一戶村民籤訂的《城南統籌示範區租地補償協議書》顯示，經縣政府研究決定「採取租賃方式建設城南統籌示範區工程」，「租賃費由縣財政支付，鎮政府、村委會具體實施」。落款處有縣政府、鎮政府、村委會、戶主四方的籤章及手印。
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▲8月9日，一名北陽村村民在撂荒的耕地上放牧。新京報記者 李英強 攝
新京報記者 李英強 實習生 卓曼曼 編輯 滑璇 校對 李立軍
河北省邯鄲市成安縣的南環路往南，撂荒的地上長出了一米高的雜草。8月9日，附近北陽村的一名村民趕著40多隻綿羊到這裡放牧。他說三年前，這裡還是成片農田，種著玉米、穀子等北方常見作物。
成安縣政府公開的《成安縣城新區用地布局圖》顯示，村民放牧的荒地屬於該縣縣城新區的建設範圍。據《河北日報》等媒體報導，縣城新區位於成安主城區南部，佔地15平方公裡，劃分為產城教融合、功能配套、商務休閒、醫養結合四個功能區;中央體育公園等縣城新區建設項目，於2017年9月8日正式開工。
據成安縣成安鎮多個行政村的村民介紹，為建設縣城新區，自2016年秋收後起，成安縣政府、成安鎮政府便與多個村的村委會及村民籤訂了《城南統籌示範區租地補償協議書》《縣城新區綠化租地補償協議書》等，租佔了大片耕地。
新京報記者逐村調查、統計後發現，成安鎮史莊村、北魚口村、北陽村、衙前街村、南彭留村等10個村莊內，被租耕地共約8700畝。
依據原國土資源部2005年《關于堅決制止「以租代徵」違法違規用地行為的緊急通知》，這種租用農民集體土地進行非農業建設、擅自擴大建設用地規模的行為涉嫌「以租代徵」，應被嚴格禁止、嚴肅查處。
部分耕地被租後，規劃被調整為建設用地;如今，這些土地上興建了人工湖、公園、商品房小區等。但9月3日，新京報記者在現場看到號稱總投資70億元的中航科創城項目沒有任何開工跡象，地面雜草叢生;規劃佔地約50畝建業人才公寓被鐵皮牆圍起，門衛說院內的塔吊車等已半年多未曾運轉。
部分土地性質疑仍為耕地，如今多被撂荒或栽種了景觀樹。
9月22日，邯鄲市自然資源和規劃局局長高建平告訴新京報記者，他對成安縣城新區租地、徵地的具體情況並不了解，但耕地被撂荒和綠化種樹是被嚴格禁止的。
同日，成安縣分管自然資源和規劃工作的副縣長朱雲鴿表示，不了解縣城新區租賃、徵收土地的情況。對於耕地被撂荒一事，他說會馬上向成安縣、成安鎮自然資源系統的人員了解情況。
2020年9月10日，國務院辦公廳下發《關于堅決制止耕地「非農化」行為的通知》，嚴禁違規佔用耕地綠化造林、挖湖造景、從事非農建設;對在工作中履職不力、監管不嚴、失職瀆職的領導幹部，要依紀依規追究責任。
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兩級政府及村委會與村民籤下「租地協議」
66歲的袁宏是成安鎮史莊村人，縣城新區建設前，他和妻子打理著幾畝田地，種些棉花、玉米、穀子為生。
他家的耕地共8.856畝，被分成7塊，散布在村子南頭的不同地方。從邯鄲市自然資源和規劃局官網下載的一份2014年9月《成安縣土地利用總體規劃圖》(下稱《成安縣土地規劃圖》)顯示，7塊地均為黃色。該圖由成安縣政府編制、原成安縣國土資源局等單位製作，圖例顯示黃色為「基本農田保護區」。
▲2014年9月的編制的《成安縣土地利用總體規劃圖》。圖片/邯鄲市自然資源和規劃局官網
袁宏說，這些地至少耕種了30多年，上世紀90年代初，鎮政府還發過《土地承包經營權證》。但幾十年過去了，那張綠色封皮的證書早就找不到了。
在袁宏的印象裡，村裡土地的變化始於2016年。
那年秋收後，史莊村的大喇叭響起廣播。村幹部在廣播裡說，根據縣政府的要求，村民秋收翻地後不再耕種，要為建設縣城新區佔地做準備。「村幹部還挨家挨戶上門協商租地的事，說每畝地每年給1000塊租金。但我覺得價格太低，沒答應。」袁宏說。
史莊村時任村幹部張平告訴新京報記者，當時，村民希望每畝地每年補償1500元。「但縣政府不同意，所以多數村民拒絕了。」
2017年春天，史莊村開始了新一輪租地協商工作。除上述租地款外，還同意另付村民青苗補償費每畝地1000元、機井補償費每口10000元。
「村民當時知道政府是以租代徵土地，但鎮裡讓村幹部白天晚上去找村民做工作，看你租不租。」張平說，每做通一戶村民的工作，村幹部就會通知鎮政府的包村幹部，由後者丈量土地面積。而籤了租地協議的村民，可以隨時去村委會領取租地款，「是成安鎮財政所派會計帶著現金到村委會發錢」。
據張平回憶，史莊村的租地工作持續到2017年底。村裡原有2413畝耕地，被縣政府、鎮政府租賃用於縣城新區建設的約1700畝。
袁宏本不想租地，但身邊籤了協議的村民不少。村民們原本8戶或10戶共用一口機井澆地，但六七戶同意租地後機井被毀，電源也被掐斷了。袁宏家的地眼看著沒法種了，他與上門做工作的村幹部籤了協議。
2020年8月22日，新京報記者見到了這份協議，標題為《城南統籌示範區租地補償協議書》(下稱《租地補償協議書》)，籤訂日期為2017年3月4日。張平說，「城南統籌示範區」指的就是縣城南部的縣城新區。
協議書寫道，「經縣政府研究決定，在成臨路西、曙光路南、北魚口路東、邯大高速路北採取租賃方式建設城南統籌示範區工程」;政府向袁宏租用土地7.436畝，每畝每年租賃費1000元，第一次預付三年；「租賃費由縣財政支付，鎮政府、村委會具體實施」。
協議書還強調，「租地只限於城南統籌示範區工程建設，國家需徵地時，另行協商」。落款處除籤訂日期外，還有縣政府、鎮政府、村委會、戶主四方的籤章及手印。
▲袁宏家的《租地補償協議書》。新京報記者 李英強 攝
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「超前辦、主動辦，全力加快審批手續」
袁宏家耕地被租，源於成安縣城新區建設。
據成安縣委宣傳部微信公眾號「走進成安」2017年2月的文章，時任成安縣長殷社林曾在縣城新區建設誓師大會上表示，要全力做好縣城新區建設用地保障工作。文章還說，縣委書記薛洪志要求排除一切困難，全力推進縣城新區建設;在建設規劃審批手續方面，縣住建局、原縣規劃局表態，要超前辦、主動辦，特事特辦，全力加快審批手續辦理。
縣城新區北部的核心地帶是中央體育公園項目。2020年9月3日，兩輛灑水車在公園的道路間噴淋降塵，部分地面祼露著黃土。公園足球場內，工人們正在加緊鋪設塑膠草皮，足球場外的階梯觀眾臺主體已經完工。
公園東側的一面牆上貼有《成安縣城新區用地布局圖》《成安縣城新區規劃總平面圖》《成安縣城新區區域位置圖》等多份圖紙。圖紙顯示，縣城新區規劃面積15平方公裡，包含產城教融合、功能配套、商務休閒、醫養結合4個區片，容納人口約8萬人;其中既有人工湖、中央體育公園、文化藝術和科技博展中心等公益設施項目，也有金融中心、水景酒店、居民住宅等商業項目，此外還有小學、寄宿制初中、寄宿制高中等教育規劃。
▲中央體育公園的《成安縣城新區用地布局圖》。新京報記者 李英強 攝
「《成安縣城新區用地布局圖》可以說就是縣裡的一個想法。」河北省自然資源和規劃系統的一名官員告訴新京報記者，至於最終能否實現，還要看土地利用規劃能否通過省自然資源部門的審批。
截至發稿，新京報記者未查到河北省、邯鄲市自然資源與規劃部門成安縣城新區相關的規劃審批文件。
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10個村租地8700畝，含大片基本農田
據微信公眾號「走進成安」的文章，2017年2月15日的縣城新區建設誓師大會上，成安鎮下轄史莊村、北魚口村、北陽村、林裡堡村、桃圈村、張莊村、南街村、衙前街村、東關南村、南彭留村等10個村莊的「兩委」幹部均有參加。
2020年8月、9月，新京報記者到上述村莊實地調查，發現各村均有土地屬於縣城新區範圍;而2016年10月至2017年12月，這些村莊均有村民籤訂了與袁宏類似的《租地補償協議書》。
比如北魚口村村民宋果家共有18畝耕地，1991年他與北魚口村村委會籤訂的《土地承包合同書》約定承包期限30年。但2017年1月20日，宋果、北魚口村村委會又與成安縣政府、成安鎮政府籤訂了《租地補償協議書》，宋果家被租耕地8.32畝。
▲北魚口村民宋果的土地承包經營權證，土地承包期未到，土地即被租賃。新京報記者 李英強 攝
此外，也有少數村民籤訂了《縣城新區綠化租地補償協議書》，比如衙前街村村民劉蘭。
劉蘭協議書的籤訂人同樣有四方：縣政府、鎮政府、村委會、戶主。協議書裡寫道，「經縣政府研究決定，在青雲南大街路東、玄武路路南、東城南大街路西、聚安路路北以租賃方式用於縣城新區綠化」，佔地補償標準與袁宏、宋果的協議相同。
對於各村被租佔土地的數量，張平稱史莊村涉及耕地約1700畝;陳建說北魚口村涉及耕地約1800畝;北陽村時任村幹部侯立說，該村涉及耕地約2000畝;林裡堡村的一名村幹部稱，該村涉及耕地約600畝。
此外，成安鎮某村村幹部與衙前街村、南彭留村、桃圈村、張莊村、南街村、東關南村參與租地的多名村幹部、原村幹部電話溝通了相關情況。電話錄音顯示，衙前街村涉及耕地約800畝，南彭留村約500畝，桃圈村約400畝，張莊村、南街村、東關南村均為300畝左右。
也就是說，為建設縣城新區，成安縣在上述10個村莊內共租佔土地約8700畝。
為核實上述情況，9月21日，新京報記者致電成安鎮鎮長李志軍。李志軍說，「當年我參與了縣城新區的租地、徵地工作，但到底租了多少我說不清。」
▲成安縣城新區航拍圖，大量土地被租用後被撂荒。新京報記者 李英強 攝
成安縣某鄉鎮自然資源所負責人對新京報記者表示，這些涉及租佔土地的村莊耕地均未確權。依據2013年《中共中央國務院關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》，國家要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。
對此，張平表示，2015年時史莊村曾依照鎮政府通知開展過土地確權準備工作，但後來「上面」再沒人提及此事。北魚口村時任村幹部陳建也向新京報記者證實，該村耕地未進行確權工作。
對照2017年5月、2018年9月的《成安縣土地規劃圖》，這些被租耕地中許多顯示為黃色，即「基本農田保護區」;只有小部分顯示為粉紅色，即「村鎮建設用地區」。
▲2017年5月的《成安縣土地規劃圖》局部。被租耕地，大多位於黑框的範圍內。圖片/邯鄲市自然資源和規劃局官網
依據原國土資源部2005年《關于堅決制止「以租代徵」違法違規用地行為的緊急通知》，成安縣租用農民集體土地進行非農業建設、擅自擴大建設用地規模的行為涉嫌「以租代徵」，應被嚴格禁止、嚴肅查處。
對於成安縣政府、成安鎮政府的行為是否屬於「以租代徵」、是否合法，李志軍表示不清楚。他說，成安鎮政府是依照成安縣政府的要求辦事的。
9月22日，成安縣政府分管自然資源和規劃工作的副縣長朱雲鴿告訴新京報記者，建設縣城新區租地和徵地多少他並不知情。對於是否存在以租代徵的情況，他未予回應。
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不符合法定程序的土地徵收
2017年11月，袁宏同意租地的半年多後，史莊村的大喇叭再次響起。這一次，村幹部讓袁宏拿著協議書到村委會領錢。
到了村委會，袁宏才知道領的是徵地補償款。村幹部說，他家兩塊面積分別為0.9畝、0.28畝的耕地被成安縣政府徵收了，準備建設縣城新區的文化藝術和科技博展中心、全民健身中心。
在袁宏的《租地補償協議書》上，村幹部當場加蓋了兩個藍色長條章，分別寫著「該地塊於2017年縣城新區項目建設徵用0.9畝，剩餘6.536畝延續租用」，「該地塊於2017年縣城新區項目建設徵用0.28畝，剩餘6.256畝延續租用」。
村幹部說，蓋上藍色長條章，就意味著這兩塊地從協議書上核銷了，政府今後不再支付土地租金。
每畝地的徵地補償標準為6.2萬元，袁宏本應拿到7.316萬元。但扣除8個月前縣財政為這1.18畝地預支的租地費，袁宏領到了7.08萬元。
「如果不是通知去領錢，我都不知道自己的地被賣了。」袁宏說。
依據土地管理法，縣級以上政府要想徵收土地，應開展擬徵收土地現狀調查和評估，並將徵收範圍、徵收目的、補償標準等，在鄉鎮和村、村民小組範圍內公告至少30日；公告無異議的，縣級以上政府與擬徵收土地所在村委會、村民籤訂補償、安置協議，之後才能向省政府或國務院申請徵地;待批准後，縣級政府還要在鄉鎮、村內發布徵地公告，寫明批准徵地機關和批准文號。
但按照袁宏的說法，史莊村的徵地過程並不符合上述程序。史莊村的多名村民也向新京報記者表示，徵地前後從未在村裡見過相關公告。
「當時確實沒見過徵地公告，具體徵地過程村裡也不知情。」張平說，每次土地被徵收後，鎮政府的幹部就帶著徵地村民名單來村委會，村幹部只負責對照名單通知村民領錢。
邯鄲市自然資源和規劃局官網的信息顯示，2017年至2020年，成安縣自然資源和規劃局(原成安縣國土資源局)多次對縣城新區範圍內的8個村莊發布《徵地告知書》，總徵地面積622.443畝。
其中，北魚口村、南街村、史莊村徵地面積較大，分別為197.46畝、185.361畝、180.72畝;東關南村、衙前街村、林裡堡村、桃圈村、北陽村徵地面積較少，分別為24.4455畝、24.129畝、7.1025畝、1.833畝、1.392畝。張莊村、南彭留村未顯示公開徵地信息。
在成安縣自然資源和規劃局的《徵地告知書》中，上述土地的徵收目的為「成安縣城鎮建設」，土地開發用途包括交通運輸用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地以及特殊用地。此外，上述土地徵收行為全部經由河北省政府批准。
此外，河北省自然資源廳官網上還有一份《關於修改成安縣土地利用總體規劃的批覆》，落款時間為2020年5月14日。這份批覆寫道，將大寨二西村等地塊的「共32.9052公頃規劃建設用地規模調出，分別調入到史莊村等14個地塊」;成安縣「耕地保有量指標、永久基本農田保護面基指標和布局不變」。
對照2014年9月的《成安縣土地規劃圖》，史莊村被徵收的耕地大多屬於「基本農田保護區」;但在2017年5月的《成安縣土地規劃圖》中，這些土地許多變成了粉紅色，即「村鎮建設用地區」。
除了史莊村，2017年後，南街村、北魚口村等多個村莊同樣存在徵收基本農田保護區並調整規劃為村鎮建設用地區的情況。
▲成安縣城新區航拍圖。新京報記者 李英強 攝
依據1999年《基本農田保護條例》，基本農田保護區經依法劃定後，任何單位和個人不得改變或者佔用;因國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實需要佔用的，須經國務院批准。
針對成安縣為建設縣城新區徵收的土地數量、徵收土地程序、土地規劃調整程序等問題，新京報記者於9月21日致電成安縣自然資源和規劃局黨委書記王士軍。王士軍說「租地和徵地數量我記不住了」，至於其他問題，他表示正在開會，有空時再說。截至發稿，王士軍未做回應。
9月22日，新京報記者為此致電邯鄲市自然資源和規劃局局長高建平。高建平稱對成安縣城新區租地、徵地的具體情況不了解。
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大片基本農田被撂荒、種樹
對於哪裡的土地會被徵收、哪裡的土地只會被租佔，史莊村、林裡堡村、南彭留村的村民們有自己的解釋。他們認為，縣城新區內政府投資到位、招商引資到位的項目基本都在被徵收的土地上;至於那些資金尚未到位的項目，相應的土地就只被租佔、未被徵收。
新京報記者對比土地實際位置和《成安縣城新區用地布局圖》發現，那些只被租佔、未被徵收的耕地大多分布在縣城新區的產城教融合區片、商務休閒區片。
比如北魚口村北部，在《成安縣城新區用地布局圖》中屬於產城教融合區片，規劃項目為小學、寄宿制初中、寄宿制高中以及黨校、市民服務中心等，但實際未有項目開工。2020年9月3日，新京報記者在現場看到，耕地裡栽種了紫薇、木槿、洋槐、柳樹等景觀樹，部分紫薇主杆已經枯死，齊地長出的新枝葉被雜草吞噬。
▲耕地內種植的紫薇等綠化景觀樹被雜草吞噬。新京報記者 李英強 攝
撂荒的北魚口村北部這片土地，在2017年5月、2018年9月的《成安縣土地規劃圖》中依然是基本農田保護區。
依據《基本農田保護條例》，任何單位和個人不得閒置、荒蕪基本農田。經國務院批准的重點建設項目佔用基本農田的，如果連續兩年未使用，經國務院批准，應由縣級以上人民政府無償收回土地使用權或恢復耕種、重新劃入基本農田保護區。
針對上述問題，成安縣分管自然資源和規劃工作的副縣長朱雲鴿稱並不知情，「(耕地)應該都種著莊稼呢。」他隨後表示，會馬上向成安縣、成安鎮自然資源規劃系統的人員了解情況。
與此相對，那些先被租佔、後被徵收的土地大多位於縣城新區的功能配套區片。《成安縣城新區用地布局圖》顯示，該區片內計劃建設多個公益設施項目、商業項目。前者包括中央體育公園、文化藝術中心、科技博覽中心等，後者包括居住區、商務辦公用地、總部辦公用地、金融中心等。
新京報記者在功能配套區片現場看到，這裡是縣城新區四個區片內唯一擁有在建項目的區片。目前，片區西南角的如意城小區項目一期已基本建設完工，小區內的12棟高層建築及5棟花園洋房主體已封頂。區片東側的成安金融中心正在建設，主體建築23層已建到十餘層。金融中心的宣傳單顯示，這是一個集住宅、商業、金融為一體的大型地產項目，規劃建設7棟樓，每棟樓高23層。
史莊村袁宏家的被徵收的耕地也在功能配套區片，一塊被蓋上了文化藝術和科技博展中心，一塊被蓋上了全民健身中心。其中，文化藝術和科技博展中心項目三層主體工程已封頂，一輛起重機正在附近進行吊裝作業，旁邊還有兩三名施工工人;全民健身中心的場館整體部分基本建成，鄰近南環路的外牆已裝修完畢。
▲成安縣城新區的全民健身中心。新京報記者 李英強 攝
自從2017年3月土地被租佔，袁宏和老伴就在縣城新區找了一份打掃衛生的臨時活計，每人每月可以掙到850元。加上政府支付的租地、徵地補償款，這就是老兩口全部的生活來源。但2020年5月，袁宏突然被確診為肝癌晚期，無法繼續出門做工。
如今的袁宏與老伴一起賦閒在家，互相照料。在又一個秋收時節即將到來之際，他那些被租賃、被撂荒的耕地上顆粒無收。
(文中袁宏、宋果、張平、侯立、陳建、劉蘭為化名)
值班編輯 康嘻嘻 吾彥祖