生態環境部答記者問|如何開展自然保護地生態環境監管?

2020-12-24 澎湃新聞

近日，生態環境部印發行政規範性文件《自然保護地生態環境監管工作暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。生態環境部有關負責人就《暫行辦法》起草的背景目的、起草過程和原則、主要思路、具體制度和實施等問題回答了記者的提問。

問：請問制定《暫行辦法》的背景和目的是怎樣的？

答：經過60多年的發展，全國各級各類自然保護地數量達到1.18萬個，約佔我國陸域國土面積的18%，在維護國家生態安全、保護生物多樣性、保存自然遺產和改善生態環境質量等方面發揮了重要作用。

習近平總書記高度重視自然保護地事業健康發展，十八大以來，多次就自然保護地生態環境保護工作做出重要指示和批示，要求下大氣力抓破壞生態環境的典型問題，扭住不放，不徹底解決絕不鬆手，確保生態環境質量得到改善，確保綠水青山常在，各類自然生態系統安全穩定。

黨中央、國務院高度重視自然保護地生態環境保護工作，先後印發《建立國家公園體制總體方案》《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等文件，要求實行最嚴格的生態環境保護制度，強化自然保護地監測、評估、考核、執法、監督等，形成一整套體系完善、監管有力的監督管理制度。

機構改革後，《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制規定》規定生態環境部負責「組織制定各類自然保護地生態環境監管制度並監督執法」，承擔自然保護地相關監管工作。《關於深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》要求生態環境部門統一負責生態環境保護執法工作。

近年來自然保護地生態環境監管工作不斷加強，取得顯著成效。通過中央生態環境保護督察、「綠盾」自然保護地強化監督、長江保護修復攻堅戰行動等工作，嚴肅查處各類違法違規行為，推動問題整改和生態修復，侵佔和破壞自然保護地生態環境的趨勢得到有效遏制。

在這樣的背景下，生態環境部組織編制了《暫行辦法》，是深入貫徹習近平生態文明思想，有效落實黨中央國務院關於自然保護地事業改革各項重大部署，切實履行自然保護地生態環境監管職責的重要舉措。其主要目的，一是明確監管依據，《暫行辦法》是指導各級生態環境部門履行自然保護地生態環境監管職責的行政規範性文件；二是明確監管制度，《暫行辦法》初步構建了自然保護地生態環境監管制度體系；三是明確監管要求，《暫行辦法》明確了自然保護地生態環境監管工作的責任分工、具體內容，規範工作流程和程序，注重結果的應用。

問：《暫行辦法》的制定過程如何？

答：生態環境部門高度重視自然保護地生態環境監管制度建設。原國家環境保護總局於2006年制定出臺了部門規章《國家級自然保護區監督檢查辦法》，根據自然保護區工作新形勢新要求，起草了多個加強自然保護區監管的政策性文件，聯合有關部門或者提請國務院印發實施。2017年底，隨著自然保護地監管工作持續強化，國家公園體制改革深入開展，國家機構改革啟動，原環境保護部為更好履行監管職責，決定組織起草《暫行辦法》。在起草過程中，多次召開專家諮詢會、座談會，來自全國人大環資委、國務院發展研究中心、清華大學、北京大學、中國科學院、中國政法大學、世界自然保護聯盟中國代表處等單位的相關專家參加。先後徵求中央有關部門、國務院有關部門和地方意見，並在生態環境部網站向社會公開徵求意見。在廣泛徵求意見的基礎上，我部認真研究採納各方意見，不斷修改完善《暫行辦法》，進行合法性審查，先後提請部長專題會、部常務會審議並獲得通過。

問：《暫行辦法》的適用範圍如何？

答：從監管主體上講，《暫行辦法》適用於各級生態環境部門，是規範生態環境系統工作人員組織開展自然保護地生態環境監管工作的行政規範性文件。

從空間範圍上講，《暫行辦法》適用於各級各類自然保護地。類型上，我國正在建立以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統，涵蓋了現有的自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、海洋公園、溼地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園等。級別上，適用於國家級自然保護地和地方級自然保護地，其中生態環境部監管重點是國家級自然保護地；地方生態環境部門要對本行政區域範圍內各級各類自然保護地生態環境實施監管。

問：生態環境部門在開展自然保護地生態環境監管工作方面的主要思路是什麼？

答：一是獨立監管，加強合作。負責制定自然保護地生態環境監管制度並監督實施，是黨中央、國務院賦予生態環境部的職責。獨立實施監督，是有效履行自然保護地生態環境監管職責的重要保證。同時，各級生態環境部門將加強與相關部門的協作，充分發揮社會監督和輿論監督的作用，共同做好自然保護地生態環境保護工作。

二是全面監管，突出重點。生態環境部門通過監測、評估、強化監督、綜合執法等制度，將對自然保護地生態環境存在影響的行為全面納入監督範圍，重點加強對各類涉及自然保護地自然資源開發、生態保護修復的監管。

三是屬地監管，加強聯動。省級及省級以下生態環境部門對本行政區域內的各級各類自然保護地實施監管，落實地方政府對本行政區域生態環境質量負責的主體責任；跨行政區域的自然保護地，相關地方生態環境部門建立協同監管機制；生態環境部加強對全國自然保護地生態環境監管工作的指導、組織和協調。

問：《暫行辦法》的起草原則有哪些？

答：《暫行辦法》的起草主要遵循了以下原則：

一是改革的原則。全面貫徹落實生態文明體制改革的各項要求。我們全面梳理和領會中央生態文明體制改革系列文件，力爭將國家公園體制試點、自然保護地體系建設、生態環境監測網絡建設、生態環境綜合行政執法改革、生態環境損害賠償制度改革等領域的新要求在《暫行辦法》得到充分全面的體現。

二是繼承性原則。充分吸收自然保護區生態環境監管工作實踐經驗。原國家環境保護總局和原環境保護部在自然保護地監管制度建設方面積累了豐富實踐經驗和有效做法，如管理評估、綠盾專項行動、人類活動遙感監測、監管系統建設等，都充分吸收到《暫行辦法》中。

三是過渡性原則。基於自然保護地體系改革尚未完成的現實情況，《暫行辦法》內容兼具原則性和操作性，相關監管制度的具體做法將在實踐中進行探索，待自然保護地相關法律法規出臺或修訂後，適時進行修改完善，將《暫行辦法》上升為效力更高的部門規章。

問：《暫行辦法》規定了哪些自然保護地生態環境監管制度？

答：制定《暫行辦法》堅持了生態環境部門「統一政策規劃標準制定、統一監測評估、統一監督執法、統一督察問責」的「四個統一」的思想，全面構建自然保護地生態環境監管各項基本制度。主要包括以下方面：

一是規劃監督。自然保護地發展規劃和總體規劃中包括自然資源開發利用和生態環境保護的內容，通過規劃環評制度落實生態環境保護要求，對實施情況進行監督。

二是設立和調整監督。自然保護地的設立以及範圍功能分區調整，關係到自然保護地生態環境和保護對象受保護的範圍、模式和程度，對此類行為應重點監管，防止違法違規和不科學不合理的調整損害自然保護地生態環境。

三是生態環境監測。組織建立自然保護地「天空地一體化」生態環境監測網絡，定期開展生態環境監測並公布自然保護地生態環境狀況。

四是人類活動遙感監測。定期開展自然保護地人類活動遙感監測，建立自然保護地人類活動遙感監測問題線索、實地核實和處理整改臺帳系統。

五是生態環境保護成效評估。定期開展自然保護地生態環境保護成效評估，反饋給自然保護地管理機構，抄送自然保護地主管部門及地方人民政府，適時發布評估結果。原則上國家級自然保護地每五年開展一次。

六是強化監督。生態環境部對國家級自然保護地生態環境開展強化監督，向地方推送重點問題線索並抄送國務院自然保護地行政主管部門，建立重點問題臺帳，並對問題的處理整改和生態修復等工作情況進行監督。

七是督辦制度。對於存在突出生態環境問題的自然保護地，生態環境部門採取函告、通報、約談等方式，督促問題整改。

八是綜合行政執法。生態環境部門依照相關法律法規和生態環境保護綜合行政執法相關規定，對自然保護地內非法開礦、修路、築壩、建設等造成生態破壞和違法排放汙染物等行為進行執法。

此外，自然保護地生態環境監管還涉及到中央生態環境保護督察、有關公職人員涉嫌違紀違法犯罪責任追究和生態環境損害賠償等工作，要進行有效銜接，建立工作機制和移送機制，在具體工作中實施好，發揮聯動效應。

問：在保障《暫行辦法》實施效果方面有什麼考慮？

答：一是加強科技支撐。充分依靠科技力量將自然保護地生態環境監管工作規範化、精細化、動態化。生態環境部已建立自然保護地人類活動監管系統，後續將繼續升級為全面的自然保護地生態環境監管平臺，加強監測評估科學研究，制定完善相關標準和技術規範。

二是強化結果運用。保護成效評估、強化監督、日常監督和綜合行政執法的結果，將作為幹部綜合評價、責任追究、離任審計和對有關地區開展生態補償的參考，各項制度和機制聯動，有利於充分發揮監管工作的警示震懾效用。

三是培養人才隊伍。在實踐中努力打造一支作風優良、業務精通的自然保護地生態環境監管人才隊伍。建立自然保護地生態環境監管技術諮詢專家庫，廣納賢才，為監管工作提供全面、高水平的專業指導、科學諮詢和技術支撐。

四是廣泛加強合作。我部將切實加強與自然資源、林草、水利、農業等相關部門的協作，積極與媒體、社會團體和非政府組織開展合作，做好信息共享和公開，形成合力，共同把自然保護地這一最珍貴的自然遺產守衛好，切實維護生態安全，推動美麗中國建設。