2019年可能被視為中東的一個轉折點,當時困擾該地區的看似棘手的暴力和不穩定最終耗盡了美國對其解決問題能力的巨大信心。五十年前,美國開始填補英國撤出波斯灣所留下的空白,並開始承擔起地區和平調解人的角色。儘管存在諸多缺陷, 但在這一時期,美國的領導層還是取得了一些歷史性的成果,包括1978年以色列和埃及達成的戴維營協議,1991年科威特解放以及在激烈衝突時期保護石油出口。
然而,在當下不斷變化的能源市場以及華盛頓在中東似乎永無休止的戰爭所造成的人力和財力損失的重壓下,美國在促進中東和平與安全方面的重大利益的假設正在瓦解。美國總統唐納·川普(Donald Trump)在2019年10月解釋自己為何突然決定從敘利亞東北部撤出美軍時說:「讓別人為這片血跡斑斑的沙子戰鬥去吧。」川普長期以來一直譴責美國在該地區的戰爭中花費的8萬億美元(據他自己說),他還把自己備受吹捧的中東和平計劃的責任推給了阿維·伯克維茨,一個沒有外交經驗的31歲法學院畢業生。
川普從中東撤軍的意願似乎不僅在共和黨內部產生了共鳴,也與2020年總統競選中的一些民主黨候選人產生了共鳴,他們和他一樣,主張削減軍隊,甚至從阿富汗和伊拉克的「永久戰爭」中撤出。當伊朗在2019年9月攻擊沙特 石油設施時,川普除了敷衍的制裁外,不願做出任何回應,而且兩黨都同意這麼做。
只要仍有6萬至7萬美軍部署在整個中東地區,美國從該地區撤軍的考慮都是不成熟的。儘管如此,在過去的半個世紀裡,在有關中東的討論中,失敗主義的情緒比以往任何時候都要強烈——不僅是在華盛頓,在歐洲也是如此。在歐洲,多場惡性內戰的餘波已經以數百萬阿富汗、伊拉克、敘利亞和葉門難民的形式衝擊了他們的家園。在伊拉克,美國為促進民主而進行的狂妄幹預以災難性的失敗告終,除了突尼西亞以外,從2010年末開始席捲阿拉伯世界的大規模起義(「阿拉伯之春」)幾乎沒有取得持久的進展。在一些幻想破滅的政客中,人們甚至能察覺到他們妄想用古老的仇恨和持久的衝突的危險話題來打掩護,以便讓西方完全擺脫中東。
Towards a Westphalia for the Middle East
By Patrick Milton, Michael Axworthy, and Brendan Simms
Oxford University Press, 2018
這種悲觀順從的時代思潮正是為什麼派屈克·米爾頓、麥可·阿克斯沃西和布倫丹·西姆斯的新書對關於解決中東衝突的文獻有如此令人耳目一新的貢獻。米爾頓和西姆斯是劍橋大學的歐洲歷史學家,阿克斯沃西(今年早些時候去世)在英國外交部工作後撰寫、編輯了五本關於伊朗的書。他們的創新方法運用了從三十年戰爭( 1618年至1648年蹂躪中歐的一系列毀滅性衝突,以及最終解決這些衝突的協議——《威斯特伐利亞和約》 )和敘利亞戰爭以及自2010-11年「阿拉伯之春」以來一直困擾中東的暴力問題中汲取的教訓。正如該書的宣傳材料所強調的那樣,「三十年戰爭」是「最初的永久戰爭」:始於新教對天主教神聖羅馬帝國的反叛,隨著時間的推移,吸引了諸如丹麥、法國、西班牙和瑞典等主要強國,導致了長達數十年的戰火。
該書發行之際恰逢「三十年戰爭」爆發四百周年之際,它糾正了人們對結束衝突的和平的普遍誤解,特別是《威斯特伐利亞和約》堅定地奉行國家主權和不幹涉原則這一概念。該條約真正的創新之處,以及它為今天的中東提供了一個藍圖的原因,是它所建立的合法的解決爭端的跨洲機制。對於一個如今飽受衝突和動蕩之苦的地區來說,這樣一個機制似乎確實是一個有吸引力的解決辦法。但這本書未能證明,一個類似的框架能在當代中東看到曙光並最終取得成功。
卡爾·沃爾布姆的《盧岑戰役》(1632年),圖片來源:Carl Wahlbom / Interfoto / Alamy Stock Photo
「沙子與死亡」之地
由科爾伯基金會、德國外交部和劍橋大學資助的一系列研討會,匯集了來自歐洲和中東的100多名參與者,旨在實現中東的威斯特伐利亞體系。這種形式為政策制定提供了一個受歡迎的決策諮詢班子,但由此產生的分析在一定程度上受到了浪漫主義的影響,這種浪漫主義常常出現在歐洲各國首都學者和外交官們的聚會上。米爾頓、阿克斯沃西和西姆斯在共同的習俗、宗教和語言的紐帶中歡欣鼓舞,「當來自該地區的人們,尤其是在該地區之外聚集在一起時,這些紐帶很快就會出現」,由此駁倒了「該地區的分歧常常如此激烈」的觀點。然而,考慮到參加會議的人和參戰者在身體和心理上的距離,在歐洲沙龍中很少有像在中東戰場上那樣強烈的激情就不足為奇了。
儘管如此,在尋求當代危機的答案時,借鑑歷史上的先例具有巨大的價值。歷史學家傾向於把「現代主義看作是一種罪惡而不是一種美德」(用他們中的兩位,哈爾·布蘭德斯和耶雷米·蘇瑞的話說),因此他們經常拒絕介入政策辯論。但是,在情感和黨派偏見取代了事實證據的時代,一些歷史學家已經尋求了更廣泛的受眾,試圖駁斥謬論,並為經過刪減或過分簡化的對歷史的解釋加入細微差別。
這種職業和道德責任感似乎驅使本書的作者以及資助者和政府官員陣營為基礎的討論做出貢獻。「記憶至關重要——它使我們成為了我們自己;總的來說,它與歷史是一樣的。」阿克斯沃西在其序言中懇求道,「威斯特伐利亞體系有話要告訴我們。」反思現代歐洲早期的困境,也應該駁斥中東是歷史上的異類的觀念,局部的暴力不一定是永久條件。換句話說,它可以為在一個已經被西方認為陷入困境的地區(「沙子與死亡」之地,正如川普本人粗魯地表述的那樣)開展外交活動注入信念。
這本書的核心是一種深刻的緊迫感,即敘利亞流血事件。敘利亞內戰並不是該地區最古老的衝突——阿富汗戰爭比它早了將近10年。西方列強成功地限制了他們對它的幹預,這是很不尋常的。儘管如此,米爾頓、阿克斯沃西和西姆斯仍然正確地將敘利亞戰爭確定為該地區最嚴重的災難。數十萬敘利亞人傷亡,近600萬人被迫逃離該國,另有600萬人在國內流離失所。衝突還通過一些在暴力減少很久之後仍將產生反響的方式,使一批地區實體和大國捲入衝突。
敘利亞也是一系列永無止境的調停者、外交官、戰術幹預和未來和平締造者野心的埋葬地。但是米爾頓、阿克斯沃西和西姆斯並沒有被這種悲慘的歷史記錄嚇倒。他們認為,過去的外交政策之所以失敗,是因為它被理解得過於狹隘,難以成功。
作者當然不支持膽小的診斷或局部的解決方法;在短暫的地平線之旅之後,他們評價了中東正在發生的「各種戰爭、冷戰和危機」——包括敘利亞災難——並不是在具有個性化基因的不同國家中「各自的衝突」,而是作為「影響中東的單一區域性危機」。他們認為,該地區的大多數問題都是缺乏國家合法性、宗派主義以及伊朗和沙烏地阿拉伯之間爭奪影響力的競爭造成的。在這方面,中東讓人想起了三十年戰爭中的歐洲:一個飽受戰爭蹂躪的地區,局部衝突迅速失控,並吸引區域力量,造成可怕的人道主義後果。
虛幻的希望
基於這一判斷,作者呼籲根據《威斯特伐利亞和約》中的明確主張,尋求一場「更廣泛的『大交易』,旨在解決今天在中東肆虐的所有衝突」。他們設想發起一場與所有反對派接觸的和平大會,即使敵意仍在肆虐,大會仍然可以該持續多久就持續多久,甚至是幾年。最終達成的協議將考慮到所有主要參與者的安全利益,在教派群體之間建立某種權力分享的機制,並包括少數群體的權利。一套集體安全制度將保障這一解決方案。
誠然,這本書是在敘利亞戰爭中一個不太確定的時刻寫的,當時敘利亞總統巴沙爾·阿薩德似乎仍有可能無法獲勝。無論如何,作者的方案揭示了一種有時近乎妄想的理想主義。巴勒斯坦流亡者返回以色列是很明顯無法成功的,俄羅斯應該作為該地區的安全保障者的想法也是如此。中東和平會議能夠而且必須包括把彼此看做死敵的各方,比如以色列和真主黨,是另一個恰當的例子。(作者略微迴避邀請「伊斯蘭國」與會的可能性)
由於川普政府目前正與塔利班進行和平談判,這種詭辯可能看起來是缺乏想像力的表現。人們可以回顧過去十年的經驗,並在一定程度上可以得出一個肯定的結論,撤離或脫離接觸不會帶來更好的結果。因此,借鑑更遙遠的過去來描繪出一條走出當前困境的道路是有道理的,即使那條道路是溫和的烏託邦式的。
然而,問題並不是這本書的歷史類比過於雄心勃勃或不適用;而是作者過於關注歐洲歷史,而很少關注中東歷史。這本書最精彩的地方在於,它記錄了隨著時間的推移,這些相互關聯的衝突融合成了「三十年戰爭」,並分析了是什麼使《威斯特伐利亞和約》的安排得以延續。儘管書中指出了前現代歐洲和當代中東的相似之處幾乎是錯誤的,它只粗略地關注了現代攪動中東的衝突:幾十年來的阿拉伯人和以色列人之間的衝突,伊朗和伊拉克之間毀滅性的戰爭,隨著時間的推移演變為跨國恐怖主義運動的叛亂。對於一個尊崇歷史的研究來說,這種分析是奇怪而且非歷史性。
對地區情況的漫不經心的關注大大地降低了該書的結論和建議的可信度。歷史上的先例可以說明問題,但不考慮當地經驗的方案不太可能取得成果。可以通過某種權力分享安排來控制教派暴力的建議, 未能解決伊拉克和黎巴嫩這類宗教協定所造成的功能失調和摩擦。
儘管三十年戰爭在許多重要方面類似於今天中東的各種衝突,但它是在一個政治習俗明顯不同的大陸上出現的。神聖羅馬帝國依靠「高度的合作、共識和其政治組成部分的妥協意願」,甚至在戰爭屠殺之前,近代歐洲就形成了一種「以和平為導向的文化」,其中「最重要的行為者認為和平是規範國家間關係的主要準則」。令人難以置信的是,在當代中東還沒有出現類似的東西;相反,該地區每個主要國家的領導人都表現出了對使用武力的依賴。
2018年5月,敘利亞胡霍姆斯市的廢墟,圖片來源:Carlos Spottorno / Panos Pictures / Redux
另一個更嚴重的缺點是專注於國際補救和幾乎完全無視導致該地區不穩定的內部因素。中東的衝突並不是完全由宗教爭端或區域大國之間的對抗形成的;每個戰區都有自己的不穩定的國內驅動因素,而這種不穩定通常是治理失敗的結果。通過加強國家內部而不是國家之間的問責制和合法性來解決這些因素,將有助於預防不穩定,正是這種不穩定滋生代理人,並首先誘發區域掠奪。否則,像米爾頓、阿克斯沃西和西姆斯所建議的那樣,在那些領導人對法治不屑一顧的國家中設想一種「和平合法的整體新區域秩序」是荒謬的。
引發敘利亞內戰的口號「是人民要政權垮臺」,如今同樣的口號在阿爾及爾、巴格達、貝魯特及其他地區迴響。最新一波的抗議浪潮正在削弱領導人的權威,並引發了更多不穩定因素。最終解決困擾中東和波及更大範圍的暴力,至少需要像關注地區局勢一樣,注意國家內部衝突的根源和內部權力的行使。儘管作者接受了對《威斯特伐利亞和約》的微妙解釋,但他們對有助於實現中歐和平並建立穩定的州際秩序的機制的崇高敬意使他們傾向於支持規模較大的外交事業,而這些事業本來就難以維持。
中東「永久戰爭」的結束,既不能靠交戰領導人之間的一紙協議,也不能靠美國的軍事力量。它將通過參與的公民力量來實現,而外交幹預、技術援助、經濟投資和旨在建立該地區協調一致,反應迅速和負責任的政府將為其提供支持。今天,中東所需要的不是《威斯特伐利亞和約》,而是其自己的《赫爾辛基協定》——一個將國內政治,社會和經濟改革與區域安全對話結合在一起的進程。沒有這種努力,沒有任何一個主要參與者之間的和平政治意願,中東的長期戰爭就很可能會繼續下去。
註:本文編譯自《外交》雜誌2020年第一期的書評文章,作者:蘇珊·馬洛尼( Suzanne Maloney),布魯金斯學會外交政策項目副主任,布魯金斯中東政策中心高級研究員。
編譯:曹靖東
參考原文:
Suzanne Maloney, Dreams of Westphalia, Can a Grand Bargain Solve the Middle East's Problems? Foreign Affairs, Vol. 99, No. 1, 2020, pp. 148-153.