應對系統，根據公共衛生事件的爆發級別應對【8】 。
【下期預告】下期將圍繞上海如何建好智敏韌性的物資儲備體系提出建議，敬請期待！
參考文獻【1】東京都防災會議,東京都地域防災計畫[2020-01-05].https://www.bousai.metro.tokyo.lg.jp/taisaku/torikumi/1000061/1000903/1000359.html