日本的利益集團利益集團是指那些為追求共同利益而採取一致行動的個人集合體,其行動絕大多數是通過各種方式影響政府決策過程以保護或擴大自己的利益,因而也被稱做壓力集團,由此形成的政治現象被稱作「壓力政治」。在戰後日本,利益集團逐漸成為影響決策過程的政治主體,儘管它並非是正式的決策成員,但由利益集團、有關省廳及國會議員構成的「次級政府」卻支配了特定領域的政策制定及其實施過程。第一節 利益集團的類型 一、工商業利益集團 毋庸置言,工商業利益集團在政治過程中的影響力最大,這不僅因為工商業集團擁有雄厚的政治資金,更重要的是工商業在工業化國家中的地位(即企業必須正常履行建築住宅、加工食品、運輸人員與貨物、提供就業、發展對外貿易與投資等職能,否則社會將發生混亂,政府也隨之垮臺),使得政府的政策制定者歷來十分注意工商業界的要求。這樣一來,就使政治過程容易置於工商業界的特別影響之下,致使一些經濟界領導人擁有協商和實際參與政府政策制定的特殊權利。但工商業利益集團本身並非鐵板一塊,相互之間也存在著競爭與對立。在日本,工商業利益集團大致可分成三個層次的組織,而且每個層次的政治影響力以及施加政治影響力的渠道也有所不同。 工商業界最高層次的組織是被稱作「財界」的、表面上代表工商業界整體利益的四個團體,即「經濟團體聯合會」(簡稱「經團聯」)、「日本經營者團體聯盟」(簡稱「日經聯」)、日本商工會議所(簡稱「日商」)、「經濟同友會」(簡稱「同友會」)。這些團體相互之間關係密切,其成員也多重複,但又具有不同的組織機構與功能。 「經團聯」在財界四團體中的作用最大,其會長被稱作「財界總理」。該團體成立於1946年8 月,最初由大企業經濟團體與中小企業經濟團體聯合組成,1952年代表中小企業利益的「日商」退出「經團聯」後,「經團聯」遂變成以大企業為中心的經濟團體。「經團聯」的會長、副會長、理事均為各大財團的主要負責人,他們分別代表著不同的產業團體和企業組織。 「經團聯」設有會長會議(由會長、副會長組成)、常任理事會和評議員會(由財界元老組成),此外還設有30多個常設委員會和調查會。常設委員會涉及國民經濟的主要領域,負責對特定經濟問題進行研究並提出對策,其委員長也均由財界首腦人物或大企業領導人擔任,調查會主要負責起草「經團聯」提交政府的報告書和意見書。 「經團聯」作為財界的核心團體,其主要任務是「凝聚經濟界的總意志、動員經濟界的總智慧、左右政府的內外政策、貫徹經濟界的總要求」。從表面上看,該團體代表了整個工商業界的利益,某些現象也反映了「經團聯」擁有這種整合能力,例如「經團聯」通常是代表整個日本工商業界對內對外進行交涉,而且工商業界公開的政治捐款是通過「經團聯」組織的「國民政治協會」(1975年以前稱「國民協會」)進行的,但實際上「經團聯」主要代表大企業的利益。 「日經聯」被稱作財界的勞資對策本部,日本的勞資政策及勞資立法大多是在該組織的直接參與下制定的。戰後初期面對工人運動迅速發展的狀況,企業主準備成立一個處理勞工問題的全國性組織,但在美國佔領當局的幹預下,「日經聯」直到1948年 4月才得以成立。該團體在同年提交政府的一份意見書中聲稱「企業經營者要採取斷然措施行使經營權,並建立企業經營者的自主體制」。「日經聯」的成員包括地方企業主團體(如關東經營者協會、北海道經營者協會等)和同行業企業主協會(如鋼鐵經營者協會、礦山經營者協會等),1982年時,參加「日經聯」的企業主團體有100 個,其中地方團體47個,行業團體53個,隸屬企業有29萬餘家。 「日經聯」設有會長、副會長、常任理事會和政策委員會。常任理事會和政策委員會不定期召開會議,隨時研究和審議提交政府的各種建議和要求。「日經聯」每年5 月定期召開成員大會,決定年度活動計劃、預算及決算。並另行召開臨時成員大會,專門討論和決定「春鬥」(日本工會團體每年春季組織的提高工資鬥爭活動)對策。 「日商」的歷史比較悠久,成立於1878年,當時稱商法會議所,是向政府反映產業界意見的團體。戰後曾一度加入「經團聯」,1952年藤山愛一郎恢復公職活動後為追求「日商」的獨立性以及不滿「經團聯」的內外政策主張,遂率「日商」脫離「經團聯」,並與後者處於對立狀態。但隨著日本經濟的迅速發展,儘管「日商」有自己的活動領域,但同「經團聯」的利益逐漸趨於一致。 「日商」是以市町村設立的商工會議所為會員的團體組織,80年代時分布在全國各地的基層組織共有478 個,其中三分之二為人口不滿10萬的小城鎮的商工會議所,因而「日商」向政府提出的建議與要求大多代表了中小企業的利益。例如「日商」提出的《中小企業事業領域調整法》就是為防止大企業向中小企業經營領域滲透、保護中小企業利益的法案。儘管如此,「日商」的領導權是掌握在大壟斷資本的手裡,例如原「新日鐵」董事長永野重雄、伊藤忠商社董事長瀨島龍三等先後擔任過「日商」的最高領導職務。 「同友會」與其他三個財界團體不同,它是由財界頭面人物以個人身份參加的團體,專門負責經濟政策的研究與制定,被稱作「財界參謀部」。該團體成立於1946年 4月,最初是由一批年輕經營者組成,並提出了「企業經營民主化方針」、建立有工會代表參加的「企業經營協議會」等激進主張。但隨著其成員的高齡化以及該團體本身的局限性,其進步性逐漸消失,社會影響力也低於其他財界團體。 在所有的利益集團中,財界的政治影響力是最大的。在1994年對247 個全國性社會團體實施的輿論調查中,「經團聯」、「同友會」、「日經聯」、「日商」在20個對政治過程影響力最大的團體中分別排名第1、2、4、5位。(1) 財界四團體對政治過程施加影響的渠道主要是通過執政黨以及政府的首腦。 工商業界中間層次的組織是被稱作「業界」的行業團體,諸如日本鋼鐵聯盟、石油聯盟、日本礦業協會、日本紡織協會、日本造船工業會、日本汽車工業會、全國銀行協會聯合會、日本化學工業會、日本纖維產業聯盟、全國建築業協會等。這些團體在有關經濟政策領域具有較強的發言權,它們對政治過程施加影響的渠道主要是執政黨的決策部門、國會中有關常設委員會以及有關政府省廳。 工商業界的基層組織是中小企業團體。這些為數甚多的團體大多是在政府的法令下由上而下組建的,例如1957年根據《中小企業團體法》建立的中小企業團體中央會、1957年根據《環境衛生法》建立的環境衛生同行組合聯合會、1962年根據《商店街振興組合法》建立的商店街組合聯合會等。這種自上而下的組織方式一方面決定了中小企業團體與行政機構具有密切的聯繫,另一方面也使中小企業團體帶有明顯的政策受益團體的色彩。但近年來,由於政局的不斷變化,各黨為在選舉中獲勝,對中小企業採取各種拉攏措施,因而中小企業通過政治家對政治過程施加影響力的事例逐漸增多。例如1994年上半年針對勞動省勞動者每周工作不得超過40小時的規定,中小企業組織遊說當時的非自民黨政權成功,在中小企業暫緩執行勞動省的上述規定;1994年6 月自民黨重新執政後,在中小企業團體的影響下,增加了1995年度政府財政預算中有關中小企業對策的費用。 如同「日美纖維糾紛」、「鋼鐵價格爭議」、「批發零售商對立」等事件所體現的那樣,在財界、業界與中小企業界之間也存在著矛盾,但其矛盾並非是對抗性的,多是因為財界團體與業界團體所關心的事務範圍不同而引起的。如同前述,財界主要是從整個工商業界的立場提出利益要求,如緩和世界經濟摩擦以及國際產業的協調、地域開發以及稅制改革、經濟結構調整以及企業生產環境的穩定、行政財政改革以及農業政策、進出口與能源問題、金融市場自由化與新技術開發等,而業界團體關心的大多是具體的生產領域和有關金融政策等;儘管從理論上講,大企業與中小企業之間存在著結構上的對立,但一方面在日本大企業與中小企業之間大多帶有系列化承包體制、即多數中小企業在生產體制上從屬特定大企業,另一方面,隨著《延遲支付承包金防止法》(1956年)、《中小企業事業機會確保法》(1977年)等保護性法規的制定,其對立已逐漸得到緩和。(2) 二、勞工利益集團 日本的工會組織很多,80年代以前,全國性的工會組織主要有四個,即日本勞動組合總評議會(簡稱「總評」)、全日本勞動總同盟(簡稱「同盟」)、中立勞動組合聯絡會議(簡稱「中立勞聯」)和全國行業勞動組合聯合(簡稱「新產別」)。「總評」成立於1950年 7月,其成員以「日本地方政府職員工會」、「日本教職員工會」、「全國電信電話工會」、「日本國營鐵路工會」等政府機構及國營公營企業工會為中心,偏重於政治鬥爭,與社會黨關係密切。1988年時「總評」有下屬工會6621個,會員397 萬;「同盟」成立於1964年,其成員以「全國纖維產業工會同盟」、「全國金屬產業工會同盟」等民間大企業工會為中心,注重經濟鬥爭和議會鬥爭,主張勞資合作,在政治上支持民社黨。1987年「同盟」下屬工會有5963個,會員210 萬;「中立勞聯」成立於1956年,1987年時有下屬工會989個,會員164萬,在政治上偏向社會黨;「新產別」最早屬於日本共產黨領導下的「產別會議」,1949年獨立出來,1987年時有下屬工會76個,會員6.6萬。 儘管日本的工會組織較多,單位工會團體的會員規模也較大,但工會的政治影響力並不強。一方面,工人參加工會的比例、即工會的組織率不高,1949年時參加工會的工人有666萬,組織率為55.8%,但到1987年參加工會的工人上升到1127萬,其組織率卻下降到28%;另一方面,由於兩大全國性工會組織----「總評」與「同盟」長期處於對立狀態,再加上它們自己的整合能力較差,不僅造成半數以上以企業為單位的工會組織未參加任何一個全國性工會組織,即使「總評」、「同盟」的下屬工會組織也各行其事,政治資源難以得到統一,因而限制了工會組織的政治影響力。 即使如此,工會組織也沒有被排斥在政治過程之外。如果說70年代以前它們主要是通過在野黨阻止不利於自己的利益要求的實現,那麼70年代以後工會通過執政黨實現自己利益要求的活動逐漸增加。這是因為隨著社會結構的變化,為加強自己的社會支持基礎,執政的自民黨也開始接近工會組織並注意吸收它們的利益要求。與此相應,1976年16個行業工會組成「政策推進勞組會議」(1982年以該組織為中心組成「全日本民間勞組協議會」----簡稱「全民勞協」,擁有會員425 萬),就各種政策性問題不斷同執政黨、政府有關部門進行會談,並提出自己的利益要求。只是在1984年10月到1985年 9月的一年間,「全民勞協」就同政府各省廳及執政、在野黨的決策機構進行過近百次會談,提出的利益要求涉及經濟政策、產業政策、物價政策、稅制改革、就業政策、養老金制度、醫療制度、土地及住宅制度等13個領域。(3) 80年代末期,工會組織進入新的分化組合時期,1987年11月,「同盟」以及「中立勞聯」解散,與「全民勞協」共同組成「全日本民間勞動組合聯合會」(簡稱「聯合」),擁有會員539 萬。1989年11月,「總評」、「新產別」宣布解散,與「聯合」組成「日本勞動組合總聯合會」(亦簡稱「聯合」),擁有會員798萬,佔有組織工人的65.3%。同月,共產黨系統的工會組成「全國勞動組合總聯合」(簡稱「全勞聯」),擁有會員 140 萬。另外,未參加「聯合」、「全勞聯」的社會黨左派系統工會在12月組成「全國勞動組合聯絡協議會」(簡稱「全勞協」),擁有會員50萬。 「聯合」工會雖然在成立之初並未明顯打出支持某一政黨的方針,但在「非自民黨」的旗號下積極主張社會黨與民社黨的合併,並在1993年成功地推動了包括社會、民社兩黨在內的細川八黨派非自民黨政權的出現,結束了自民黨長期單獨執政38年的歷史,因而在1994年上半年的社會調查中,「聯合」工會在20個最有政治影響力的社會團體中排名第三位,甚至高於「日經聯」和「日商」。但是,1994年 6月社會黨與自民黨、新黨魁黨組成聯合政權、而民社黨淪為在野黨並與其他在野黨共同組成新進黨時,使「聯合」工會通過支持特定政黨來擴大自己政治影響力的設想變得困難起來。即使如此,作為日本最大的工會組織及最大的社會團體之一,「聯合」工會在未來的政局變動乃至政治過程中仍具有不可忽視的影響力,這從包括加藤弘一幹事長在內的自民黨首腦人物頻頻接觸「聯合」領導人並在1995年12月推動國會通過《機動車損害賠償保障法修正案》、從而使「聯合」工會的下屬組織「全國勞動者共濟生活協同組合聯合會」得以進入該保險業領域的政治現象中可以看得出來。(4) 三、農業利益集團 儘管在農業領域也存在著各種各樣的團體,例如全國農民總同盟、中央酪農會議、中央畜產會、日本園藝農協聯合會、全國農業會議所等,但根據1948年制定的《農業協同組合法》建立的日本農業協同組合(簡稱「農協」)是日本最大的農業和農民團體,幾乎所有的農戶都被組織到「農協」中來。1985年「農協」成員為806.8萬名,其中正式成員為554.2萬名,準成員為252.8萬名。(5) 雖然「農協」分為全國農協、地方(都道府縣)農協和基層農協三級組織,但其組織結構並非是完整的金字塔型。基層農協是農戶自由組織的,原則上有15名以上的農民發起並得到行政部門的認可便可以組成單位農協。這種基層農協因經營與農業生產有關的農產品收購、生產及生活資料供應、信用保險、農業生產指導、醫療福利等業務,所以也稱作綜合農協,1980年時共有1 萬多個基層農協;地方農協除地方農協中央會外,還有經營農業經濟、信用、保險、衛生保健等業務的四個聯合會,即「經濟聯」、「信用聯」、「共濟聯」、「厚生聯」,1973年有869 個地方農協聯合會。這些聯合會與基層農協一樣,均為地方農協中央會的成員;全國農協由農協中央會和不同業務的全國聯合會----管理農產品及農業生產、生活資料販賣業務的全國農業協同組合聯合會(簡稱「全農」)、管理農協成員儲蓄和信貸工作的「農林中央金庫」(簡稱「農林中金」)、經營農協成員保險業務的全國保險農業協同組合聯合會(簡稱「全共濟聯」)以及全國衛生保健農業協同組合聯合會(簡稱「全厚生聯」)。地方農協與全國各聯合會均屬於農協中央會成員組織,但與聯合會所具有的經濟功能不同的是,中央會的功能多是政治性的,即聚合農戶的利益要求,然後反映到決策過程,並對決策過程施加壓力,使這些利益要求得到實現。 與工會組織林立的狀況相反,「農協」具有較強的整合能力,其擁有的協助政府分配農業補助金、壟斷農產品流通等特權不僅幾乎將所有農戶均組織到「農協」中來,而且還負有對其他農協組織指導監督、提供信息、調解糾紛以及向政府提供建議的責任,因而擁有800 萬成員的「農協」能在國會議員選舉中協調農村選民的政治資源(選票),將支持「農協」利益的候選人選進國會。 上述狀況在國會中得到充分反映,支持「農協」利益的國會議員為數甚多,僅在自民黨所屬議員中就超過了370 名(1987年)。國會中有許多跨黨派農林議員集團,如振興農林議員協議會(成員354名,1987年)、日本農政刷新同志會(成員208名,1987年)以及新農政研究會、農業再建研究會、保障農民健康協會、振興畜產議員聯盟、振興蔬菜議員懇談會等。由這些議員組成的「農林族」議員在國會中的勢力很大,甚至一度被稱作無敵的「農林族」。另外,「農協」起到協助政府落實農業政策的行政性功能,因而與行政機構、特別是農林水產省的關係十分密切,進一步增加了「農協」的政治影響力。 80年代以後,「農協」的政治影響力逐漸減弱,其原因之一是農業人口的減少。隨著工業化和城市化的迅速發展,日本農業就業人口從1960年的1454萬人減少到1980年的 700萬人;其次,兼業農戶的增加減弱了「農協」的凝聚力。1950年時以農業為主、其他產業為輔的兼業農戶比例為24.8%,以其他產業為主、農業為輔的兼業農戶比例為21.5%,兩者合計為全部農戶的50%。到1980年,前者下降到21.5%,後者增加到65.1%,兩者合計為全部農戶的86.6% ;第三,來自其他利益集團、特別是來自外國的壓力迫使政府逐漸放棄保護農業的政策。日本農業在很大程度上是依靠政府的巨額財政補貼(農產品價格補貼與農業補助金等)維持的,這種保護性措施不僅導致大米生產過剩、糧食管理赤字增加,同時使國內農產品價格大大高於國際市場,因而遭到國內其他利益集團的反對。70年代以後,美國為解決日美貿易不平衡問題也頻頻壓日本開放國內農產品市場。儘管「農協」極力反對,但31年內持續上升的政府收購大米價格在1987年首次下降、1988年竹下內閣同美國達成開放日本牛肉與柑橘市場的協定、1993年細川內閣宣布部分開放國內大米市場及5 年後實施農產品進口關稅化、1995年個體農戶可以參與農產品流通的新《糧食管理法》開始實施等政策的實施,均反映了「農協」政治影響力的下降。1994年的社會調查表明,「農協」在20個最有影響力的社會團體中排名第九位。 即使如此,作為農村地區的強大組織,各政黨還是不能輕視「農協」的政治影響力,例如在政局大變動的1993年,參加大選的七個黨派無一例外地主張保護國內農業、反對農產品進口自由化;1995年在「農協」下屬團體「全國農業者農政運動組織協議會」推薦的40名參議院議員候選人中有34人當選;「泡沫經濟」時期大藏省在限制其他金融機構的同時特意批准「農協」系統金融機構繼續向不動產金融機構貸款,並與農林水產省達成保證「農協」投入資金回收的協定。「泡沫經濟」消失後對不動產金融機構的貸款大多成為呆帳或壞帳,「農協」金融機構面臨巨大損失,執政黨與政府在大多數國民的強烈反對下仍然動用政府財政預算給予補貼。從上述現象中可以看出「農協」依舊是左右政府政策的重要利益集團之一。 四、專家利益集團 專家利益集團是指那些以專門技術人員為中心組成的社會團體,例如日本醫師會、日本牙科醫師會、日本藥劑師會、日本稅理士聯合會、日本律師聯合會、日本行政書士聯合會、日本公認會計士協會等等。雖然這些團體的規模較小,但由於它們具有完善的組織機構、特殊的社會地位及專業技術,因而往往具有較強的政治影響力。下面重點介紹一下日本醫師會。 日本醫師會成立於1948年,截止到1984年12月,日本醫師會共有10.5 萬會員,其中創辦診所和醫院的開業醫師為7.6萬名,醫療機構有薪工作醫師為2.7萬名,醫療機構無薪工作醫師為2600名。醫師會的組織率為57.9% ,但從會員成份來看,開業醫師的組織率為95%,工作醫師的組織率卻不到三分之一。 日本醫師會的組織結構分為全國性組織----日本醫師會、都道府縣醫師會和郡市區醫師會三級,形式上各自獨立,實際上是金字塔型的一體化組織。會員首先參加一個基層組織,然後才能加入上級組織。許多會員只參加了郡市區醫師會,沒有參加都道府縣醫師會和日本醫師會,也有的參加了郡市區醫師會和都道府縣醫師會而沒有參加日本醫師會。例如,東京都中野區醫師會有445名會員,其中參加東京都醫師會的只有392名(開業醫師為100%,有薪工作醫師為43.8%);在東京都醫師會的12565 名會員中,參加日本醫師會的也只有11706名(開業醫師為98.2%,有薪工作醫師為74.5%)。(6) 日本醫師會的決策機構是由各都道府縣選出的代表組成的代表會議,每年4 月召開定期會議,選舉醫師會組織機構負責人(會長1名、副會長2名、理事8名、常任理事7名、監事1名、代表會議議長1名、副議長1 名,均任期兩年),回答地方代表的質詢,並決定年度預算與行動計劃等。 醫師會的會費相當高,如果一名開業醫師同時參加三級組織,那麼每年繳納的會費高達25萬餘日元。1979年度日本醫師會的會費收入為54億日元之多。另外還要對開業醫師會員徵收日本醫師聯盟(日本醫師會的政治團體)會費作為政治捐款,在國會議員選舉時,各級醫師聯盟還要向全體會員徵收臨時捐款(每位會員5000~10000 日元),因而醫師會的政治資金在眾多利益集團中名列前茅。據自治省頒布的政治資金收支報告書,1983年度日本醫師聯盟徵集的政治資金為15.5億日元,其中13.7億日元捐獻給以自民黨為中心的政治家。 除政治資金雄厚外,醫師會還利用其會員接觸面廣的特點影響其他選民的投票行動,從而使自己支持的候選人當選為國會議員。例如1983年 6月的參議院議員選舉時,在醫師聯盟推薦的58名候選人中,有48人當選;在同年11月舉行的大選中,醫師聯盟推薦的 358 名候選人有271 名當選。另外,由於醫師在社會生活中地位較為重要及其擁有的醫療保健方面的專業知識,「一齊休診」或「退出醫療保險」等極端戰術也常常使醫師會對立法機構和行政機構保持著較強的政治影響力。在1994年的調查中,醫師會名列20個最有政治影響力團體的第11位。 五、公眾性利益集團 公眾性利益集團是指為維護社會共同利益而組成的團體,其特點是成員沒有職業或行業的限制,所關心的問題也對整個社會具有普遍影響,如社會福利、消費者利益、生態環境、能源政策及稅收政策、婦女及老人社會地位等。這些團體在日本數不勝數,具代表性的有「全國社會福利協議會」、「國民健康保險中央會」、「日本殘疾人團體聯合會」、「日本消費者聯盟」、「新日本婦女會」、「擁護憲法國民聯合」、「禁止核武器日本國民會議」等等。 在日本的公眾性利益集團中,有一些是在政府政策的推動下成立的,如「社會福利協議會」、「全國老人俱樂部聯合會」等,因此,這類團體的政治影響力不是很大,其社會地位也常隨著社會經濟發展狀況而上下波動。其他一些因公害、住宅、物價等社會問題自發形成的公眾性利益集團,如「公害對策全國聯絡會」、「禁止核武器日本國民會議」、「日本生活協同組合聯合會」等,雖然規模很大,但因缺乏資金和人力,聚集選票與提供政治資金的能力有限。例如擁有2181萬會員(1986年)的「消費者團體聯絡會」,其活動經費每年只有500 萬日元,專職工作人員僅有3 名,因而難以協調會員參與政治的行動,限制了其政治影響力的發揮。公眾性利益集團影響政治過程的方式主要是大眾動員(集會遊行、靜坐示威等)和製造輿論(通過大眾傳播媒介廣為宣傳自己的主張、張貼宣傳畫、散發傳單等)。 除上述類型的利益集團外,在日本較有影響的利益集團還有由「全國知事會」、「全國市長會」、「全國町村長會」、「全國都道府縣議會議長會」、「全國市議會議長會」和「全國町村議會議長會」等六團體為代表的地方行政利益集團(其中「全國知事會」和「全國都道府縣議會議長會」在20個最有政治影響力的社會團體中分別名列第7 位和第15位,1994年的調查),以及以私立大學聯盟為代表的教育利益集團、以創價學會為代表的宗教利益集團等等。 (1) 〖日〗《讀賣新聞》1995年12月13日。 (2) 〖日〗遷中豐《利益集團》,東京大學出版會1988年版,第75頁。 (3)(6) 〖日〗中野實編《日本型決策方式的變化》,東洋經濟新報社1986年版,第 291、239頁。 (4) 〖日〗《讀賣新聞》1995年12月14日。 (5) 王恆壁等編《日本農協》,外文出版社1993年版,第92頁。 第二節 利益集團的運動形態 運動形態是指利益集團對政治過程施加影響的方式,歸納起來,其運動形態主要有提供政治資金、聚集選票、個人聯繫、直接參與、大眾宣傳與大眾動員(集會遊行及靜坐示威)等。 一、提供政治資金 幾乎所有的日本利益集團都採用提供政治資金來影響政治過程的方式,即通過向政黨或國會議員提供政治資金,以便使這些直接決策者在制定政策時能照顧到自己的利益。這種有目的的提供政治資金事例最為常見。早在1947年以社會黨為中心的片山內閣時期,針對國會正在審議的、以國家管理煤礦為主要內容的《臨時煤礦業管理法案》,煤礦經營者聯合籌款向保守政黨(主要是自由黨)議員行賄,要求他們阻止此案通過國會審議。儘管《臨時煤礦業管理法案》最終通過了國會兩院的審議,但在這些保守政黨議員的活動下,該法案得到部分修正,致使煤礦的實際經營權仍然掌握在資本家手中。事後行賄活動被揭發,田中角榮等11名議員被檢察機關起訴。再如1989年 8月《文藝春秋》周刊報導的「彈子房」業政治捐款事例,在過去的 5年間,「彈子房」業團體----全國娛樂業組合聯合會至少向83名國會議員提供了1.5億日元的政治資金,結果成功地刪除了在《風俗業法修正案》中附有允許警察進入「彈子房」檢查的條款。 從另一方面講,日本的政黨大多帶有濃厚的議會黨團色彩,其基層組織薄弱,黨員意識較差,例如自民黨在1975年時號稱有黨員115 萬,但繳納黨費的正式黨員不過11萬。因此,這些政黨尤其是保守政黨的收入主要來自個人、企業、團體的捐款。例如1985年時,自民黨的總收入為1897億日元,其中69.5%來自捐款,黨費收入僅佔19.2%;新自由俱樂部的總收入為44583 萬日元,其中54.1% 來自捐款,4.7%來自黨費;民社黨的總收入為182964萬日元,其中39.7%來自捐款,15.4%來自黨費。(1) 在提供政治資金方面,沒有一個團體能與財界團體相匹敵。換句話說,財界可動用的政治資金使工會或其他社會團體擁有的那點政治資金相形見絀,而且財界團體的政治資金並不象其他社會團體那樣來自個人的收入,而是來自企業的收入(日本企業均有一種不明用途金,多用來政治捐款或其他公關活動)。例如,工會組織的政治資金來源是工會會員繳納的會費以及特別會費(選舉時臨時募集的資金),而且規模也很小。據統計,曾作為日本最大工會組織的「總評」和「同盟」,在1978~1987年的10年間,分別向社會黨和民社黨捐獻總額為9 億日元和10億日元的政治資金,(2) 平均每年只有1 億日元左右;而負責財界政治捐款的「國民政治協會」從1976年到1979年支出的政治資金分別是73億、81億、86億和 106億日元。(3) 另外在國會議員選舉(大選或參議院議員選舉)時財界還要籌措臨時政治捐款,支持自民黨在選舉中獲勝。在財界的政治捐款中,出資最多的是銀行業、鋼鐵業和電力(80年代後汽車業界上升到第二位)業,被稱作政治捐款的三大戶。 實際上,「國民政治協會」提供的上述政治資金數額不過是財界政治捐款很小的一部分,即公開捐獻給自民黨等保守政黨的資金,另外大部分政治資金是通過私人渠道秘密捐獻給了自民黨的各個派系,據稱日本最大的五家證券公司向主管機構自治省申報的政治捐款僅佔實際捐款數額的5 %。從嚴格意義上講,在相當一段時期內,自民黨並不是一個政黨,而是幾個政治派系的聯合體,相互之間經常圍繞總裁選舉與人事安排展開爭鬥。各派系首領為獲得更多的支持者,不僅向自己的派系成員提供政治資金,而且也向其他派系的成員提供政治資金,這些數目極大的政治資金主要依靠派系首領自己去籌措。與此相對應的是,不同的企業集團(如三菱的「金曜會」、三井的「月曜會」、富士的「芙蓉會」等等)為確保自己對執政者的影響也不惜提供大量資金支持有關派系競選總裁,過去許多自民黨總裁就是依靠這些企業集團的支持而登上最高權力寶座的。例如1964年佐藤榮作與藤山愛一郎、河野一郎爭奪首相職位,當時被稱作「財界四天王」的小林中、水野成夫、永野重雄、櫻田武等人,通過佐藤的私人團體「長榮會」等組織,為佐藤籌措到4 億日元的競選資金,從而使佐藤獲勝。據粗略估計,財界每年提供的政治資金都在數百億、甚至千億日元以上,這是工商業集團能夠對政治過程持有強大影響力的一個重要因素。當然,在多數情況下,財界向執政的保守黨甚至向某些在野黨提供政治資金並不附帶特定要求,只是一種維持資本主義經濟體制的保險金。例如三木內閣利用修改《禁止壟斷法》和遲遲不採取刺激經濟恢復景氣措施的方式向財界施加壓力,迫使財界提供巨額政治資金替自民黨償還田中內閣遺留下的債務。 需要注意的是,根據1976年通過的《政治資金限制法修正案》,社會團體向某個政黨或議員提供的政治捐款不得超過150萬日元,超過100萬日元的必須向自治省申報,但對政治團體則沒有數額的限制。因此,許多利益集團紛紛冠以「政治聯盟」的名義進行捐款,例如日本醫師會的「日本醫師聯盟」、日本齒科醫師會的「日本齒科醫師聯盟」、全國酒類零售商組合中央會的「全國酒類零售商政治聯盟」、石油聯盟的「全國石油政治聯盟」等。根據自治省的統計,1986年活動範圍超過兩個縣的政治團體有4601個,其中577個為國會議員的專有團體,314個為利益集團的化身。(4) 早在70年代,財界除了向執政的自民黨提供政治資金外,還向新自由俱樂部和民社黨等在野黨提供政治資金,因為國會中「保革伯仲」的局面使財界感到有必要加強同在野黨的聯繫,以防備不時之需。1993年政局發生巨大變化,執政38年的自民黨發生分裂並淪為在野黨,各利益集團處於觀望階段,政治捐款也停止了近一年的時間。但在1994年下半年自民、社會、新黨魁三黨組成聯合政權、除共產黨之外的其他在野黨組成新進黨後,政治捐款又開始活躍化。雖然工商業界的政治捐款主要提供給自民黨以及從自民黨分裂出來的新生黨(後組成新進黨)和新黨魁黨,但也向執政的社會黨提供了部分政治資金。與此相應的是,社會黨亦放棄了接受企業及團體政治捐款的原則,在1995年的參議院議員選舉中接受了企業乃至工商業團體的政治捐款。新黨魁黨的政治資金主要來自銀行業,但為了爭取到流通業的政治捐款,在地價稅問題上也改變了一年前的態度。(5) 二、聚集選票 聚集選票是指利益集團利用選舉將代表自己利益的候選人或支持自己利益的候選人送入國家決策機構、從而實現自己利益要求的運動形態,這是那些組織規模較大、凝聚力較高的利益集團影響政治過程的主要方式。例如日本農業在很大程度上是依靠政府財政維持的,因而「農協」一直支持執政的自民黨,以致造成自民黨內農村出身議員高達63%、自民黨控制農村選區的現象;原社會黨的最大支持團體是「總評」工會,因而社會黨所屬眾議院議員的54%、參議院議員的64%來自「總評」(1983年);再如原公明黨的支持團體「創價學會」約擁有600 萬名成員,而公明黨在70、80年代的歷次大選或參議院議員選舉中的得票數也大致在600萬張左右。 據村松歧夫等人對252 個全國性團體的調查,有國會議員的團體為73個,佔被調查團體總數的29%,其中比例最高的是專家團體(55.6%),其次是農業團體(43.5%)、福利團體(36.7%)以及工會團體(34.6%)。擁有30名以上友好國會議員的團體有84個,佔被調查團體總數的33.5%,其中比例最高的是農業團體(60.9%),其次是專家團體(55.5%)和教育團體(50%),(6)這些友好國會議員大多是在個別團體的支持下當選的。這種現象在實行比例代表制的參議院議員選舉中尤為明顯,例如在1995年的參議院議員選舉中,自民黨提交的比例區候選人名簿前10名候選人的支持團體分別為日本醫師聯盟、全國特定郵政局長會、日本齒科醫師聯盟、世界救世教、日本藥劑師聯盟、日本遺族會、日本護士聯盟、全國農協中央會、隊友會和全國土地改良政治聯盟;由於公明黨與其他在野黨於1994年底組成新進黨,所以新進黨的前10名候選人中有5 名得到創價學會的支持;而社會黨的前5 名候選人的支持團體均為工會組織,其中得到「日本地方政府職員工會」(簡稱「自治勞」)支持的候選人就有兩名,因為「自治勞」是社會黨最大的支持團體,在該團體中僅署名支持社會黨的成員就有226萬人。 由特定社會團體推薦當選的議員在國會中形成專門的議員集團,他們在個別政策領域具有很大的發言權,從而能夠維護或擴大支持團體的利益。例如由全國1.8萬多個特定郵政局組成的全國特定郵政局長會是一個較強的聚集選票組織,正因如此,才使郵政省長期擁有小額郵政儲蓄利息免稅的特權。儘管大藏省為擴大財政收入,同郵政省進行了「百年戰爭」,但由於執政的自民黨懼怕特定郵政局的聚票能力(90%的自民黨國會議員自稱代表郵政省的利益)而一直未能實現其目的(直到1987年才稍微有所變化,同時郵政省又得到自主運用郵政儲蓄及販賣國債等一些其他特權);另外,在與通產省爭奪以微電子技術為中心的未來產業(信息通訊)的主導權問題上,郵政省也是依靠這種政治影響力佔了上風;特別是在1995年 9月的自民黨總裁選舉中,由於與橋本龍太郎競爭總裁職務的小泉純一郎打出了「郵政三事業(郵政、郵政儲蓄、簡易生命保險)民營化」的競選綱領,結果在黨屬國會議員中竟一時難以湊齊競選總裁所需的推薦人數,「因為對地方議員來講,得罪了特定郵政局是非常可怕的事情」(自民黨議員語)。其他黨派也是如此,例如新進黨在國會中之所以拼命阻止通過《宗教法人修正案》,是因為該修正案對其支持團體創價學會十分不利,由此也可以看出具有聚集選票能力的利益集團的政治影響力。 對國會議員來講,選票在某種程度上比政治資金更為重要,因為只有選票才能使其政治生命得以延續,募集政治資金最終還是為爭取更多的選票,所以有時國會議員會違背黨的規定而按照支持團體的要求去行動。例如1986年10月中曾根內閣時自民黨準備實施銷售稅,並為此召開稅制調查會進行討論,該舉動遭到了流通業界的強烈反對。11月東京都39個批發業團體、 1萬多家商店組成的「粉碎銷售稅總決起大會」執行委員會就銷售稅問題對全部自民黨國會議員實施問卷調查。儘管自民黨領導機構下令服從黨的決定,但仍有 6名國會議員(均為東京都選出議員)明確回答反對銷售稅,其中一人受到官房長官的口頭警告處分;即使在《銷售稅法案》提交國會審議之後,自民黨國會議員鳩山邦夫、深谷隆司仍不顧本黨的「禁足令」,參加了由自己所在選區支持團體舉行的「粉碎銷售稅總決起大會」,並在會上明確表示反對銷售稅,為此受到自民黨幹事長竹下登的口頭警告處分。 財界聚集選票的能力較弱,因為經營者終究是少數,為彌補這一缺陷並加強自民黨的支持力量,70年代以後財界採取了企業抱團選舉的強制方式。也就是將某些企業或企業集團劃分給特定候選人,這些企業或企業集團的負責人承擔一定的選票數額,若未完成預定的數額將受到懲罰。這種聚集選票的方式之所以取得一定的預期效果,是因為隨著生活水平的提高,大多數工人的階級歸屬意識逐漸淡薄。特別是那些白領工人,甚至喪失了原來意義上的工人意識,他們多為企業獻身,感到企業的成長是自己獲得成就的條件,因而大多能夠順服地聽從上司的命令與委託。再加上日本人本來就具有濃厚的集團意識,參加這種選舉並按照上司的指示去投票是很自然的。這種狀況也反映了企業經營者在政治過程中的另外一種優勢,即他們擁有健全而且齊備的組織機構。普通國民只有在他們願意付出時間、金錢和精力的代價下才能組織政治活動,公司式的企業無須付出這種代價,他們不必特意組織一群政治活動分子,只利用現成的企業組織和人員就可以達到目的。 由於近年來投票率的不斷下降以及即將實施的小選區制,所以各政黨愈發重視有組織的選票、即社會團體的選票,互相滲透的現象十分明顯。例如自民黨也加快了與工會組織接觸的步伐,其領導人頻頻參加工會組織的集會,認真聽取工會方面的意見。在該黨的活動下,雖然「聯合」工會仍然打著「非自民黨」的旗幟,但並不禁止其下屬行業工會以支持候選人個人的方式支持自民黨。 三、個人聯繫 個人聯繫是指利益集團利用其成員的私人關係接觸政治家及高級官僚、從而影響政治過程的方式。從理論上講,任何一個利益集團為實現自己的利益要求,必須保持對政治過程特別是決策過程有效的政治影響力,雖然這種政治影響力的基本資源是選票和資金,但如果這些政治資源無法流入最有效益的場所,或因流入渠道過於狹窄甚至被堵塞,那麼其效益便呈現遞減趨勢甚至很快喪失。然而,密切的人際關係卻能夠克服這些缺陷,也就是說,良好的人際關係不僅能發揮政治資源的正常效益,而且還會使這些政治資源得到相應的增殖,即不用為特定的目的提供政治資源,其資源的累積效應也會使自己的利益在任何領域得到實現。 當然,並不是所有的利益集團都擁有上述優勢。在日本,利用個人聯繫影響政治過程的多是工商業團體、行政關係團體、教育團體、專家團體等,其中財界尤為突出。因為日本權力精英(政治家、高級官僚、財界多面人物及部分利益集團領袖)社會地位的主要基礎是學歷,而且相同學校的經歷是構成同質集團的重要條件,因此,同校畢業生之間的聯繫與友誼是用於表達並實現個人和集團利益要求的一個重要渠道。名牌大學、特別是東京大學的畢業生在這方面表現的最為突出,因為社會各界的最高領導職務多為該校畢業生所佔據。據統計,在1980年度國家公務員考試錄取的1059名人員中,東京大學出身者為 519 名,接近總數的50%;在359 名國會議員中,出身東京大學者為206 名,佔被調查議員總數的53%;而在銀行、商社、鋼鐵公司、汽車製造廠、電力機械等大企業任職的251 名總經理、社長中,有109 名畢業於東京大學,佔被調查者總數的41.5% 。(7) 同屆畢業生即使取得很高的社會地位以後仍然定期聚會,相互之間保持著一種密切的聯繫,無形之中對政府的決策過程施加著影響。 財界與政治家的個人聯繫是顯而易見的,日本歷屆首相都有財界頭面人物參加的「私人團體」,如池田勇人的「末廣會」、佐藤榮作的「長榮會」、田中角榮的「維新會」、三木武夫的「庸山會」和「三睦會」、福田糾夫的「一火會」和「清談會」、大平正芳的「十二日會」和「賀屋會」、鈴木善幸的「春幸會」和「十一日會」等。這些名目不一的「首相外圍會」定期或不定期地召開座談會,磋商重大事宜,無疑對政府的決策過程產生巨大影響。 其他利益集團也充分利用了個人聯繫這一方式。例如1957年到1982年任日本醫師會會長的武見太郎本人是主治醫師、社會知名人士,同前首相吉田茂有姻親關係,並與許多大政治家過往甚密,因此,他多利用這種人際關係來實現醫師會的利益要求。在其領導醫師會期間,先後實現了取消診療費限制、改組中央社會保險醫療協會(中醫協)以及大幅度提高診療報酬等利益要求。另外,由於醫師會本身擁有較強的政策立案能力,武見會長經常越過主管省廳(厚生省)直接與執政黨交涉,因而使醫師會與行政機構的關係長期處於不佳狀態,結果在武見太郎辭去會長職務後,醫師會的政治影響力明顯下降。 從某種意義上可以說,這種個人聯繫是形成「料亭(酒館)政治」、即幕後政治的重要因素,也就是利益表達、利益決定以及利益實現大多是在酒館這種非正式場合以非公開方式進行的。據統計,80%以上的團體間衝突是依靠直接交涉解決的,行政機構解決的只有9 %,政黨解決的只有4 %。儘管這種「料亭政治」減少了日本政治過程中的對立與衝突,但也限制了利益決定過程的透明度。 作為工商業利益集團最高層次組織的「經團聯」還保持著另外一種形式的個人聯繫,即「經團聯」下屬的常設委員會是與政府各經濟省廳相對應的機構,而且與執政的自民黨決策機構政務調查會下屬的各個部會也具有密切的聯繫。政府有關省廳的主管局長或主管課長以及執政黨有關部會的負責人經常被邀請到「經團聯」的常設委員會,就某項正在制定的法案做說明。另一方面,「經團聯」常設委員會的負責人也經常參加政府有關省廳及執政黨舉行的聽證會,並陳述工商業團體對某項政策的意見與要求。在這種非正式的相互交流中,「經團聯」的事務局起到重要作用,因而事務局配備了許多不亞於政府官僚的優秀人材,這也是工商業利益集團對政治過程保持強大影響力的因素之一。 四、直接參與 直接參與是指利益集團派代表參加政府的諮詢機構----審議會以及執政黨甚至在野黨的聽證會而對政治過程施加政治影響力的方式。審議會是日本政府省廳的重要諮詢機構,政策課題通常是由這些審議會提出或省廳起草的法案首先由其加以審議的。1984年時,根據法令或政令組建的審議會共有214 個,其中,總理府50個、通產省31個、農林水產省22個、厚生省22個、文部省17個、大藏省17個、勞動省14個等。(8) 比較重要的審議會有討論政府經濟政策的「經濟審議會」、討論產業政策的「產業結構審議會」、討論政府財政及預算方針的「財政制度審議會」、討論資本自由化的「外資審議會」、討論稅收政策的「稅制調查會」以及「中小企業安定審議會」、決定政府收購農產品價格的「米價審議會」等等。大多數利益集團一般都派代表參加這些由有關省廳主持的諮詢機構,表達自己的利益要求,因而各省廳均與有關團體保持著密切聯繫,其中與通產省關係密切的團體有758 個,與運輸省關係密切的團體有226 個等。 另一方面,每個審議會裡都有不同團體的代表參加,例如在1981年為進行行政改革而組建的第二次臨時行政調查會的9 名正式委員中,政府官員2 名、財界代表3 名、工會代表2 名、新聞界代表1 名、學者代表1 名。(9) 這種均衡的代表方式使各界的利益要求都得到表達的機會,例如在調查會正式會議收到的402 項要求中,工會團體提出的要求最多,為132項(佔總數的32.9%),其次是公眾性利益集團73項(18.2% )、工商業團體73項(18.2%)、地方行政團體58項(14.5%)、教育團體19項(4.7%)、農業團體17項(4.2%)、專家團體13項(3.2%)等。(10) 不能否認的是,儘管在這些審議會中各界團體的代表比例逐漸趨於平衡,例如在產業結構審議會中,1973~1983年之間大企業代表從36名降到12名、中小企業代表從1 名增加到4 名、工會代表從無增加到6 名、消費者代表從2 名增加到4 名,但大企業代表仍佔優勢。不僅有大企業代表參加的審議會佔審議會總數的三分之二,而且有關工商問題的審議會的會長大多由財界人物擔任。(11) 除審議會這種政府諮詢機構外,還有300 多個(1985年)首相、省廳大臣或長官等內閣成員的私人諮詢機構。例如在中曾根政權時期,就有首相的「和平問題審議會」、「文化教育懇談會」、厚生大臣的「社會保障長期展望懇談會」、勞動大臣的「勞資關係法研究會」、農林大臣的「農業生產對策中央會議」等等。這些私人諮詢機構不是根法律而是根據首相或大臣的個人意圖設立的,其經費大多從大臣官房機密費中支出。在形式上它們受首相或大臣的委託,就某個特定問題進行研究並提出系統的意見,供委託者制定政策時參考。由於首相或大臣均為最高決策者,因而參加這種私人諮詢機構也是利益集團表達其利益要求、影響政治過程的一個渠道。 參加執政黨甚至在野黨的聽證會也是利益集團影響政治過程的方式之一。參加執政黨的聽證會是利益集團表達其要求的最佳途徑,尤其在 7、80年代執政的自民黨正處於主導決策過程時期,對執政黨施加直接影響更有利於實現其要求,因而派代表參加執政黨聽證會的利益集團迅速增加。例如出席自民黨稅制調查會聽證會的團體在1971年時只有82個,但到1988年急劇上升到338 個,其中以建築、工商、農林水產、交通領域及社會性團體增加得最多。在聽證會上,各界團體就自民黨的稅制方案闡述自己的意見和要求,極力維護自己的利益。例如在出席1988年聽證會的全部團體中,對自民黨的稅制改革方案表示贊同的有42個,有條件贊成的有259個,有條件反對的有14個,表示反對的有9個。(12) 1993年自民黨下臺後成立了以日本新黨黨首細川護熙為首相的八黨派聯合政權,政局急劇變動以及聯合政權中除新生黨、新黨魁黨外,均為首次執政或多年未能執政的政黨,不僅利益集團方面對此未能適應,即使執政黨方面也沒有形成順利接受各界團體要求的體制,因此,如同政治捐款一樣,利益集團與政黨方面的交流在一年多的時間內處於停滯狀態。結果,認為自己具有較大政治影響力的利益集團也從1980年的46%降到了1994年的22%,對政黨或國會議員施加影響的比例也從77%下降到45%,(13)多數利益集團將施加政治影響的對象轉移到行政官僚方面,從中也可以看出官僚重新主導決策過程的趨勢。 1994年 6月自民、社會、新黨魁三黨聯合政權組成後,特別是同年12月除共產黨之外的在野黨組成新進黨後,利益集團與政黨的交流又開始活躍起來。各利益集團不僅參加每個執政黨舉行的聽證會,即使在在野的新進黨舉行的「稅制改革聽證會」上,包括「經團聯」、「銀行協會」、「農協中央會」、「日本醫師會」、「聯合」工會這些具有強大影響力在內的社會各界團體均派代表參加。因為利益集團的領導人非常清楚,在政權可能不斷交替的時代,與各黨保持密切聯繫是維持自己對政治過程的影響力所必須的。 五、大眾宣傳與大眾動員 大眾宣傳是指利益集團通過利用現代社會所能提供的一切傳播媒介(如報刊、電視、廣播、書籍等)發動社會輿論影響政治過程的方式,而大眾動員則是指利益集團通過組織示威遊行以及群眾集會、甚至靜坐罷工等直接行動、迫使直接決策者給予注意並採取相應措施、從而達到影響政治過程的方式。在日本,採取這些間接影響方式的利益集團主要是那些公眾性社會團體,因為它們缺乏政治資源和施加直接影響的渠道,不得不經常採取直接行動來表達和實現自己的利益要求。有時工會團體、農業團體及流通業團體也採取直接行動方式,例如「農協」在爭取提高政府收購大米價格和反對農產品進口自由化時常常採用大型集會、遊行示威的方式,而這些團體採取直接行動的動機是對政治過程施加更大的壓力以及引起其他利益集團對自己的同情和支持。 (1) 〖日〗間場壽一《日本政治分析》,有斐閣1987年版,第76頁。 (2) 〖日〗牧野富夫《勞動組合與政治捐款問題》,載《前衛》雜誌1989年9月號。 (3)(7) 〖日〗福岡政行等《現代政治過程》,學陽書房1982年版,第198、28頁與 203頁。 (4) 〖日〗遷中豐《利益集團》,東京大學出版會1988年版,第128頁。 (5) 〖日〗《讀賣新聞》1995年12月19日。 (6)(9) 〖日〗依田博《政治》,有斐閣1988年版,第72、185頁。 (8) 〖日〗中野實編《日本型決策方式的變化》,東洋經濟新報社1986年版,第81頁。 (10)(11)(12)〖日〗遷中豐《利益集團》,中文版,經濟日報出版社1989版,第 143、133、164頁。 (13)〖日〗《讀賣新聞》1995年12月13日。 第三節 壓力政治的利與弊 日本利益集團利用各種方式影響政治過程所構成的壓力政治的積極作用主要有以下幾點: 一、促進政治多元化 在日本這種發達的資本主義國家中,由於社會分工的程度較高,因而存在著各種各樣的社會利益。從某種意義上講,這些利益有時是相互對立的,即一種利益的實現會妨礙另一種利益的實現或損害其他利益。尤其在福利團體與專家團體、工會團體與工商業團體、市民政治團體與農業團體所代表的利益之間存在著較大的對立成分。據估計,其對立比例大約在20%左右。(1) 較為突出的對立問題有,農業團體與工業團體圍繞農產品價格的對立、大企業集團與中小企業集團圍繞國內市場的對立、公眾性利益集團與企業集團圍繞環境問題的對立、勞工組織與經營者組織圍繞工資及勞動保護的對立等。 即使在相同的經濟領域也存在著團體之間的利益衝突。例如1972年中日恢復邦交正常化時,日本從中國進口的生絲由1971年度的2839噸猛增到1972年度的6190噸,從而對日本國內生絲市場形成一定的衝擊。日本的蠶農們為保護自己的利益,積極推動自民黨的「農林族」議員和農林水產省的主管官員,在1974年 8月制定並推動國會通過了《生絲一元化進口法案》。該法案規定從外國進口生絲必須得到農林水產省下屬組織——蠶絲砂糖類價格安全事業團的批准,並對進口生絲的數量和價格進行嚴格控制,結果使中國生絲的進口量在1975年急劇下降到1480噸。(2) 但是,這一法案的實施卻損害了由生絲進口商、絲綢生產廠家以及和服生產廠家組成的有關中小企業集團的利益。因為外國進口生絲的減少所導致的生絲價格上升,不僅使生絲進口商受到打擊,而且絲綢生產廠家與以絲綢為原料的和服生產廠家也處於經營困難的境地,甚至出現了倒閉的絲織工廠。因此,由這些廠商組成的「中國生絲絹織物進口協議會」直接上書政府,並推動自民黨「工商族」議員以及支持生絲進口自由化的通產省、外務省,要求廢除《生絲一元化進口法案》。 儘管與生絲進口有關的中小企業集團以及支持其利益的部分直接決策者未能達到預期的目的,但從這一事件也可以看出,如果利益衝突的雙方都在動員自己的政治資源對政治過程施加影響力時,作為「價值的權威性分配」的政治系統就不得不對雙方進行調解,使衝突的雙方達成某種程度上的妥協,儘可能地在實現一方利益的同時又不損害另一方的利益或者對損失利益者給予其他補償。這樣就產生了政治多元民主化的基礎,即利用公共機構的「正常渠道」來達到各利益集團一致同意的目的。例如70年代初石油衝擊以後,伴隨著經濟結構危機的加深,大企業集團採取了經營多元化的戰略,結果侵犯中小企業經營領域的現象驟然增加,引起了大企業集團與中小企業集團圍繞國內市場的糾紛,並加劇了中小企業的經營困境。在中小企業集團的活動下,立法機構在1977年制定了旨在保護中小企業利益的《中小企業事業機會確保法》,對大企業的經營範圍加以限制,從而保護了中小企業的利益。 即使是普通認為政治影響力不強的工會組織也沒有被排除在決策過程之外,正如前面所看到的那樣,工會組織不僅通過在野黨或者執政黨有時能成功地阻止或促成某項法案的成立,而且隨著工會組織的大規模化、聯合執政形式的繼續存在以及小選區制度的實施,工會團體在政治過程中的影響力反而有增強的趨勢。 二、利益聚合與利益表達 儘管在日本,公民參與政治是資產階級民主政治的基礎,但公民的眾多利益要求不可能都直接輸入到決策系統,而且決策系統也不可能同時受理那麼多的利益要求,因此,其利益要求更多的是通過一定的中間媒介加以聚合,然後再輸入到決策系統。作為公民參與政治的組織形式,利益集團正是充當了這一中間媒介的角色。例如日本的農戶有千差萬別的利益要求,但經過「農協」全國中央會的聚合後,最終形成能夠反映農戶基本願望的三大利益要求——提高政府收購農產品(特別是大米)的價格、爭取更多的農業補助金和限制農產品進口;再如醫療衛生界經過「日本醫師會」聚合的利益要求主要是提高診療費、維持醫師售藥權和醫師優惠稅制等。(3) 更為重要的是,這些經過聚合的利益要求不僅容易為立法機構或直接決策者所受理,而且也可以使利益集團集中自己的政治資源對決策機構施加壓力及影響,以便實現這些利益要求。例如在決定大米的政府收購價格時,首先由「農協」全國中央會決定要求價格,然後由「農協」幹部與農林水產省官員頻繁接觸,與此同時,基層農協和地方農協米價對策本部在各都道府縣召開有地方議會議員和地方自治體首長參加的米價大會。另外,地方代表團雲集首都召開全國米價大會,邀請許多國會議員參加,有時還要舉行大型的遊行示威活動。在這種形勢的壓力下,執政黨的決策機構農林部會和綜合農政調查會連日召開會議,並向政府有關部門施加影響,迫使後者接受「農協」的價格要求;在爭取政府補助金問題上「農協」採取的步驟是,首先在農協內部徵求基層組織對預算的要求,然後提交農林水產省,在整個預算方案編制過程中,農協幹部和職員不僅頻繁接觸行政官僚,而且也動員有關國會議員促使執政黨向農林水產省和大藏省施加壓力。另外,農林水產省、執政黨以及農協中央會之間不斷召開懇談會,相互就預算問題達成某種協議。與上述交涉過程相呼應,農協中央會組織成員舉行大型群眾集會和遊行示威,以便擴大影響,增加壓力效果。正是由於農協提出的利益要求簡單明了,且加上其有效的壓力活動,使農協的這些利益要求在相當一段時間裡能夠得到順利實現。(4) 三、擴大決策系統信息輸入 隨著經濟的迅速發展以及由此帶來的高技術化,政治決策也複雜化了,因而要求直接決策者必須掌握高度的專門知識,但實際的決策者——政府官員與國會議員卻因起局限性而難以做到這一點,為克服這一缺陷,他們必須取得掌握這些專門知識和信息的利益集團的支持。另一方面,利益集團為了實現自己的利益要求,也希望通過向行政官僚和國會議員提供信息資料的方式來影響決策過程,這樣就起到了擴大決策系統信息輸入的效果。例如進入80年代以後,在新興產業集團的推動下,在國會中相繼出現了一些諸如「新材料振興議員聯盟」、「尖端技術開發促進議員聯盟」、「證券市場育成議員聯盟」以及「國際市場育成議員聯盟」等議員組織,提高了這些直接決策者對新興產業的了解程度以及保護意識。例如大藏省為擴大財政收入,在1984年提出對市場流通額超過1 萬億日元的辦公室自動化設備課稅5% 的計劃,引起了辦公室自動化設備業界的強烈反對。他們推動執政黨的有力議員出面斡旋,終於將大藏省的計劃打入冷宮。 值得注意的是,利益集團所反映的意見比正常的代議制政府機構了解和妥善處理的意見更為廣泛、深刻以及更具有多樣化,因為相互對立的利益集團會把不同的信息資料送到行政官員和國會議員手中,這樣就使決策者們有可能加以比較選擇,儘可能地減少政策的失誤。日本政府各省廳主持下的諮詢機構審議會較為典型地反映了這一點,例如經濟審議會和產業結構審議會的成員大多是各產業界代表,他們具有最新的信息資料和熟練的專門知識,因而在這兩個審議會提出並在國會通過的法律就具有較強的可性性、合理性和可操作性,特別是使日本經濟能夠持續高速增長的產業政策也大多是這種審議會的產物。再如在1967~1973年之間分五階段進行的資本自由化過程中,大藏省主持下的「外資審議會」在充分聽取各個產業界意見的基礎上,就國內資本市場開放的程度以及開放的業種進行了周密的安排,既適應了資本自由化的潮流,又保護了民族產業。特別是在圍繞電子計算機產業對外開放的第四、第五次資本自由化計劃中,政府根據產業界的要求,在減緩對外開放國內市場的同時,加緊培養國內有關產業,不僅由國會議員組成「促進信息產業議員聯盟」,並由通產省出面組織有關廠家進行合併以提高競爭能力,而且由政府提供資金成立研究所,積極推動這一戰略產業的發展,以便在該領域的資本自由化到來之前使國內產業具備較強的競爭能力。(5) 四、補充政黨功能 本來政黨與利益集團各自具有不同的政治功能,它們在組織基礎、活動目標及方式上都存在著差異。一般來講,政黨是政治上志同道合者組織的政治團體,其成員沒有地區、職業、社會階層的限制,因而擁有雄厚的社會基礎,其組織規模也比利益集團大。另一方面,政黨是以掌握政權並通過執政實現自己的綱領為目標,為此必須爭取更多的國民的支持,因而其代表的社會利益也要比利益集團更廣泛些。也就是說,政黨的利益聚合功能是在利益集團提出的利益要求之上進行的。 但是,日本的大多數政黨的議會黨團色彩比較濃厚,其基礎組織較為薄弱(例如1991年時自民黨與社會黨分別擁有175 萬和13萬黨員,但在1990年的大選中分別獲得3100萬和1600萬張選票),故其發展成員、聚集選票、徵集政治資金、利益聚合等功能不得不依賴有關利益集團去完成。長此以往,某些利益集團慢慢變成政黨的基層組織,例如自民黨與「農協」、社會黨與「總評」、民社黨與「同盟」、公明黨與「創價學會」等。與此相應的是,這些利益集團也是通過有關政黨表達、實現自己的利益要求。不過由於自民黨長期執政,因而其影響下的利益集團遠遠多於其他政黨,只是在1993年自民黨發生分裂、並成為在野黨後,各政黨與利益集團的組合模式正處於新的探索之中。 五、完善代議制 至到1996年10月為止,日本的代議制是一種地域型代議制(參議院比例區除外),也就是按地域劃分選區,實行大多數選區選舉複數國會議員的制度。在農業經濟佔統治地位時期,這種地域型代議制尚能滿足社會的需要,但隨著工業化社會以及科學技術的發展,社會職業與社會利益也多元化了,具有相同利益、但人員較少因而組織規模亦較小的社會團體(例如各種專家利益集團)需要自己的政治代表,以便更好地表達、實現自己的利益要求。因此,在職能型代議制尚未形成之前,大多數利益集團便成為職能社會利益的代表組織,而國會中的「族議員」就是這種職業型社會利益的政治代表,在一定程度上彌補了地域型代議制的不足。需要說明的是,1994年國會兩院通過、1996年10月實行的小選區與比例代表區並立的新選舉制度仍然不是完整的職能型代議制,其選區的劃分(尤其是將全國劃為11個比例代表區)限制了職業型政治代表的大量出現。 毋庸置言,日本利益集團利用各種方式對政治過程施加影響所構成的壓力政治也具有不少消極作用。 首先,這種壓力政治是造成政治不平等的根源。因為壓力政治容易使那些有組織的少數人的利益得到實現,而無視無組織的社會弱者的要求。如同前述,財界團體與其他社會團體相比較,具有組織更完善、資金更充足、施加政治影響力的渠道更暢通等優勢,即使「聯合」工會與「經團聯」行使著同樣程度的政治影響力,但由於其組織成員人數的天壤之別,「聯合」工會的每一位成員所行使的政治影響力就要比「經團聯」的成員小得無法比擬。再如,醫師會是一個規模比較小的利益集團,但它能夠利用其完善的組織機構、充足的政治資金對政治過程施加影響,而且權力角逐的準則----即其擁有的專業知識允許它們在醫療保健等福利領域的政策制定上具有強大的影響力。另外,由於醫師具有須臾不可缺少的職業特點,因而醫師會利用「一齊休診」或「退出醫療保險」的極端戰術常常會使政府對其作出讓步,正如1971年醫師會反對政府醫療保健政策取得成功所體現的那樣,當時醫師會以退出醫療保險並拒絕為參加醫療保險患者診斷的方式,迫使佐藤政權接受了醫師會提出的醫療保險制度改革方案。 與此相反,在日本有許多規模較大的公眾性利益集團(例如「日本生活協同組合聯合會」、「全國消費者團體聯絡會」、「主婦聯合會」、「日本消費者聯盟」、「全國地域婦女團體聯結協議會」等),每個團體的成員都在數百萬甚至上千萬,但由於缺乏政治資金,結果是成員越多,成員之間的行動就越難協調,因而限制了其對政治過程的影響力。例如在中小零售商團體推動下,1974年制定的《大規模零售店法》(俗稱《大店法》)對建設大型商店實施限制性措施。雖然該法保護了中小零售商的利益,但造成多層次批發的流通業成本居高不下,從而影響到零售價格也較高,損害了消費者的利益。昂貴的生活費用使消費者抱有強烈不滿,但缺乏政治資源的消費者團體對其現象也無能為力,甚至美國的強大壓力也未能改變其流通形式。 即使在有完善的組織機構的團體之間,由於其政治資源的差異也存在著明顯的政治不平等。例如「日本行政書士聯合會」是一個組織機構完善的專家利益集團,自20年前就一直要求修改《行政書士法》中有關只有申請者本人才有權改動向政府機構等提交的文書、而行政書士不得代理的規定,即要求「代理權」問題,但這一要求一直未能實現。原因是該要求遭到汽車業界的反對,因為汽車用戶購車、修車、車檢等手續過去均由汽車業界代理,一旦行政書士擁有其代理權,汽車業界的銷售業務將受到影響。在這場衝突中,由於汽車業界提供的巨額政治資金僅次於銀行業界,所以使執政的自民黨不能無視汽車業界的意見而按照行政書士的要求修改《行政書士法》。因此,1995年受「日本行政書士政治聯盟」推薦當選為參議院議員的小山孝雄在國會中為該團體遊說時,很自然地遭到許多老資格議員的拒絕,甚至斷言「行政書士獲得代理權那是不可能的」。(6) 其次,壓力政治容易使政策變成少數人密室交易的產物。如同前述,個人聯繫是日本利益集團對政治過程施加影響的主要渠道之一,許多利益要求是在國會議員、省廳官僚和利益集團領袖等少數人的協商下實現的。另一方面,由於為數不少的利益集團是在政府的推動下形成的,其成員的政治主體意識和政治參與意識較差,他們對集團的追求目標不甚關心,甚至連本集團具體利益要求的實現也常委託集團領導人去交涉。例如日本廣播協會輿論調查所在1955、1969、1978、1979年進行的四次輿論調查中,主張將複雜的國家政治和行政事務委託給政治家和官僚的被調查者分別為46%、57%、46%和37%,(7) 這種狀況進一步造成了「料亭政治」的盛行。從這一點上講,日本政治雖然帶有多元主義的色彩,但其實質仍然是精英政治,充其量是一種精英民主制。 更為重要的是,這種缺乏透明度的密室交易容易為追求少數人的利益而造成決策上的失誤,例如1996年初成為重大政治問題的「住宅專業金融公司損失補貼法案」就是如此。在80年代下半期的「泡沫經濟」時期,股票與不動產價格急劇上漲,大量金融流入不動產業,當時金融業的主管部門大藏省已察覺到金融市場的異常現象,從行政指導的立場通知各城市銀行或商業銀行等金融機構限制向住宅專業金融公司提供貸款,但在「農林族」國會議員的壓力下,農協系統的金融機構不在此限制之列。不僅如此,大藏省與農協主管部門還達成保障農協系統金融機構回收貸款資金的協議。「泡沫經濟」消失後,不動產的價值暴跌,各金融機構向住宅專業金融公司的貸款大多成為呆帳或壞帳。在「農協」及金融業團體的要求下,同時也為避免因住宅專業金融公司的倒閉而引發大規模的金融危機,村山內閣不得不決定從1996年度政府財政預算中撥專款用於處理這些呆帳,但這一舉動理所當然地遭到大多數國民的反對。據1996年 3月12日《朝日新聞》的輿論調查表明,75%的被調查者不贊成用政府預算處理金融機構的貸款問題,橋本內閣的支持率也因此從三個月前的61%下降到36%。(8) 第三,壓力政治容易造成「金權政治」的泛濫。如同前述,提供政治資金是日本利益集團影響政治過程、特別是決策過程的主要方式,也就是利益集團將巨額資金捐獻給政黨或政治家,而政黨或政治家在制定政策時為這些利益集團爭取更多的利益,這樣就形成了金錢與權力相互交換的惡性循環,即提供的政治資金越多,得到的利益就越大。戰後層出不盡的政治家貪汙瀆職事件(規模較大的有1948年的昭和電工案、1954年的造船案、1976年的洛克希德案、1989年的利庫路特案、1992年的佐川快件公司案、1993年的大型綜合建築公司案等)正是這種「金權政治」的真實寫照。儘管早在1948年就制定了《政治資金限制法》,規定政黨有申報其政治資金收支狀況的義務,1975年通過的《政治資金限制法修正案》又對個人和團體的政治捐款數額加以限制,例如規定個人捐款每年不得超過2000萬日元,企業或團體每年的政治捐款不得超過 1億日元等。但向一般政治團體的捐款就沒有數額的限制,而且其數額不超過100 萬日元時也無需向主管機構申報,因而仍然為秘密捐款者提供了方便,並降低了政治資金的透明度。除此之外,政治家還另闢途徑,利用各種名義(如出版書籍、任職紀念等)舉行招待會,通過出售入場券以募集政治資金、甚至接受企業未上市股票謀取暴利等。 更為嚴重的是,《政治資金限制法》並未對一般性政治捐款與附帶條件性政治捐款作出明確區別,而是將政治資金一概視為「維護自由主義經濟所必需的經費」、「國民希望民主政治健全發展而提供的淨財」,日本《刑法》第197 條的收賄罪也不適用於沒有「職務權限」的政治家,因而使許多違法亂紀的國會議員可以逃避法律的制裁,充其量最多只是因違犯《政治資金限制法》而受到極輕的懲罰。例如東京佐川快件公司為獲得其業務的發展(即利用國會議員向行政機構施加壓力,為該公司在其他地區開展業務提供方便)先後向國會議員或政黨秘密提供了上千億日元的政治資金,其中自民黨副總裁金丸信一人就暗中接受了5 億日元的捐款。儘管如此,金丸信的行為並未構成收賄罪,只是違犯了《政治資金限制法》中有關政治資金必須申報的規定而被罰款20萬日元了事。 1993年曝光的大型綜合建築公司行賄案更是反映了利益集團與政治家、官僚之間利益交換的「金權政治」本質。實施積極財政、即通過國家預算投資基礎設施建設一直是日本政府推動經濟發展的主要措施,每年的公共事業費高達數十萬億日元左右,以致於整個日本被稱做為「土木建築國家」。從政治角度看,這也是執政黨維持政權的最佳途徑之一,因為執政黨政治家將政府大型建築項目引導到自己的選區,不僅為選區帶來巨大利益,更重要的是,有關建築業團體為承包這些有利可圖的國家投資項目,除向政治家提供政治資金外,還動員建築公司所屬員工在選舉時支持有關政治家,特別是在1994年以前為保障工程質量而實施指名投標的制度時更是如此,因為建築公司為加入到投標行列中去就需要向政治家、官僚行賄。1993年自民黨前副總裁、前眾議院議員金丸信因違犯所得稅法被捕,檢察當局從其在山梨縣家鄉的住宅中搜出價值68億日元的現金、證券及黃金(大多為建築公司的行賄資金),偷漏稅總額達10多億日元,大型綜合建築公司行賄案由此曝光。涉嫌該案的國會議員除金丸信外,還有前自民黨幹事長小澤一郎、自民黨派系領袖三冢博、前首相竹下登、前副首相渡邊美智雄以及前建設大臣中村喜四郎等(中村因拒絕檢察當局的傳喚而被捕)。另外,宮城縣知事、茨城縣知事、仙臺市長以及多名大型綜合建築公司的社長、副社長也被捕。可以說,由該案引起的社會批判輿論是導致自民黨政權倒臺的主要因素之一。 第四,壓力政治容易造成局部利益的泛濫。70年代以後,由於利益集團積極參與政治過程、政策專家型國會議員的出現以及經濟低速增長帶來各行政部門的對立,遂在不同政策領域出現了由利益集團、國會議員和行政官僚組成的「三角同盟」式的「次級政府」。這種維護共同利益的三角同盟實現上是一種利益交換關係,即利益集團向國會議員提供選票和政治資金,並提出更多的利益要求;國會議員為鞏固自己的選舉地盤,除在制定政策時照顧到有關社會團體的利益外,還利用職權向行政機構施加影響,為有關團體爭取更多的政府補助金和公共事業建設費;而政府省廳為維持各自的權限也需要國會議員的支持,為退休後能到民間企業、特別是大企業任職又迫使他們不得不考慮利益集團的要求。 重要的是,諸如由工商業團體——通產省——工商族議員、農業團體——農林省——農林族議員、運輸業團體——運輸省——運輸族議員、建築業團體——建設省——建設族議員、教育團體——文部省——文教族議員、國防產業——防衛廳——國防族議員等三者組成的「次級政府」使政策領域割據化,他們對局部利益的追求所帶來的「預算戰爭」不僅使政府的財政狀況進一部惡化——1986年時政府國債餘額高達140 萬億日元,超過國民生產總值的40%,(9) 而且也難以形成體現國家整體利益的政策。例如由「日本建築業團體聯合會」、「全國建設業協會」等建築業團體、建設省、建設族議員組成的統一戰線使政府預算中的公共事業費即使在經濟低速增長時期也不斷增加,結果出現了許多利用價值不大的水壩、港灣、道路、工業用地等,例如費工耗時的長良川河口堰工程、東北地方的新幹線(某些車站「只聽到青蛙聲」)、北海道的高速公路(被稱做「只有野鴨子的公路」)等;由「農協」、農林省、農林族議員組成的統一戰線雖然成功地延緩了開放國內農產品市場的步伐,但因此卻遭到美國方面的不斷抨擊,而且也束縛了日本在亞太經濟合作組織(OPEC)中的主動性和主導地位;由流通業團體、通產省、工商族議員的統一戰線以及由汽車修理業團體、運輸省、運輸族議員組成的統一戰線雖然保住了保護中小流通業利益的《大規模零售店法》和傳統的車檢制度,但由此造成的國內市場封閉性是日美貿易磨擦不斷加劇的主要原因之一,等等。 另外,隨著國際經濟合作的日益頻繁及其必要性的日益加劇,以「放寬政府限制」和「地方分權」為中心的行政改革也提上議事日程。換句話說,以「行政指導」為代表的政府控制經濟的發展模式在今天已失去其存在的社會基礎,但行政機構在有關利益集團(既得利益的團體反對放寬限制,例如電氣通訊業團體為保持國內市場價格甚至要求郵政省給予行政指導)和國會議員集團的支持下,對其改革持消極態度,甚至拒絕出席政府諮詢機構行政改革審議會有關特殊法人改革的聽證會。(10)尤其在政局不斷動蕩、國會議員在因尚未適應新選舉制度而自顧不暇的狀況下,通過打破利益集團、國會議員、行政官僚組成的三角同盟關係來達到行政改革的目標尚需時間。(王新生) (1) 〖日〗遷中豐《利益集團》,中文版,經濟日報出版社1989年版,第109頁。 (2) 〖日〗日中經濟協會編《日中貿易新發展中的諸問題》,1976年版,第13頁。 (3) 詳見拙文《日本的壓力集團——醫師會》,載《日本問題資料》1989年第6期。 (4) 詳見拙文《日本的壓力集團——農協》,載《日本問題資料》1989年第5期。 (5) 〖日〗緒方貞子《日本對外政策決定過程與財界》,載細谷千博等編《對外政策決 定過程的日美比較》,東京大學出版會1977年版,第221頁。 (6) 〖日〗《讀賣新聞》1995年12月17日。 (7) 〖日〗日本廣播協會輿論調查所《圖說戰後輿論史》,日本廣播協會1982年版,第 145頁。 (8) 〖日〗《朝日新聞》1996年3月12日。 (9) 〖日〗依田博等《政治》,有斐閣1988年版,第184頁。 (10)〖日〗大宅映子《政府審議會的常識與非常識》,載《中央公論》1996年第5期, 第58頁。 |