2020-02-17 18:38 來源：澎湃新聞·澎湃號·政務
作者 | 張純，北京交通大學建築與藝術學院 城市規劃系副教授、副系主任
城市安全韌性交通體系建設，是系統信息化、智慧化建設的關鍵環節。特別是在各種自然和社會災害中，交通系統作為城市生命線供給的必要基礎設施，不僅在災中提供了重要的物質空間支持，也是支持災後恢復的關鍵環節。當新型冠狀病毒疫情來襲，人們最先直接關注是對於生物學、醫學科學的防禦，最直接的反應就是省際客運、公交和軌道交通停運，城市社區進行一刀切隔離管理。然而，在疫情災害各個周期中，什麼程度的流動性是必需的？受到疫情不同程度影響的地區是否應當採取不同的交通管理策略？在災害發生之後，城市交通正常運轉的阻滯可能帶來更大的次生災害，對社會進步和經濟發展產生衝擊和影響，也對城市居民的正常生活產生嚴重的困擾。
從世界範圍內重大災害的防災減災來看，災難的表現與特徵隨時間推移會產生改變。在關注生物醫學科學防禦機制的同時，客觀正確理解災害周期，評估和診斷目前所處的階段，對於災後恢復十分重要。例如，在2012年美國桑迪颶風過後，作為同樣高密度的紐約城，基於社交大數據（Twitter）的分析顯示，首先人們關注是否有食物和水的儲備，隨後在恢復和響應期馬上轉移到隧道和道路是否通暢。事實上，在颶風過後紐約災害管理局馬上進行地鐵積水清理和軌道交通運輸的恢復工作——儘管還存在潛在危險，對於保證脆弱群體正常生存，特別是高度依賴公共運輸出行的低收入者、老年人等的日常必需食物和生活物資獲取來說十分重要（圖1）。
圖1 推文數量在不同災難期的變化情況
資料來源：根據參考文獻[2]
在災難發生周期的始終，科學理性建設安全韌性交通系統建設始終扮演者重要的角色。在美國聯邦緊急事務管理局的災後恢復中，主要按照MMAM理論來指導工作展開，即延續Mass（人口）-Material（設施、場所）-Access（可達性）-Motivation（動機）四個環節。其中，設施和可達性都要求有安全韌性的交通系統保障。在歷史上各國的重大災害發生中，及時恢復交通等重大基礎設施的運轉都為受災人員的轉移、食品和水的正常運送提供了重要支撐。這些支撐決定了遭受災害時，城市作為系統的脆弱性和抵抗災害能力。相對而言，這樣大範圍嚴重的災害情況在中國尚不多見，傅大偉(David Bray)以武漢市社區應對 SARS 的案例在國內是一個以社區為城市規劃基本單元應對災害的代表性實證研究，其中闡述了社區封閉管理與必要物資配合的重要意義。
根據全球災害恢復的經驗，從韌性安全交通體系建設的需求出發，筆者提出以下建議：
首先，正視和尊重疫情發生的周期性特徵，每個階段關注不同的災後恢復重點話題。根據疫情周期中災前－受災－恢復－響應等階段的不同需求制定交通體系保障模式。受災期間內，根據空間隔離需求，主要保障醫療物資、防禦物資等運輸以及醫療工作者的正常通勤交通。在恢復期，當疫情被有效控制，感染病例不再增加時，注重醫療恢復和社區的社會經濟恢復相互結合，支持社區必要的生活物資運輸和居民通過公共運輸體系的通勤和其他出行。在更長的響應期，通過全面恢復公共運輸支持流動性，促進社會經濟全面和根本的恢復。
其次，科學建立分區空間隔離思想，因地制宜，避免一刀切。從日本神戶地震回復和防治二次災害的經驗來看，根據疫情病例的不同密度和頻度程度劃分為嚴重受災區（鄰裡圈）、重點防疫區（日常生活圈）、一般防護區（行政區圈），並取得了十分積極的實施效果。對於嚴重受災區（直接鄰裡圈範圍），是醫療和防禦物資的優先分配地區，必需採取絕對戶戶隔離、樓樓隔離，避免因流動交叉感染。對於重點防疫地區（日常生活圈），重點為監控潛在的病例，在適度隔離的同時注重以社區為單位保障正常的生產生活秩序，提供必要的公共運輸服務。在尚未出現確診病例的一般防護地區（行政區圈），內部公共運輸需要支持人流、物流通暢，保持社區內部社會經濟秩序的穩定（圖2）。
圖2 通過安全交通體系建設連接鄰裡圈、日常生活圈和行政區圈
資料來源：根據參考文獻[3]
簡單的停運或減少公共運輸，不僅會增加暴露和感染機會，還會使得潛在病例和其他脆弱群體無法得到基本的排查、就診和得到醫療服務的機會。這些潛在的阻礙，對於沒有私家車的低收入群體更加突出。限制了低收入群體的日常必要活動，將會影響其正常的就業和購物行為，產生失業、食物短缺等此生災害。以北京為例，從依賴公共運輸的保障性住房地點到最近醫院的就醫可達性，在軌道交通線網停運15%公裡數的情況下（藍色），整體軌道效率相比正常狀態下（紅色）會降低50%（圖3）。於此同時，在封閉部分主幹道情況下，交通系統癱瘓會給病患即時救治、食物等物資運輸造成困難。
圖3 北京主要低收入保障房居民到達最近醫院的可達性分析
資料來源：作者自繪
尤其對於社區中單獨居住的老年人、無人照顧的兒童、殘疾人和慢性病人等特殊群體，提供家庭與社區相結合的社區關照（圖4）。通過提供日間、夜間照顧服務，以配合醫療康復，儘量安排社區內部的居民進行培訓後上崗。可將社區福利設施與防災設施相結合，在災難發生時可以為服務隔離區、避難所所用。
圖4 關注社區脆弱群體（老年人）的醫療關照體系
資料來源：根據參考文獻[3]
疫情過後，城市社會經濟完全恢復的道路將艱辛而漫長。在災害發生之後，由於對於災情的不了解或者政府資源有限，災後援助的力度和範圍很難照顧到絕大多數受災群眾。在有疫情來襲時，在社會輿論的焦點關注病患等醫療領域問題的同時，還應對城市系統整體的抵禦能力、脆弱性，以及社會經濟整體運轉系的綜合狀況進行評價。雖然由於政府資源和精力有限，救災的公平性、力度與時效性也往往不能兼顧，但是在時間上遵從災害發生的周期規律並關注每個階段重點，在空間上根據疫情嚴重程度進行層次劃分、並採取因地制宜的隔離政策，以及通過社區合作方式對易感和脆弱人群進行醫療照顧，建設完善的交通安全韌性系統保障必要的物資和勞動力流動，這些對於中長期的社會經濟恢復十分必要。以醫療專家和物質援助為主的救災模式在特定時期有其特有的優勢，比如短時間內集中資源，採取一致行動等。但在災後城市和社區整體性恢復能力仍有待提升，應予以全局性、系統性和長遠性的考慮。
參考文獻
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